桐廬縣集成綜合行政執(zhí)法改革的實踐和建議

晏燕 李承敏 杜玉玉 沈宋杰 張炎林 朱瑾

綜合行政執(zhí)法改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作。2021年，桐廬縣成為全省首批縣域集成綜合行政執(zhí)法改革的試點縣，按照整體政府理念，以數(shù)字化改革為牽引，聚焦機構(gòu)調(diào)整、職權(quán)重構(gòu)、監(jiān)管執(zhí)法體系再造、隊伍建設等，積極整合行政執(zhí)法資源，初步構(gòu)建高效協(xié)同的綜合行政執(zhí)法體系。

桐廬縣集成綜合行政執(zhí)法改革的做法

構(gòu)建高效能的指揮協(xié)調(diào)體系，變“條塊分割”為“一體化執(zhí)法”。桐廬縣建立縣鄉(xiāng)一體的指揮機構(gòu)，成立行政執(zhí)法指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托“基層治理四平臺”綜合信息指揮室，統(tǒng)籌指揮調(diào)度轄區(qū)基層站所、綜合執(zhí)法隊等力量;建立高效的案件處置機制，明確緊迫性案件、非緊迫性案件、復雜歷史遺留案件、重大疑難案件的不同派件和反饋規(guī)則，推動執(zhí)法高效協(xié)作、聯(lián)動處置;建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，出臺《桐廬縣職權(quán)邊界爭議協(xié)調(diào)處理辦法》，賦予縣綜合執(zhí)法辦首調(diào)責任，因爭議復雜難以達成一致意見的通過協(xié)調(diào)會議、專家論證等途徑協(xié)調(diào)解決。

構(gòu)建全覆蓋的整體監(jiān)管體系，變“有形覆蓋”為“有效覆蓋”。桐廬縣將分類監(jiān)管清單化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行業(yè)主管部門分別承擔區(qū)域內(nèi)橫向巡查發(fā)現(xiàn)責任和行業(yè)內(nèi)縱向?qū)I(yè)監(jiān)管責任，綜合執(zhí)法部門進行監(jiān)管補位和監(jiān)督;推行“一次檢查”，建立綜合查一次清單，建立事項取證要點和檢查標準，推動檢查結(jié)果、檢查證據(jù)互認，全面解構(gòu)“審批、監(jiān)管、執(zhí)法”全鏈條;構(gòu)建實效“一案一鏈”，推動掌上執(zhí)法、手持執(zhí)法單兵裝備、記錄儀和在線云存證平臺連接，現(xiàn)場檢查視頻、現(xiàn)場取證、整改通知書等實時上鏈，實現(xiàn)檢查過程、整改結(jié)果可追溯。

構(gòu)建全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系，變“九龍治水”為“攥指成拳”。桐廬縣整合規(guī)資、住建等27個領域行政處罰權(quán)，由縣綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使;統(tǒng)籌平衡縣域執(zhí)法力量，在城區(qū)街道和4個中心鎮(zhèn)設立綜合執(zhí)法中隊，在小鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法分隊;以行政處罰事項清單為核心，關聯(lián)審批、監(jiān)管事項清單等，構(gòu)建“大執(zhí)法”全過程閉環(huán)，整合并規(guī)范相關執(zhí)法制度和文書，構(gòu)建“小執(zhí)法”全流程閉環(huán)。

構(gòu)建集成式的場景應用體系，變“傳統(tǒng)治理”為“數(shù)字治理”。桐廬縣通過數(shù)字化改革和城市大腦建設，集成案源信息，案源實時歸集、實時感知預警;跨部門協(xié)同監(jiān)管場景，開發(fā)全縣“監(jiān)管計劃統(tǒng)籌”“監(jiān)管一件事”等模塊，完善全過程程序，根據(jù)事件不同場景，可一鍵發(fā)起“綜合查一次”;實行案件統(tǒng)一交辦、反饋，強化平臺在線實時處置，就近調(diào)度資源，快速、有效、精準處置事件;構(gòu)建執(zhí)法司法一體化場景，推動復議訴訟一鍵線上舉證，涉刑案件一鍵移送，非訴案件自動申請執(zhí)行，提升執(zhí)法效率。

構(gòu)建專業(yè)的隊伍建設體系，變“物理整合”為“化學融合”。桐廬縣對執(zhí)法人員實施統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一管理等，并在執(zhí)法隊伍中配備專職法制人才和公職律師;增配執(zhí)法記錄儀、無人機、單兵裝備等，協(xié)調(diào)調(diào)配執(zhí)法專用車16輛;建設執(zhí)法辦案管理中心，合理設置辦事大廳、指揮室、辦案區(qū)、詢問室、證據(jù)庫等;加強業(yè)務賦能，制作執(zhí)法教學視頻片，推行“師徒跟學”執(zhí)法實踐，開展行政執(zhí)法能力專項提升行動。

深入推進綜合行政執(zhí)法改革的思路及建議

以“高效”為原則，探索執(zhí)法人員編制管理新機制。建議綜合考慮管理人口、行政區(qū)域面積、經(jīng)濟等因素，對行政執(zhí)法人員重新核編，并進行單獨序列編制管理，除特殊的專業(yè)領域外，其他執(zhí)法人員統(tǒng)一配發(fā)縣域通用執(zhí)法證件，日常以所在行政機關名義開展執(zhí)法工作，同時接受縣級政府統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，在縣級政府指令下，可以在縣域范圍內(nèi)開展其他領域、部門的執(zhí)法工作。按照執(zhí)法責任區(qū)域范圍和“相對集中、重心下移、城鄉(xiāng)覆蓋、事隨人走”的原則，執(zhí)法人員和執(zhí)法事項逐步向綜合行政執(zhí)法機構(gòu)轉(zhuǎn)移，最終實現(xiàn)縣域“一支隊伍管執(zhí)法”。

以“專業(yè)”為界面，探索監(jiān)管事項動態(tài)調(diào)整機制。建議依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，進一步細化監(jiān)管清單，明確監(jiān)管的標準、方式和頻率，便于執(zhí)法人員操作。在此基礎上，以“高頻、簡單、綜合”監(jiān)管事項（以下稱“一般監(jiān)管事項”）為界面，把專業(yè)監(jiān)管事項和一般監(jiān)管事項的界面進行動態(tài)管理，專業(yè)監(jiān)管事項交給行業(yè)部門，一般監(jiān)管事項逐漸交給綜合行政執(zhí)法部門，在監(jiān)管和執(zhí)法上真正破解職責邊界不清的問題。

以“高頻高危事項”為重點，實施監(jiān)管執(zhí)法的標準化。根據(jù)桐廬縣歷史案件數(shù)據(jù)，綜合行政執(zhí)法事項中，曾做出處罰的事項約占7%，高頻執(zhí)法事項約有200項。為了減少房地產(chǎn)、金融、燃氣、食品安全、特種設備等管理領域高頻高危事項的發(fā)生以及降低執(zhí)法成本，要全面分析該類事項的特征，探索監(jiān)管和執(zhí)法的標準化，設計監(jiān)管導則和執(zhí)法導則，促使管理對象盡可能減少違法行為，又可使監(jiān)管執(zhí)法者便于標準化監(jiān)管和執(zhí)法，降低執(zhí)法成本。

以“數(shù)字化”為抓手，加強行政執(zhí)法數(shù)據(jù)歸集使用。建議進一步打通各類數(shù)據(jù)平臺通道，加強行政執(zhí)法監(jiān)管平臺和信用信息、司法審判、審批、社會投訴舉報、第三方平臺等數(shù)據(jù)流通，加強監(jiān)管信息歸集共享，形成完整的“數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)服務”鏈條。充分運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強數(shù)據(jù)挖掘，提升自動分析功能，加強對風險的跟蹤預警，預測未來可能發(fā)生的變化。

以“穩(wěn)定”為核心，完善綜合行政執(zhí)法隊伍保障機制。建議推行以遠程監(jiān)管、移動執(zhí)法、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法模式，提升監(jiān)管執(zhí)法精準化、智能化水平，進一步減輕執(zhí)法人員工作量。加強激勵機制建設，在職務和職級晉升、領導干部提拔、相關評優(yōu)評先中，將更多名額向一線行政執(zhí)法人員傾斜。建立執(zhí)法人員履職盡責清單，實施盡職免責機制，減輕執(zhí)法人員思想負擔。

作者單位：桐廬縣司法局、桐廬縣綜合執(zhí)法局、桐廬縣委改革辦