訴前聯調模式實證分析
——以大慶市基層法院實踐為例

楊鐵軍，張書琦，王 慧

（1.大慶師范學院法學院，黑龍江 大慶 163712；2.大慶市中級人民法院，黑龍江 大慶 163313）

自2012年最高人民法院印發 《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》 通知以來，全國各地法院推出基于訴調對接基礎上多樣態的矛盾糾紛解決機制。大慶高新技術產業開發區人民法院是最高人民法院選出的首批試點法院，之后在大慶市中級人民法院指導下，大慶市的其他9家基層法院也都開展了各具特色的訴調對接化解矛盾糾紛工作。經過幾年的工作實踐，大慶市基層法院形成了訴前聯調化解矛盾糾紛的模式，在實現訴源治理，化解社會矛盾糾紛方面起到了積極作用。通過以大慶市基層法院2019至2021年期間的訴前聯調模式實踐數據為基礎做出實證分析，既能看到該模式運行在多元化解矛盾中起到的積極作用，也能發現運行中存在需要改進之處，最后從研究角度對如何推動訴前聯調模式的進一步良性運行提出建言。

一、大慶市基層法院訴前聯調模式運行情況分析

（一） 訴前聯調工作開展的基本情況

大慶市現有10家基層法院，其中區法院6家，縣法院4家，為更好建立多元化解糾紛的機制，實現源頭治理，縣區基層法院全部開展了訴前聯調工作。10家基層法院都在訴訟服務中心建立訴調中心用于開展訴前聯調工作。中共大慶市委政法委、大慶市中級人民法院、大慶市司法局、民政局、財政局、人力資源和社會保障局聯合印發 《關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》 ，該意見為推動大慶市人民調解員隊伍的建設和訴調對接工作的開展做好了制度準備。

在市委政法委的領導下，大慶市中級人民法院又先后與市司法局等相關部門聯合制發《關于推進訴調對接及訴非對接多元化解工作的若干規定(試行)》 《關于推動訴前聯動糾紛解決機制的實施意見 （試行）》 《關于建立“四所一庭”銜接聯動有效預防化解社會矛盾糾紛實施方案》 《大慶市律師調解試點工作實施方案》 《關于進一步推動人民調解聯動機制建設的實施意見》 等推進訴調聯動的規范性文件，為確保各類矛盾糾紛在訴前得到解決提供了制度保障。大慶市中級人民法院還與市公安局、市工商業聯合會、人民銀行、市場監督管理局（知識產權局）、大慶市消費者協會等單位聯合建立了訴調對接機制，吸收各方調解力量參與訴前聯調，讓更多的多元解紛主體參與社會矛盾糾紛化解工作。為拓寬訴前調解工作宣傳廣度，提升訴前調解知曉度，大慶市中級人民法院還與擁有20萬聽眾的知名輿論監督品牌 《四大幫辦在行動》 合作創辦“四大幫辦調解工作室”，每周播出“訴前調解在行動”節目，成功調解承包地養螃蟹、跨國購買額溫槍等多起糾紛，共播出節目90余期，深受群眾好評。

大慶各基層法院在開展訴前聯調工作中，根據所在區域的特點形成了各具特色的工作方式。有的法院因轄區內油化企業多，設置了油化調解室，由油化企業派駐專人負責調解涉及油化企業的各類糾紛，取得了非常好的效果。某區法院油化調解室的調解員一年調解涉油化企業案件600余件。有的基層法院轄區消費權益糾紛較多，則專門與消費者協會合作開展消費糾紛調解，取得很好的社會效果。一些優秀的調解員還建立了以自己名字命名的調解工作室，例如，在某區法院建立以全國優秀人民調解員命名的調解室。這些具有典型意義的調解工作充分說明大慶市各基層法院開展的訴前聯調工作發揮了多元解紛的第一道防線作用，對大慶市創建全國市域社會治理現代化示范城市做出積極貢獻。

（二） 訴前聯調調查問卷數據分析

1.訴前聯調有效降低法院一審民商事案件審理壓力。10家基層法院在3年中 （2019至2021） 通過訴前聯調模式調解各類民商事糾紛33，544件，同期10家基層法院一審立案民商事案件120，333件，采用訴訟案件與訴前聯調的案件的比值為3.58，意味著法院每審理3.58個案件的同時就有1個案件通過訴前聯調的方式化解。各法院的調查問卷中，有9家法院都明確承認訴前聯調能起到案件分流作用。絕大部分法院在2020年和2021年訴前聯調的案件數都較2019年有顯著提高。如果沒有訴前聯調介入，大慶市基層法院的案件受理數將在原有基礎上增加27%，個別區縣法院的案件量會增加近40%。

2.訴前聯調案件全部是發生在人民群眾身邊的一審民商事案件。調查問卷顯示各法院糾紛類型出現頻率較高的是物業服務合同糾紛、婚姻家庭糾紛、買賣合同糾紛。整理各法院對專兼職調解員的調查問卷中關于調解員調解最多的案件，也能印證上述糾紛類型是訴前聯調解決主要糾紛的類型。

3.訴前聯調達到的效果比較好。判斷訴前聯調效果主要基于調解成功率，自動履行數量，以及做出司法確認或出具調解書數量等指標。數據顯示各法院的以上指標差異較大，同類指標并沒有表現出逐年改進的趨勢，而是無規律變動。盡管如此，除1家法院外，其他各家法院訴前聯調成功率都在50%以上，應當說具有較好的調解效果。

4.訴前聯調采取網絡平臺的比例顯著增加。大慶市各基層法院運用人民法院調解平臺采用線上音視頻調解的比例自2020年有了明顯提升。2019年除一家區法院外，其他各家法院線上調解率均為零，2020年則普遍達到30%以上，2021年線上調解比例繼續上升，最高的縣區法院線上調解率達到55.6%。對調解員的調查問卷中，絕大多數調解員都有線上辦理調解的經歷且認同線上調解模式。

5.訴前聯調工作與調解員是否駐院關聯不大。10家法院的調查問卷顯示，7家法院有駐院調解員，其中6家為區法院，1家為縣法院，沒有駐院調解員3家均為縣法院。向各縣區法院派駐調解員的單位均為各縣區司法局，僅有2家區法院的駐院調解員既有來自司法局，又有來自油化大企業，這也與這兩個區是油化企業駐地有關。各縣區法院都建有調解室，8家縣區法院設置了專兼職的法官指導訴前聯調工作。調查的數據顯示有無駐院調解員與訴前調解案件的數量并無直接關聯，3家沒有駐院調解員的縣法院調解的案件并不少于部分有駐院調解員的法院，這也在一定程度上說明調解員是否駐法院與訴前聯調工作的開展并不存在直接的相關關系。

6.當事人對訴前聯調有一定程度的認識。從10家法院對500名接受訴前聯調當事人的調查問卷顯示，絕大多數當事人認可調解，但對于調解后可以申請司法確認的知曉程度很低。盡管訴前聯調工作均在法院設立的調解室進行，但仍有一部分調查對象選擇希望將調解室設置在司法局。被調查當事人中的絕大多數對線上調解有一定程度了解，但仍有相當一部分雖然了解，但不接受線上調解。

7.調解員對于從事訴前聯調工作比較積極。共有56名調解員回答了調查問卷，其中有14人為專職調解員，擁有3年以上調解經歷的調解員有24人。鑒于訴前聯調一般均在法院設置的調解室，并且絕大多數法院具有專兼職法官指導訴前聯調工作，但仍有11名調解員認為不需要法官指導，占調查人數的19.6%。調解員的工作報酬，不同縣區有所區別。底薪及案件補貼由縣區司法局發放，僅有1個法院調解員回答由法院發放。

（三）基于數據分析的歸納

基于調查問卷的數據分析，大慶市中級人民法院開展的訴前聯調工作有以下成效：一是訴前聯調工作開展之后有效的實現了法院一審民商事案件的分流，緩解了法院的審判壓力。二是訴前聯調切實減輕人民群眾的訴訟負擔。訴前聯調不收取任何費用，降低了糾紛解決費用成本；訴前聯調調解成功率較高，調解成功避免了進入法院訴訟后需要進行的開庭排期等訴訟程序，有效降低當事人糾紛解決時間成本。三是線上調解平臺在調解員和當事人兩方面接受程度都比較高，由于線上調解隨時隨地，簡便易行，具有發展潛力。四是基層法院均積極開展訴前聯調工作，普遍設置專門的調解室，基本都安排了專兼職的法官進行工作指導，對調解員開展初任培訓。五是調解員的工作積極性較高，從事調解的工作經驗比較豐富，奉獻精神突出。

訴前聯調工作存在一些需要關注的問題：一是各法院主動從事訴前聯調的動力存在差異。基層法院對于訴前聯調的積極性主要在于能夠通過訴前聯調方式減輕法院面臨的案件壓力，因此越是員額法官人均辦案多的法院越有意愿開展訴前聯調工作。各基層法院均是主動對接司法局邀請人民調解員駐院開展調解工作，積極建立訴前調解中心，并安排經驗豐富的法官專門組建法官調解室，具體指導人民調解工作。相反，人均辦案壓力小的法院開展這項工作的動力會存在不足，法院對每位法官有辦案數考核，在人均辦案數少的情況下，就會將本可由訴前聯調解決的案件直接進入訴訟程序徑行裁判，沒有實現訴源治理的目的。二是法院主導訴前聯調工作存在功能錯位問題。盡管調解的糾紛來自法院，但調解員主要由司法局指導下的人民調解中心派駐，人民調解員的費用也由司法局支付。法院在訴前聯調中的主要作用是作為糾紛分流機構，對于可以調解的糾紛，基于當事人自愿原則有效的引導到其他解紛途徑，但現實中卻變成了法院在訴前聯調工作中承擔了越來越多本不屬于法院職能的工作，如建立訴調中心，設置調解室，配置員額法官指導，申請調解經費，開展人員培訓，這些職能上的錯位影響了法院主要職能的開展[1]。三是多元化解糾紛機制的實施存在冷熱不均的問題。從受眾群體角度來看，雖然法院做了大量工作引導當事人通過訴前聯調解決糾紛，但多數當事人因擔心調解協議無履行保證不愿選擇訴前聯調解決糾紛。從訴前聯調主體機構角度來看，目前主要是司法局指導下的人民調解中心積極參與，其他調解組織、行政機關并沒有積極參與，作用發揮相對較少。

二、訴前聯調工作存在問題的原因分析

（一） 訴訟與非訴訟是兩個不同的糾紛解決系統

1.訴訟與非訴訟在糾紛解決上的功能分化。現代社會是功能分化的社會，基于功能分化形成了不同的社會系統，這些系統具有運行上的關閉性[2]。不論是訴訟，還是其他非訴訟方式都是糾紛解決機制，但在社會的發展過程中，這些糾紛解決機制逐漸分化。建立在國家權威基礎上的訴訟逐漸建立起完備的組織機構——法院，依據法律做出有國家力量保障效力的裁判，形成了與其他糾紛解決機制分離的法律系統。訴訟是法律系統解決糾紛的主要運行方式，為了保證法律系統的運行，專業化的法官、嚴格的程序、嚴謹的裁判成為保障個案正義的基本條件。調解的功能不同于訴訟，因此當解決糾紛的功能異化為調解和訴訟之后，調解在解決糾紛中的獨特運行方式，以及不同的組織形態應當建立以調解目標為功能的系統。這個功能系統應當與法院組成的訴訟系統之間相互構成環境與系統的關系。在各自系統運行中，互不干擾，自行發展，當事人對于訴與非訴系統具有選擇權。調解在我國有著深厚傳統，這種方式被概括為“簡約主義中的半正式行政方法以及國家發起結合社會參與的模式”[3]，這種模式的核心功能依然是在不提高治理成本的前提下，解決發生的各類糾紛。

2.訴訟系統與非訴訟系統之間的結構耦合關系。訴訟與非訴兩個系統之間彼此獨立運行，但兩個系統彼此之間互為對方的環境，二者之間存在結構耦合關系。兩個不同的功能系統發生耦合之處在于通過調解達成調解協議的結果需要得到法律系統的確認，借助法律系統獲得國家權力的支持。法律系統在訴訟中可以引入調解資源調解案件，調解成功的案件可以在法律系統內通過調解書的方式做出裁判，兩個結構耦合效果明顯。調解和法律系統之間各有自己獨特的運行方式，除了存在耦合的情形外，都應當按照自己組織原則運行。

（二） 需要完善糾紛多元預防調處化解綜合機制建設

1.法院是多元糾紛機制的推動者。從最高人民法院的視角看待“總對總”對接是為了發揮系統的結構性耦合效果而做出的制度性設置，并非將法院做為化解社會矛盾的第一道防線。法院主要精力應當放到處理非訴系統無法處理的糾紛，法律系統通過嚴格的程序，妥當的適用法律實現公平正義，以此建立起法院的威信。通過多種渠道降低訴訟案件數量，并不意味著法院要作為糾紛解決機制轉換中心。轉換中心的定位脫離了法院的功能，各種與調解有關的考核指標則進一步加劇了中、基層法院的工作負擔。基層和中級人民法院承接著大量的案件，也是落實訴調對接最為主要的法院層級，但這些法院實際情況千差萬別，用同一套標準做出考核本身就存在不合理之處[4]。在部分基層法院的實際運行中，為了滿足訴前聯調考核指標的需要，采取勸導等方式讓到法院訴訟的人選擇訴前聯調。糾紛當事人有權自主決定采取何種糾紛解決方式，不應當發生人為的引導，打破各自系統的關閉性。

2.各方合力推動多元化解糾紛機制建設。多元化解糾紛綜合機制的建設就是要動員全社會各方面力量形成合力為建設“信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會”貢獻力量。必須認真落實“黨委領導、政府支持、多方參與、法院推動”原則。黨委領導需要由地方黨委的政法委對該項工作統籌領導，政法委能夠整合政府、法院、社會各方面的力量，需要政法委明確不同力量在糾紛解決中的作用，既不能讓各種力量缺位，也不能使各種力量越位，同時也要充分考慮到他們之間的耦合互動帶來的效果放大效用，這就是要求地方黨委政法委要做好所在地方關于訴調聯動的頂層設計[5]。政府在這項工作中有不少于兩個方面的角色：一是作為聯動的一方，政府的許多職能機構具有法律賦予的行政調解的職責，要充分建設自己的調解機構和調解平臺，發揮好在自己領域的調解功能；二是資金統籌功能，能夠為訴調對接工作提供需要的資金，避免工作推進受到資金無法持續支持的負面影響。社會力量的積極配合在訴調對接中的作用不容小視。糾紛發生在社會不同領域，調解功能發揮的主要渠道也需要依靠社會不同力量，要充分調動社會上的調解力量，尤其是要充分發揮居委會以及社區網格員在糾紛處置中的作用。同時，要發揮行業協會以及其他專業性調解組織等社會解紛力量的作用，做到矛盾糾紛專業化解。

三、訴前聯調模式可持續發展建言

1.完善訴前聯調運行機制。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，從訴源治理角度做好工作，按照“黨委領導，政府支持，多方參與、法院推動”的原則，依法做好多元化解糾紛工作，從源頭角度解決社會糾紛。訴前聯調應當在地方黨委政法委的領導下統籌協調政府、法院、社會、團體與個人各自在訴前聯調運行中的角色，既不錯位，也不越位[6]。對于各地各單位訴前聯調工作的考核不應當采取“一刀切”的方式，而是應當綜合多方面數據，并根據各地的不同情況做出具有差異性的考核標準。

2.法院要明確主要職責，依靠黨委、政府推動落實訴前聯調工作。大慶市現已按照“多中心合一、一中心多用”的建設模式，搭建了全市的矛盾糾紛多元化解云平臺。各方應積極將矛盾糾紛多元化解云平臺與人民法院調解平臺互聯互通，切實實現“預防在前、調解居中、司法兜底、網上流轉”的一站式糾紛化解。矛盾糾紛發生后，應由網格員第一時間介入，并向糾紛當事人推薦調解解決，如當事人選擇線上調解，則可直接進入矛盾糾紛多元化解云平臺，自由選擇人民調解、行政調解、司法調解等。線下平臺建設則需要基層法院與司法局密切合作，由司法局依照 《人民調解法》 建設好人民調解中心，把各類社會調解組織資源整合到人民調解中心，將人民調解中心作為糾紛解決的線下調解平臺。同時，應當統一調解員的選任與管理，將包括由法院選聘的特邀調解員在內的各類調解員統一由人民調解中心選聘。

3.政府應當每年單獨列支多元糾紛解決機制運行所需費用，鼓勵和吸引優秀人才從事調解工作。線上和線下調解平臺的運行需要專項經費的支持，調解員的工作不能僅依靠調解員的奉獻精神，對于專職調解員應當建立合理的底薪加案補的薪酬體系，吸引更為優秀的人才投身到調解員隊伍中。對于兼職調解員也應當有能夠反映出其貢獻的辦案補貼，非此不足以穩定兼職調解員隊伍。

4.充分宣傳訴前聯調模式，使社會主體清楚訴前聯調的利好之處。應當通過線上、線下等多種手段宣傳訴前聯調具有節約時間，降低糾紛解決成本的優勢，鼓勵更多的糾紛當事人選擇調解方式化解糾紛。