理解縣域公共文化服務標準化：理論與實踐的雙重維度*

王 前

（湖南工業大學經濟與貿易學院 湖南株洲 412007）

2015年1月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出“要建立基本公共文化服務標準體系”，要求以縣為基本單位推進國家指導標準的落實。2017年3月1日起施行的《中國人民共和國公共文化服務保障法》以法律的形式明確了縣以上人民政府落實國家基本公共文化服務指導標準和省級基本公共文化服務實施標準的法律責任。因此，在履行公共文化服務保障的法律責任方面，縣級政府是最基層的法律責任主體，相應地，縣域也成為了公共文化服務供給的基本場域。在此法律法規背景下，縣域公共文化服務標準化成為公共文化服務研究領域關注的熱點問題。目前理論界對公共文化服務標準化的研究主要集中在國家層面或省級層面的宏觀探討[1-3]，以及對標準化與均等化關系的研究[4-5]，對公共文化服務標準化的動態過程和其在縣域這一聯結城鄉的基本單元的具體實施和操作關注不多。本文從理論和實踐兩個維度，從理論基礎、基本原則、標準體系建構和實施機制四個方面對縣域公共文化服務標準化進行初步的探討，以期拋磚引玉，受教于同仁。

1 縣域公共文化服務標準化的理論基礎

理論基礎的選擇與建構是促進縣域公共文化服務標準化的重要前提。從治理效應來看，國家層面的公共文化服務標準化的主要效用在于促進基本公共文化服務的“均等化”，以保障全體公民最低基本文化權益，也即“底線公平”?？h域作為聯結城鄉的基本單元，其公共文化服務標準化不僅具有“底線公平”保障效用，更具有提高公共文化服務效率，創新公共文化服務方式和促進文化治理現代化的效用面向?？h域公共文化服務標準化并非標準化理論在縣域基本公共文化服務領域的簡單運用，而是以標準化技術為支撐，以文化治理的內在邏輯為依據，以推進文化治理現代化為目標的復雜系統過程。因此，縣域公共文化服務標準化應該以標準化理論和文化治理理論為理論基礎。

1.1 標準化理論

標準化作為一種知識體系和技術工具，發端于工業技術領域，旨在通過制定共同使用和重復使用的條款來維持最佳秩序，進而提高工業生產效率。在科學管理革命時期，標準化被引入企業管理領域。在20世紀80年代全球新公共管理運動中，西方國家政府把盛行于企業的標準化理論借鑒到政府管理與公共服務領域，形成了以全面質量管理、標桿管理、績效評估等為代表的公共服務標準化理論。從我國的實踐來看，20世紀初，我國政府部門開始引入以全面質量管理體系為代表的標準化理論，涌現出了北京市東城區、南京市江寧區財政局和杭州市上城區等典型地方實踐。從國家法律規范層面來看，1989年4月1日《中華人民共和國標準化法》正式頒布實施，但該法規定應當制定標準的領域主要是工業產品、環境保護、建設工程、農業產品等技術性領域，并未包括公共服務領域。2007年國家標準化管理委員會出臺《關于推進服務標準化試點工作指導意見》，開始在國家層面推行服務標準化，試點范圍包括了社區服務、體育服務、教育服務等公共服務。2014年7月，原文化部正式下發《文化部辦公廳關于開展公共文化服務標準化等試點工作的通知》，正式啟動公共文化服務標準化的地方試點工作，這意味著標準化已經成為我國公共文化服務體系建設的基本內容。

從標準化理論與實踐的發展不難看出，標準化理論已是一種發展較為完善的技術性理論，并經由工業技術領域到企業管理領域，再逐步拓展到政府管理和公共服務領域。同時，標準化已上升到國家發展戰略和立法層面。因此，推進縣域公共文化服務標準化應該把標準化理論作為重要理論基礎?？h域公共文化服務標準化，一方面要積極借鑒其他領域標準化的理論成果與實踐經驗，另一方面要符合《中華人民共和國標準化法》等相關法律法規的規定。

1.2 文化治理理論

在西方傳統的文化研究中，長期存在著英美實證的社會學傳統和德國思辨的歷史哲學傳統兩種對立的傳統。前者將文化理解為既定事實的各種形態的總和，也即將文化視為為人類創造的物質和精神成果的總和，后者則將文化理解為一種以生命或生活為本位的活的東西，或者說，生活的樣態[6]。西方傳統的文化研究更多的是把文化視為一種總體性研究客體（無論是“既定事實的各種形態的總和”，還是“生活的樣態”）。近代以來，文化研究呈現出日益重視文化的治理面向的趨勢，文化開始被視為治理的對象和治理的工具，對象是下層社會階層的道德、舉止與生活方式，工具是作為一種意義上更為嚴謹的文化、藝術與智識活動，而這也正好提供了治理干預與文化管制的手段[7]?！拔幕卫砣找娉蔀楝F代治理的一部分”[8]，是“一種集理念、制度、機制和技術于一體的治理形式與治理領域，既涉及文化功能的重新發掘，又涉及文化組織方式的革新，還涉及個體文化能動性的彰顯”[9]。公共文化服務作為一項主要由國家組織提供的公共服務，其中文化治理的意蘊自是不言而喻的?！鞍阎卫硪牍参幕?，意味公共文化服務不是簡單地為民眾提供文化性公共服務以保障民眾的基本文化權利，更意味著要通過公共文化服務培育公民精神、建構文化認同，在認同、協商的基礎上達成治理”[4]。因此，公共文化服務標準化就不僅僅是對公共文化服務的范圍、項目、程序、評價等進行簡單的“標準化”，而是要透過“標準化”實現文化行政人員、文化服務人員和文化服務對象的規訓和教化，達到對文化領域的治理和透過文化對民眾的治理的雙重目標。因此，公共文化服務標準化，必須以文化治理理論為理論基礎，遵循文化治理的內在邏輯，而不是一種簡單的技術性工具的運用。

2 縣域公共文化服務標準化的基本原則

縣域公共文化服務標準化是國家公共文化服務標準化總體的一部分，在建設過程中，既要符合標準化工作的一般原則，也要體現縣域文化治理的內在要求，需要遵循一些基本的原則。

2.1 規范原則

標準一經制定和頒布，就成為一種具有約束力的規范性文件。因此，縣域公共文化服務標準體系的建構要遵循《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》《中華人民共和國公共文化服務保障法》等相關法律法規，并與公共文化服務標準化相關的國家標準、行業標準和地方標準相適配。

2.2 適用原則

公共文化服務標準化是為了實現公共文化服務的科學化，而不是為了標準化而標準化。因此，公共文化服務標準體系必須符合公共文化服務的內在規律，與國家公共文化服務發展的戰略目標和政策體系相一致，并且能適用于地方公共文化服務體系建設實踐，以更好地發揮公共文化服務的文化治理功能。

2.3 協調原則

標準化是一項系統工作，公共文化服務標準體系建構作為公共文化服務標準化的基礎，要確保標準體系內部各項標準的相互銜接與協調一致。同時，在標準體系的實施過程中，要確保政府行政部門之間，文化行政部門與文化服務機構，以及文化服務機構之間，在決策、執行、監督各環節的相互配合與協調行動。

2.4 協商原則

公共文化服務標準化既是一個管理科學化的過程，也是一個涉及利益相關主體之間價值與利益的沖突、協調和分配的政治過程。因此，為了保障標準體系的科學性與公平性，在標準體系的建構過程中，要建立利益相關主體的參與和協商機制，特別要暢通專家學者、一線工作者和服務消費者參與標準體系建構的渠道。

3 縣域公共文化服務標準體系的建構

縣域公共文化服務體系建設是一個根據國家文化治理需求、公民文化需求和公民文化權利保障需求的變化而不斷探索的動態過程。國家和省級層面的標準界定了公共文化服務體系建設的項目、內容和主要標準?？h域公共文化服務標準體系建構，既要依據國家和省級層面的標準，在公共文化服務覆蓋范圍和保障水平上必須達到國家和省級標準，又不能拘泥于國家和省級，而應根據對公共文化服務認識的不斷深入和縣域公共文化服務體系建設現狀與特色，在覆蓋范圍上有所拓展，在保障水平上有所提升，并凸顯地方文化特色。基于這樣的出發點，我們嘗試建構了縣域公共文化服務標準體系（見圖1）。

圖1 縣域公共文化服務標準體系

3.1 服務保障標準

公共文化服務保障標準是制定建設和服務標準、績效評價標準的重要基礎，也是縣域公共文化服務標準體系的核心內容。“公民文化權利是國家提供基本公共文化服務的法理依據”，“公民的基本公共文化權利包括為參與文化活動的權利、共享文化成果的權利、文化成果收益得到保護的權利、傳承本民族或本地區文化生活方式的權利、接受基本文化教育和培訓的權利等6項基本文化權利”[10]。結合當前我國現代公共文化服務體系建設實踐，為更好地保障上述6項公民基本文化權利，縣域基本公共文化服務保障標準應該包括群眾性文化活動、公共閱讀服務、公共視聽服務、公共數字文化服務、流動文化服務、文化藝術鑒賞服務、文化知識產權保護服務、文化傳承服務、文化教育和培訓服務、特定群體公共文化服務10大文化服務項目的保障標準，以及相應的人力資源保障標準和財政保障標準。

3.2 建設與服務標準

建設與服務標準包括公共文化服務設施建設標準、文化機構管理制度和服務規程兩個部分。其中“縣域公共文化服務設施建設標準”要根據國家《公共文化體育設施條例》《文化館建設用地指標》《文化館建設標準》《鄉鎮（街道）文化站建設標準》等制定。在公共文化服務設施的建設過程中，要充分考慮公共文化服務的可及性，并適度向農村地區和邊緣地區傾斜。

“縣域公共文化服務機構管理制度與服務規程”是根據各文化機構職能、文化服務的可及性等要求，制定的文化機構管理制度與服務規程的規范性文本體系。各文化機構的管理制度和服務規程的制定，要符合各項公共文化服務內在的文化治理邏輯，要通過建立科學化、理性化的管理制度與服務規程，規范文化服務人員的管理和服務行為。同時，為保障群眾對公共文化服務的知情權與監督權，“縣域公共文化服務機構管理制度與服務規程”的所有文本列入政府信息公開目錄，其中與群眾利益直接相關的文本要在各文化機構場館以公示墻形式進行公示。

3.3 服務績效評價標準

縣域公共文化服務績效評價標準可由“縣域公共文化服務機構目標管理考核評價標準”和“縣域公共文化服務機構群眾滿意度評價標準”構成。其中，“縣域公共文化服務機構目標管理考核標準”可為政府文化行政部門實施的內部考核標準，“縣域公共文化服務機構群眾滿意度評價標準”可作為第三方負責實施的外部評價標準。

目標管理考核是縣級政府已經制度化的一種內部管理方法，其主要做法是把縣政府年度主要工作和任務分解到各個部門，各部門再把本部門年度主要工作和任務分解到各下屬科室和二級機構?？h政府與職能部門間，以及職能部門與下屬科室和二級機構簽訂目標管理責任書，把目標管理責任書內容作為上級考核下級的主要標準。但是，這種目標管理責任考核主要是一種行政系統內部的管理考核，只能反映出工作和任務的完成情況，卻不能反映公共文化服務對于公民文化需求的滿足程度。因此，為了全面反映公共文化服務體系建設的成效，還有必要建立一套基于“可及性”的公共文化服務外部評價標準。

縣域公共文化服務可及性是一個評價縣域公共文化服務體系與其服務對象的“適合度”的概念，也即評價公民能否便捷及時地獲得公共文化服務體系提供的文化服務，以及文化服務是否能滿足公民的公共文化需求。縣域公共文化服務可及性可從可獲得性、可接近性、可接受性和可適應性四個維度進行評價。其中，可獲得性主要是指公共文化服務體系建設所提供的文化設施和服務人員的種類和數量能否滿足城鄉公民現實的文化需求；可接近性主要指公共文化服務機構的實際開放程度，具體說來是指公共文化服務機構是否因服務半徑、交通成本、時間成本等影響公民對服務的利用，以及是否歧視排斥老年人、殘疾人、農民工等弱勢群體對服務的利用；可接受性主要是指公共文化服務機構提供的文化服務內容、服務人員的素質、服務過程是否符合城鄉公民的社會文化期待；可適應性主要指公共文化服務機構是否能根據城鄉公民文化服務需求和消費習慣的差異和變化適時地調整管理機制、服務程序和服務技術[11]?；谶@四個維度，可以構建一套公共文化服務外部評價標準。

4 縣域公共文化服務標準體系的實施機制

標準體系建構是縣域基本公共文化服務標準化的重要基礎，標準實施則是縣域基本公共文化服務標準化的關鍵。為更好地推動縣域公共文化服務標準化工作，需要建立公共文化服務標準體系實施機制。

4.1 部門協調機制

縣域公共文化服務標準化工作涉及到宣傳部、文旅局、鄉鎮等多個黨委、政府部門。目前，國家已在中央部委層面建立協調機構，但仍然需要進一步完善協調機制，使之發揮整合資源、優化配置、統籌建設、協同創新的作用。縣域政府也要建立相應的協調機構和協調機制，要出臺《縣域公共文化服務體系建設協調機制工作方案》、《縣域公共文化服務體系建設協調組議事規則》和《縣域公共文化服務體系建設協調組成員單位職責分工方案》等文件，建立定期召開協調會議的制度，強化部門之間的統籌協調，整合力量，實現政策制定協同化、資源配置最優化、服務管理集約化，確?；竟参幕瞻l展的部門協調和資源整合，為公共文化服務標準化提供強有力的組織基礎。

4.2 目標考核機制

探索縣域基本公共文化服務標準化是我國公共文化服務體系建設中具有挑戰性的前沿性工作。無論是標準制訂過程，還是標準實施過程，都涉及多方利益，需要考慮多重因素，因此，縣域公共文化服務標準化必將是一項復雜的系統工程。為保障縣域公共文化服務標準化的順利推進，要把公共文化服務標準化列入政府工作目標，并把相關內容分解到各相關部門，納入相關政府部門的年度考核。

4.3 動態調整機制

縣域公共文化服務標準化是一項尚處于探索階段的工作。標準體系的構成與內容要根據國家和省級公共文化服務政策的調整、縣域群眾公共文化服務需求的變化等因素的變化而適時調整。因此，要建立縣域公共文化服務標準化委員會，委員會由公共文化服務標準化相關研究領域的專家學者、縣域文化行政部門和文化服務機構負責人、地方文化能人等組成，定期開展公共文化服務標準化調研與研討，參與各類公共文化服務標準的制定，并適時對現有標準體系的內容進行調整，及時解決標準化實施過程中出現的各類問題。

5 余論

本文對縣域公共文化服務標準化的理論基礎、基本原則、標準體系和實施機制進行了初步探討。然而，縣域公共文化服務標準化仍是一個處于探索階段的研究課題與實踐工作。事實上，標準化建設過程也是各組織行為者和個體行為者利益的重新調整與分配的過程，其中也必然充斥著各種利益博弈，這些利益博弈過程將對標準化實踐產生巨大的影響，這些都是本文沒有探討的問題。這些問題將以何種面目顯現出來，以及縣域基本公共文化服務標準化實踐如何協調這些利益關系，都還有待對縣域公共文化服務標準化實踐作進一步觀察、思考與研究，這是本研究后續將要跟蹤研究的課題。