黨的十八大以來黨內法規制度建設的回顧與實效再提升

禹竹蕊，奉 卓

（中共四川省委黨校黨建教研部， 四川 成都 610000）

黨自成立伊始就深切意識到制度建設在管黨治黨中的重要作用，在不斷摸索中形成了一套以黨內法規為圓心，并不斷向外延展的黨內制度同心圓體系。黨的十八大以來，黨內法規制度建設邁入了發展快車道。習近平總書記多次強調加強黨內法規制度建設，并在第一次全國黨內法規工作會議召開前強調：“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”[1]，深刻剖析了黨內法規對推進全面從嚴治黨偉大工程的重要作用。2021年，習近平總書記在第二次全國黨內法規工作會議上又指出：“我們黨歷來重視黨內法規制度建設，注重運用黨內法規管黨治黨、提高黨的執政能力和領導水平。”[2]這表明以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規制度建設的認識不斷加深，把黨內法規制度建設作為黨和國家的中心工作來抓，將黨內法規制度建設擺在治國理政和管黨治黨中更為突出的位置，確保全面從嚴治黨縱深推進，確保國家長治久安行穩致遠。

一、黨的十八大以來黨內法規制度建設的主要思路

黨的十八大以來，黨內法規制度建設不斷推陳出新、穩中求進，遵循創新科學規劃、完善體系和集中清理三大思路，強化黨內法規制度建設效能，助力黨內法規體系日臻完善。

（一） 科學規劃

中國共產黨在多年執政過程中，自覺將國家戰略嵌入政黨治理，將依規治黨作為依法治國的關鍵節點，作為依法執政的基本內涵，黨內法規在推動黨的建設中扮演著重要角色，也為帶領中國日益走向強大貢獻了力量。隨著治理實踐的深入，黨中央不僅聚焦黨內法規管黨治黨的基本要義，更是關注黨內法規在治國理政中的重要價值、在提升黨的執政能力和領導水平等方面的重大作用。黨的十八大以來，在正確認識黨內法規功能價值的基礎上，黨中央更加注重黨內法規制度建設的科學規劃，總攬全局、主動謀劃、宏觀統籌，從系統性、整體性等角度先后印發兩個黨內法規，制定五年規劃和 《關于加強黨內法規制度建設的意見》 ，勾勒出黨內法規制度建設的基本架構，指明具體的建設方向，充分彰顯黨內法規的價值譜系和內在邏輯。

（二） 集中清理

黨的十八大以來，黨內法規地位不斷攀升，黨內法規制度建設工作緊鑼密鼓地展開。基于形成“比較完善的黨內法規體系”的良好愿景，黨中央統一整合黨內法規制定、實施和清理等多個環節，進而達到黨內法規體系的科學化與規范化[3]。法規清理作為建立完善黨內法規體系破舊立新的“先手棋”，無疑是對黨內法規的“體檢”和“瘦身”，其重要性不言而喻。黨的十八大以來，黨中央對黨內法規清理工作進行一系列部署，分別于2012年和2018年先后進行兩次集中清理，清理工作全面有序展開。通過兩次法規集中清理活動，黨中央對現有黨內法規準確把脈，剔除了不合時宜、無法適用的黨內法規，有效解決了部分黨內法規“制度花瓶”的現象，確保了黨內法規的有效性，黨的領導成效、治國成效和執政成效真正得以提升。

（三） 完善體系

黨的十八大以來，黨中央堅持從戰略全局出發，擘畫新藍圖、繪制時間表[4]，并將國家戰略、“國之大者”深深嵌入進黨內法規建設中。在建黨百年之際，比較完善的黨內法規體系如期建立，從縱向上看，已經形成由中央到地方多層級的“1+4” （黨章，黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規） 黨內法規結構體系；從橫向上看，規范不同事項的多領域“1+4”黨內法規結構體系亦得以建立[5]。黨內法規體系縱向上的層級構造和橫向上的領域分類遐邇一體，共同構建了黨內法規體系“骨架”，為黨內法規制度建設提供有力指引。但我們仍應清醒地認識到，建立黨內法規體系是黨和國家治國理政的重要基本方略，從“比較完善”到“完善”或許還有很長的一段路要走，在今后的制度建設中，還應繼續將完善黨內法規體系作為黨內法規建設的核心要義。

二、黨的十八大以來黨內法規制度建設的創新成就

經過不懈努力，黨內法規制度建設工作不斷向好向善發展，取得了顯著進步和重大成就。梳理黨內法規制度建設的創新成就不僅是對以往工作的充分肯定，還可以為黨內法規制度建設的接續發展提供有益經驗。

（一） 為全面從嚴治黨保駕護航

黨的十八大以來，黨中央始終把黨內法規制度建設向好向善的發展理念一以貫之；黨的十九大更是將“堅持依規治黨、標本兼治”寫進黨章，助力黨的各項建設取得重大成就，推動全面從嚴治黨長驅深入。

1.助力政治建設，確保黨在自我革命中堅守根本政治方向。我們黨歷來重視政治建設。針對黨內顯露的頑瘴固疾，黨中央制定了諸如 《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》 《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》 《中國共產黨重大事項請示報告條例》 等系列切實管用的黨內法規制度規范，嚴明了政治紀律和政治規矩，把“兩個維護”作為最高政治原則，同時，通過修訂 《中國共產黨紀律處分條例》 （以下簡稱 《紀律處分條例》），在政治紀律方面樹立起“高壓線”，及時解決黨內各種政治問題，形成政治生態為之一新的良好局面，為純潔黨內政治生活和提升黨的長期執政能力提供堅強保障。

2.助力思想建設，確保黨在自我革命中淬煉強大思想武器。思想建設作為黨的建設中的重要一維，作為其他建設的基礎性工程，迫切需要制度保障。黨的十八大以來，黨中央多措并舉助力思想建設。一是從規范學習入手。出臺 《中國共產黨黨委 （黨組） 理論學習中心組學習規則》 及其實施辦法等法規制度，推動思想學習建設由“軟約束”變成“硬任務”。二是重點發力。針對黨的十八大以來我國意識形態領域的各種隱憂，為強化意識形態陣地建設和管理，出臺 《中國共產黨宣傳工作條例》 《黨委 （黨組） 意識形態工作責任制實施辦法》 等系列規范意識形態建設的法規制度，加強制度的“硬核管控”、發揮制度的“保障優勢”，為黨在長期執政條件下推進意識形態建設，加強黨的思想建設提供有力制度保障。

3.助力組織建設，確保黨在自我革命中堅強有力朝氣蓬勃。作為百年朝氣蓬勃的大黨，經過重重考驗卻歷久彌堅，這與黨始終重視組織建設，恪守嚴密的組織紀律息息相關。黨的十八大以來，黨堅持組織路線，以鞏固基層組織建設為重點內容，出臺了以 《中國共產黨組織工作條例》 為首的系列黨內法規，在各級黨組織尤其是基層黨組織的建設上提質增效。同時，突出政治素質要求、改進干部選育制度，出臺了 《干部教育培訓工作條例》 《黨政領導干部選拔任用工作條例》 等系列黨內法規，著眼新時代好干部標準，提高選人用人質量。

4.助力作風建設，確保黨在自我革命中樹立優良黨風政風。作風建設一直是黨極為關切的課題。新時代，黨中央著眼于黨的長期執政和國家長治久安，加大黨內法規制度建設力度，出臺了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》 《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等系列黨內法規，經歷了由少及多、由點及面、由散及整的嬗變，形成了全方位、多層次的黨的作風建設法規制度體系。隨著黨內法規制度建設的不斷完善，顯著改善了作風漂浮的狀況，贏得人民廣泛認同，黨內風氣明顯改善，黨的長期執政根基得到進一步夯實。

5.助力紀律建設，確保黨在自我革命中全面嚴肅各項紀律。黨性、黨風、黨紀是有機的整體，其中，黨性是根本，黨風是表現，黨紀則是保障。黨的十八大以來，針對實踐中出現的一些黨員干部違紀新情況，首先，黨中央兩次修訂 《紀律處分條例》 ，劃出紀律“高壓線”，強化政治紀律建設，充分有效帶動各項紀律嚴起來，并推動其在實踐中與 《監察法》 《公職人員政務處分法》有效銜接。其次，出臺 《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》 等黨內法規制度，積極推動紀檢監察工作“三化”建設，助力監督執紀和全面從嚴治黨提質生效。再次，在紀律建設中堅持統籌兼顧與重點突破相統一，嚴格執行 《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》 等制度，加大對執政興國關鍵環節紀律建設力度，確保全面從嚴治黨向縱深推進。

6.助力反腐倡廉，確保黨在自我革命中堅決消除腐敗危險。反腐敗是黨贏得民心的重要保證。黨的十八大以來，黨中央堅持正本溯源，通過黨內法規制度建設推動懲貪治腐工作深入開展，成果斐然。一是修訂 《中國共產黨巡視工作條例》 ，黨內巡視制度不斷完善，巡視反腐利劍震懾效果不斷加強，巡視制度的監管作用得到有力彰顯。二是修訂 《中國共產黨問責條例》 ，嚴格把好責任追究關卡，建立健全追責問責全鏈條機制，問責制度不斷健全。三是推進體制改革，充分發揮紀檢監察合署辦公的系統優勢、組織作用，不斷推動反腐敗斗爭持續向縱深挺進。總之，黨通過黨內法規制度建設，堅決以零容忍的態度大力推進反腐倡廉，真正形成風清氣正的政治局面，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

（二） 提高黨的執政能力和領導水平

不同于西方傳統上把政治勢力與國家制度分離開來[6]，在中國，基于特殊治理模式，政黨治理與國家治理呈現出高度融合一致，國家治理成效受到政黨治理的影響，從某種程度上講，這種影響甚至可以說是起著關鍵性、決定性作用。二者相互交融、相伴而生的緊密關系決定了黨中央始終注重在擘畫黨和國家事業發展大局的同時加強黨內法規制度建設，形成建章立制與事業發展同步推進的生動局面，有力地推動黨的執政能力建設和領導水平提升。

為全面實現黨的領導有章可循的目標任務，黨的十九大將“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”這一重大政治原則寫進黨章，并將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法，旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領導。同時，制定出臺 《中國共產黨中央委員會工作條例》 等法規制度，保證全黨堅決做到“兩個維護”。黨中央堅持在基礎性制度中尋找完善空間，不斷填補配套性制度的空白，制定出臺 《中國共產黨領導國家安全工作條例》等牽涉國家安全、農村工作、政法工作、統戰工作和軍隊建設等全方面、多維度黨內法規，保證黨對各項事業的領導。制定出臺《中國共產黨地方委員會工作條例》等黨內法規，形成黨的領導多層面、全方位貫徹的治理格局，保證各級黨委 （黨組） 充分發揮領導作用，有力實現制度建設與黨的執政能力和領導水平提升的同頻共振。

三、新征程上黨內法規制度建設實效的再提升

站在“兩個一百年”的特殊歷史交匯點，黨和國家的中心任務和主要挑戰也隨之改變，今后的黨內法規制度建設更需要堅持系統施治，多措并舉。

（一） 理論支持：深化黨內法規理論研究

長期以來，黨內法規理論界與實務部門處于閉環發展狀態，導致黨內法規實踐運用與理論研究“兩張皮”現象逐漸凸顯，基礎理論相對匱乏，更遑論形成一個成熟的理論框架體系[7]。這是在理論研究中亟待改變的。

從研究視野上看。黨內法規涉及政治、黨建、法學等多學科的專業知識，具有顯著的綜合性色彩，單純依靠其中某一學科無法對這一問題完整把握。深入開展黨內法規的理論研究，必須開拓研究視野，在審慎借鑒其他學科有益經驗的基礎上，推動跨領域學科的交融互動，厘清黨內法規學與邊緣學科的關系，打造黨內法規獨特的學術話語體系。

從研究內容上看。黨內法規的調整范圍原則上僅限于黨內事務，因此，有學者將黨內法規調整范圍與事項的擴大化現象解釋為“溢出效力”[8]，但似乎并未得到學界的普遍認同。黨內法規的重要地位不斷攀升，其不僅作用于管黨治黨，更在治國理政中也占有一席之地。為有效應對黨和國家事業不斷發展所帶來的系列實踐問題，需要將黨內法規理論研究的重點放在溢出效力之上。

（二） 聚焦重點：狠抓黨內法規制度執行

黨內法規能否真正發揮制度實效，關鍵在于執行。從基層實踐來看，法規常常異化成為“花瓶”和“稻草人”，執行不力嚴重掣肘了法規建設發展，法規權威受損，甚至導致黨的領導弱化。為此，未來要把法規執行擺在更為突出位置，填補法規制度執行漏洞。一是要不斷強化法規執行意識。加大黨內法規制度執行宣傳力度，樹立起黨內法規制度執行與加強黨的領導，黨的長期執政能力建設和維護國家長治久安等休戚相關的意識，從思想根源上推動黨內法規制度執行意識。二是要切實提升黨內法規制度主體的執行能力。黨員、黨員領導干部和各級黨組織是法規執行的主體，其執行能力的高低關系到執行的成效，尤其是黨員領導干部，應率先垂范，做好“領頭雁”的示范效應，自覺提升法規執行能力。三是構建黨內法規制度執行長效機制。針對黨內存在的部分“運動式執規”問題，建立法規制度執行長效機制，堅決糾正任意執規、隨意執規現象，使黨內法規持續發力[9]。

（三） 協調關系：注重黨規國法有機協調

將黨內法規制度建設置于國家法治建設之中，是我國進入新時代之后極其富有特色的制度安排。黨規與國法具有高度的統一性，黨內法規是黨的意志的集中體現，國家法律是國家意志法定化的形式表達，在我國，二者的價值追求是相同的，皆是人民意志的表現形式，因而，二者殊途同歸，不可完全割裂開來。但從微觀模式看，二者仍自成一體，屬于不同的制度規范，當二者出現沖突或不一致時就無可避免地需要對二者的協調問題做出回應。同時，由于黨內法規功能價值的轉變，黨內法規的影響范圍不再局限于黨內，也可能涉及黨外事務，規范事項可能與國家法律的規制領域有所交叉，造成一定的“溢出”現象，這也自然要求關注黨規與國法的協調問題。加強黨規與國法的協調，可從兩方面來考量，一是從制定層面上看，要加強黨領導立法的力度。黨領導立法可以在立法環節實現黨的意志與國家意志高度融合，促使二者有機轉化，從源頭上規避黨內法規與國家法律的沖突與不一致現象。二是從實施層面上看，要建立二者的銜接機制。尤其是在監察體制改革的背景之下，更要在執紀執法案件中的責任追究等方面做好黨規與國法的協調銜接，推進二者的有機統一實施。

（四） 人才保障：加強法規人才隊伍培養

黨內法規人才隊伍個人素質與專業能力直接影響著黨內法規制度建設的整體成效。要加強黨內法規人才隊伍建設應厘清誰來培養、培養誰和怎么培養三大問題。

培養主體。黨內法規人才隊伍的培養是一項長期的、復雜的基礎工程，黨和國家非常重視多主體聯合培養黨內法規人才隊伍，改變了以往黨校、行政學院和干部學院“單打獨斗”的局面。各大高校應充分發揮各自優勢條件，積極承擔起黨內法規后備人才的培養責任，多方培養主體相輔而行，更好地形成培養主體合力，方能推進黨內法規人才隊伍培養進程。

培養對象。首先，從知識儲備方面看，僅僅具備法律知識或黨內法規理論的單一知識結構人才并不能很好滿足國家治理現代化對黨內法規人才的要求，這就要求培養黨規與國法雙通的復合型黨內法規人才。其次，從人才類型看，既要花大力氣培養在高校、科研機構等部門從事理論研究的黨內法規理論研究者，又要加大對在黨政機關和企事業單位從事黨務工作的人員的培養力度，形成理論研究者與實務工作者培養兼顧而行的良好格局。

培養方式。首先，已經建立碩博招生點的高校應積極探索創新黨內法規人才培養模式。要采用“協同教學”模式，同步推進校內跨學科教師群與外聘黨內法規實務工作者聯合擔任導師，優化教師隊伍結構。其次，黨校、行政學院和干部學院要進一步加大黨內法規課程在必修課程中的占比量，不斷優化黨內法規課程結構，結合社會動態，回應社會熱點，更多結合實踐案例進行教學。同時，在黨員領導干部主體班教育結業考試和領導干部晉升考核中加大黨內法規內容，實時更新重要黨內法規相關資訊。最后，為化解科研機構存在的“自說自話”，與實踐發展脫節的現實“隱憂”，學術會議籌辦、學術刊物審稿都要積極與黨內法規實務部門加大溝通與交流，共同夯實黨內法規基礎理論研究，在理論與實踐相結合中更好地推動黨內法規制度建設。