當前種子管理體系建設與創新策略探討

胡 月

（白城市種子管理站，吉林 白城 137000）

種子作為農業生產活動中的一類重要生產資料，種子質量與管理水平的高低直接影響農作物產量及生產效益，其重要性不言而喻。

現階段，我國種子行業正處于關鍵發展時期，種子管理體系發展速度較慢，由此引發多項問題，制約著行業總體發展。在這一背景下，創新建設種子管理體系，是實現種子行業穩健發展目標的重要舉措，也是當前亟待解決的重要問題。

1 現階段種子管理體系建設概述

1.1 種子管理特點

種子管理活動具備法定性、專業性、地域性以及公益性等特點，在管理體系建設期間，必須圍繞管理特點樹立總體思路、確定建設策略。一是法定性特點。為保證農作物產量與我國糧食安全，陸續頒布《種子法》《農作物種子標簽管理辦法》《主要農作物品種審定辦法》等法律法規及規章條例，明確規定種子管理方法、流程與種子管理機構所承擔的責任，必須嚴格遵循相關法律制度來開展管理工作，并建設完善的管理體系。二是專業性特點。在種子管理期間，要求管理人員全面學習農學、法律等專業學科的理論知識，掌握田間糾紛鑒定、質量檢驗、品種審定等工作技能，對管理人員的專業素養提出嚴格要求，如果管理團隊綜合素養不達標，容易在管理期間形成紕漏，很難取得理想效果。三是地域性特點。各地區氣候特征與土壤環境存在明顯差異，所種植農作物品種有所不同。因此，在制訂種子管理制度與配套規范文件時，必須遵循因地制宜的原則，提前調查當地主要種植的農作物品種，根據調查結果建立管理體系、明確管理標準與方法。四是公益性特點。建設種子管理體系的初衷在于促進農業經濟發展，提高種子質量以及產量。因此，要求種子管理機構與體系具備公益性特點，在不考慮經營成本、機構虧損的前提下積極發揮新品種引種、種子審定等公益性[1]。

1.2 種子管理體系問題

近年來，隨著種子管理理念的提出，逐漸在實踐中形成了完善的種子管理體系，明確規定了管理流程、管理方法以及種子質量標準，有利于加快我國農業發展步伐。同時，隨著內外部管理環境的改變，管理要求的提高，傳統種子管理體系缺乏適用性，在管理組織、管理投入、管理人員、管理體制等方面暴露出很多問題。

1.2.1 管理組織問題

管理組織主要存在重疊設置、監管薄弱等問題。一是重疊設置問題主要表現在將種子管理職能分散到多個部門，如農業相關部門負責種子行政處罰，工商與質監部門具備一定的種子管理權限，由于部門機構數量過多，因此只有建立高效協作機制，才能保證種子管理工作順利開展，避免出現相互推諉責任、重復管理的情況。二是監管薄弱問題主要體現在各地僅設置極少數量的種子質量監督檢驗機構，種子檢驗工作量遠超過機構能力范圍，部分地區存在缺乏種子現場檢測與執法設備的問題，無法前往現場實地開展種子檢驗等工作。

1.2.2 管理投入問題

種子管理活動具備公益性，主要依賴各級財政撥款維持管理機構運營，部分經濟欠發達地區沒有向管理機構調撥足量資金，受資金限制存在設備數量有限、設備型號老舊、管理人員數量不足等問題，很難取得理想的管理效果。

1.2.3 管理人員問題

人員方面存在工作隨意性大、知識結構落后、管理理念僵化等問題。一是工作隨意性大。沒有深入了解并遵循相關規章制度，憑借主觀判斷以傳統經驗制訂管理計劃，導致種子管理質量存在不確定性。二是知識結構落后。沒有持續推出新的管理方法，沒有學習新的技術知識，仍舊采取傳統方法手段，如不熟悉新型檢測設備正確操作方法、不了解全新檢測技術的工作原理與操作要點。三是管理理念僵化。沒有清晰認識到市場形勢與管理需求的變化，仍舊秉持舊有管理觀念，有“重市場管理，輕品種與質量管理”的問題。

1.2.4 管理體制問題

早期種子管理體制是在計劃經濟時代背景下逐漸形成，當前我國已邁入市場經濟時代，傳統的管理體制雖然在一定程度上得到了優化，但仍舊存在體制僵化問題。例如，部分地區種子管理體制存在缺乏跟蹤監管措施的現象，雖然在種子質量檢測環節發現劣質種子，禁止種子企業將此類種子進入市場銷售，卻沒有委派專人監督企業采取銷毀等手段處理，部分企業后續違規銷售劣質種子。

2 種子管理體系的創新意義

2.1 解決“三農”問題

近年來，我國將發展現代農業作為一項重要戰略號召，是提高農業綜合生產能力、全面建成小康社會的重要前提。在現代農業發展期間，高效開展種子管理工作，使得農業增效、農村發展和農民增收，有利于解決“三農”問題，成為破局關鍵。從農業增效角度來看，在品種審定、質量檢測環節中，通過篩選高質量種子、去除假劣種子、提高種子良品率等方式增加農作物產量，在投入相同生產資源的前提下獲取更多產出，實現農業增效目標。從農村發展角度來看，種子工程本質上屬于一類完整發展體系，管理機構向農業生產者提供高品質種子、配套技術、政策扶持、資金扶持在內的多元化服務，幫助農業生產者建立更為高效的農業生產體系，最終起到優化農村行業結構、實現鄉村振興目標的作用。從農民增收角度來看，農作物產量與農民收入聯系緊密，通過提供優質種子，可以達到提高農作物產量、實現農民增收的目標，同時，提供新品種，引導農民種植高附加值的經濟作物[2]。

2.2 滿足新時期農業經濟發展需要

近年來，隨著科技水平的不斷提高，農作物產量呈現逐年穩步增加的發展態勢，不斷培育優良品種，對緩解農產品供需矛盾、保障我國糧食安全有著極為重要的現實意義，充分論證了種子管理與農業經濟發展二者相輔相成的內在聯系。同時，據相關調查報告顯示，在過去100 年間，美國等國家種子對農業增產貢獻率保持在60%左右，我國種子對農業增產貢獻率在40%左右，提升空間。創新建設種子管理體系，有利于維護種子市場秩序、加快種子行業發展步伐、消除種子管理薄弱環節、提高種子對農業增產貢獻率。

2.3 培育一體化種子企業

由于傳統種子管理體系存在多項問題有待解決，種子行業處于初期發展階段，缺乏培育大型一體化種子企業的外部條件。從種子企業發展角度來看，主要面臨市場準入門檻過低、市場監管力度不足、科研生產相脫節的重難點問題。創建種子管理體系可從根源上解決種子企業不公平競爭、市場準入門檻過低等問題，為種子企業營造健康、穩定的外部發展環境，并在管理機構引導下，建立以種子企業為主體、基地為依托、行業鏈為主導的現代農作物種子體系，培育出一批具備雄厚實力的大型種子企業，由此類種子企業承擔一部分研究任務，推動種子行業良性發展。

3 種子管理體系的創新策略

3.1 推動產學結合

種子管理是一項綜合性活動，既要組織開展質量檢驗等日常管理工作，還要開展新品種培育、質量鑒定技術創新、育種材料改良等方面的工作。在傳統種子管理體系中，由管理機構開展此類工作，對技術儲備、可調用資金、材料設備提出嚴格要求，實際產出成果有限。因此，管理機構必須樹立產學結合的正確思路，主動引導各所農業高校與科研院所積極參與到種子管理活動中，向管理機構提供人才、技術、設備等方面的支持。例如，農業高校負責向種子管理機構提供或培養高素質優秀人才，提供的人才定期派遣到管理機構作為實習生專業技術人員，培養人才是由管理機構定期將部分人員委派至院校深造，幫助工作人員系統學習有關種子審定、種子培育、質量檢驗、主流型號儀器設備操作方法等方面的專業知識。科研院所是將種子培育等方面的科研成果共享給種子管理機構，或是由科研院所、管理機構、農業高校三方協同參與科研項目[3]。例如，當前多個省級農科院選擇向所在地種子管理機構開放知識庫，管理人員訪問平臺搜集品種分子身份、品種間相似率、親本間遺傳相似性等方面的數據信息，必要時通過信息操作系統遠程向研究院所詢問技術問題，為后續管理工作開展提供技術、信息支持。

3.2 創新種子管理模式

我國傳統種子管理體系實施以管理機構為主導的粗放型管理模式，管理機構負責開展市場監管、技術研發、種子質量檢驗等方面工作，由于管理工作量過多、過度依賴各級財政撥款，導致部分地區存在管理機構無法擔負轄區內種子企業和種子批發零售網點監管工作，從而無法切實滿足種子市場需求。因此，為突破傳統管理體系的局限性，必須以創新管理模式作為突破口，充分借鑒國外成熟管理經驗，結合我國實際國情與管理需求選擇適合的管理模式，當前主要有全過程管理、政府與行業協同管理兩種模式。

3.2.1 全過程管理

將種子管理過程拆分為事前、事中、事后3 個階段，要求管理過程完全覆蓋種子生產、質量檢驗、市場流通等全部環節，并明確規定各階段管理重點，以達到提前預防問題、消除管理盲區及薄弱環節的目的。一是事前管理階段。詳細規定種子生產經營者需要具備的資質條件、種子生產過程與品質要求，并抽樣檢測所培育種子質量，唯有檢測通過后方可流入市場銷售。二是事中管理階段。不定期審核檢測市場上流通種子的品種、質量、基礎信息，重點檢查是否存在未注冊品種、未通過種子認證、種子品種形態與標簽信息不符等問題，依法懲處違規銷售劣質種子、信息不實種子的經營者。三是事后管理階段。以核查種子標簽真實性為主要工作內容，建立反饋機制，如果在農業生產活動中因種子質量問題未達到農作物產量正常水平時，待問題經過證實后，依法處罰種子企業與經營者，并分析問題原因，采取改進措施預防同類問題反復出現[4]。

3.2.2 政府與行業協同管理

政府管理機構與種子行業協會扮演著重要角色。由政府部門主導開展種子立法、質量監督檢驗、種子品牌認證與種子標簽信息核實等方面工作，依法處罰違規違法種子企業、經營者。簡單來講，將無法通過市場化運作的種子管理工作均納入政府部門管理范疇中。種子行業協會遵循現行法律法規制訂完善的行業準則，對種子生產品質要求、生產流通過程等方面加以約束，向農業生產者、種子企業與管理機構提供技術與信息服務，起到集成管理資源、降低政府管理成本、提高管理效率等多重作用。

3.3 充分發揮工商行政管理部門職能

近年來，隨著我國種子行業迅猛發展，經營主體數量持續增多，極大加重了種子管理負擔與執法難度。如果僅依靠種子管理機構，很難做到及時發現、有效處理制售假劣種子等事件，最終造成種子市場秩序惡化的后果。對此，需要充分發揮工商行政管理部門在市場監管、案件查辦、打假維權等方面的職能作用，積極配合管理機構開展種子管理工作，根據《種子法》規定賦予工商行政管理部門管理職能。例如，在經營主體準入監管環節，由工商部門監督審核種子經營主體的資質條件，審核通過后方可分發經營牌照，并定期開展巡查工作來取締無照經營主體。與農業農村局相比，在市場監管環節，工商部門具備人員數量眾多、管理機構覆蓋面廣、經驗豐富的優點，持續監管種子市場，如果發現制售假劣種子等案件，根據案件嚴重程度予以處理，情節輕微時依法處罰涉案人員，情節嚴重時移送至司法機關處理。在種子消費維權環節，由工商部門或農業農村局充當調解機構，當出現各類種子糾紛問題時，由此類部門居中調節、商討解決方案，調解失敗后再申請仲裁或是向當地人民法院起訴。

3.4 以種子協會作為管理主體

以種子行業協會作為管理主體，已成為行業共識與種子管理體系的必然發展趨勢，無論是管理水平、管理效率還是管理成本，都明顯優于傳統管理體系。因此，政府主管部門必須大力扶持種子行業協會，從政策頒布、人才培養、技術支持、資金扶持等方面著手，逐步建立一批具備較強綜合管理能力的種子行業協會，由協會替代管理機構向從業人員與農業生產者提供優質服務。在政策頒布方面，從政策層面將部分原屬于種子管理機構的職能下放給種子協會，如修訂《社會團體登記管理條例》，認可種子協會具備制訂行業準則以及種子品質標準等權限，并要求種子協會接受農業農村局或工商部門的監管。在人才培養方面，在政府部門牽頭下，種子協會與農業高校開展合作，由高校持續向種子協會輸送經過系統學習的優秀人才，并由種子協會采取提高薪酬福利待遇等手段吸引人才。在技術支持方面，考慮到種子行業發展起步時間較晚，種子管理機構與合作研究院所應向種子協會提供一定程度的技術支持，或邀請種子協會共同參與種子繁育等研究項目，共享研究成果[5]。在資金扶持方面，在種子管理層面上種子協會具備一定的社會公益性，經營收入渠道單一，難以維持種子協會正常運作，政府部門可以采用服務購買制度，定期委托種子協會代為開展各項業務以及提供各項服務，并由政府部門向其支付一定費用，也可根據種子管理需求、當地種子行業發展情況，建立種子協會發展扶助基金，以財政撥款作為基金來源[6]。

4 結束語

種子管理體系作為現代農業的發展基礎，二者具有十分緊密的內在聯系，是推動我國農業邁向全新發展階段的重中之重。政府部門與種子管理機構應重視體系建設，認識到舊有管理體系的缺陷，結合種子管理特點，要采用積極落實推動產學結合、創新種子管理模式、充分發揮工商行政管理部門職能、以種子協會作為管理主體等創新策略，為我國農業發展保駕護航。