國有企業全面預算管理的困境及對策探討

鮑澄歡

（杭州西湖風景名勝區資產經營集團有限公司，浙江 杭州 310013）

隨著經濟發展和市場競爭的激烈，全面預算管理在經濟、社會和企業發展中的作用均日益顯著。一方面，雖然預算編制工作已經在推行，各層級對全面預算管理的重視程度也在不斷提高，但是由于目前市場環境變化較快，企業經濟業務日趨復雜，導致預算編制準確度下降，因此對于企業而言，需要提高預算編制的準確性，使企業管理層得到準確的信息，做出正確的判斷。另一方面，由于很多企業重編制輕執行，使全面預算管理沒有有效實施。所以國有企業想通過全面預算管理提高內部控制，優化資源配置，有效降低成本的難度增大。因此，全面預算管理至關重要，文章就目前國有企業預算管理中遇到的問題及針對問題展開研究的對策。

一、全面預算管理的內涵、內容及特點

（一）全面預算管理的內涵

全面預算管理是指通過全面預測和規劃未來預算期間內企業的經營活動及其相應的財務結果，來科學、合理地配置企業的人、財、物等各項財務及非財務資源，然后監督、控制和分析企業各項業務的預算執行過程，最后反饋、評價預算執行結果，根據評價結果對各部門和人員實施必要的獎懲激勵，達到指導和改善企業的經營活動，進而促進企業實現戰略目標的目的。全面預算管理是確定預算期內的經營管理目標得到逐層分解并傳達至企業的各個經濟單位。全面預算管理是對預算的目標確定、編制、執行、控制、監督等管理過程的總稱。

（二）全面預算管理的內容

全面預算由業務預算、專門決策預算和財務預算三部分組成。業務預算是與企業日常業務直接相關的一系列預算，包括銷售、生產等預算企業經營所需物品的采購預算、費用預算、人力資源預算等；專門決策預算是指關于企業重大的業務活動預算，需要企業根據特定決策編制的預算，包括資本預算、融資預算等。財務預算是以企業的戰略要求為導向，根據企業發展規劃，以業務預算、資本預算為基礎，以經營利潤為目標，以現金流為核心編制的預計財務報表，因此財務預算主要以財務報表的形式反映。

（三）全面預算管理的特點

全面預算管理里的“全面”就體現了預算管理的特點，所謂“全面”包含三層含義：第一是預算理應全員參與，即上至公司高層下至每一個員工都需要參與到企業預算管理之中。如果公司高層不參與預算管理，預算就很難推動下去；如果公司員工不參與預算管理，那么業務預算就很難全面覆蓋；第二是預算管理需要涵蓋企業的所有業務。從常態化的公司經營業務到不經常發生的投融資業務，預算管理都要覆蓋到；同樣，從采購、生產到銷售所有的過程也都要覆蓋到。第三，開展全面預算管理的流程需要全程跟蹤，即預算管理需要從業務發生前的預算編制、發生過程中的預算執行與監控、業務完成后對預算執行結果進行考核，預算需要覆蓋每一項業務活動的全過程，實現對業務活動的事前、事中和事后的全過程跟蹤和管理。

二、國有企業的界定及特點分析

（一）國有企業的界定

國有企業是由國家對其投資、依法成立的企業，國家擁有企業資本的所有權及控制權。按照出資比例劃分，目前國有企業分為國有獨資、國有控股和國有參股企業，是由國資監管機構代表國家履行出資人職責，由國資監管機構監督管理。

（二）國有企業的特點

首先，國有企業擁有產權、經營權以及最終的控制權是屬于上級國資監管機構的；國資監管機構的意志和國家的利益對國有企業的經濟行為起到了確定性作用。其次，國有企業是經濟發展的中流砥柱；是我國重要產業的主要支撐；是我國特色經濟社會的主力軍。最后，國有企業同時具有商業性質企業和公益性質企業的特點，國有企業不僅需要保障國有資產不流失，而且國有企業對實現調節社會經濟起著至關重要的作用。

三、國有企業預算管理面臨的困境

（一）預算編制不合理

目前，部分國有企業預算編制不科學、不合理，主要表現在以下幾個方面，首先，預算編制以財務部門為主，其他部門為輔，導致預算編制的內容和范圍沒有全面覆蓋企業的所有經濟行為，相關的業務數據和業務信息不足，預算的準確率自然隨之降低，編制的預算缺乏合理性。其次，眾所周知，本質上全面預算管理是為了促進企業戰略目標的實現，是對企業未來期間全年計劃目標的分解與落實。但目前，部分國有企業預算目標與戰略規劃、經營計劃和企業實際情況脫離。一是在編制預算時沒有根據企業戰略目標確定預算年度的預算目標，導致年度預算目標偏離；二是在具體確定和落實各業務部門的預算指標時，也沒有結合企業內外部實際，特別是由于財務部門不了解業務活動，因此沒有結合業務實際來分解預算目標，最終導致確定的各部門預算指標脫離實際。第三，預算管理軟件比較落后，表格設計和現今的會計準則偏離，編制過程中需要重新設計，耗時、費力，且容易出現錯誤。第四，編制預算的財務人員又不夠專業、預算編制程序不規范、預算編制時信息溝通不暢通，導致預算編制的時候得到的信息是不對稱的。第五，運用預算編制的方法采用比較單一的增量預算編制法，即在去年預算基礎上，結合各部門完成情況，簡單調整即為來年預算，導致過去不合理的支出仍舊預算過高，給企業造成浪費；而過去預算資金不夠的業務，仍然得不到徹底緩解，影響相關業務的開展，因此最終致使預算編制表缺乏準確性和可行性。

（二）預算執行不到位

預算編制完后，還需執行和分析，預算執行是關鍵，是確保企業年度目標和計劃順利完成的根本。目前，國有企業存在“重編制，輕執行”問題。首先，年初預算編制完成后，對各個公司下達指標后，這件事情就無人問津了。當初的預算只是紙上談兵，直到年底，才會對照預算考察預算完成情況，并且只重視并對照營業收入和凈利潤等個別指標的完成情況。全年度的跟蹤和控制環節很薄弱，甚至是沒有。所以實際執行和預算管理脫節，預算失去了真正的意義，也無法發揮預算管理的作用。其次，預算指標分解得不夠詳細具體，導致企業的某些崗位和環節無對照依據，從而導致預算管理無法落到實處。最后，預算調整比較隨意，沒有充分的依據，方案不合理的情況下也可以進行調整，導致預算無嚴肅性和合理性可言。

（三）國有企業缺乏對預算的考核機制

現階段部分國有企業還是沒有建立預算考核機制。首先，企業對營業收入指標和凈利潤指標進行考核，而不是對預算過程、跟蹤及控制進行考核。這樣無法激發員工的積極性，也無法全過程去關注預算管理。預算考核不嚴格、不合理、不到位，可能導致預算目標難以實現、預算管理流于形式。目前，國有企業對預算執行結果缺乏考核或考核不合理，主要是受以下因素影響，如考核主體和對象的界定是否合理、考核指標是否科學、考核過程是否公開透明、考核結果是否客觀公正、獎懲措施是否公平合理且能夠落實等

（四）企業對全面預算管理的認識有待提高

國有集團經營班子和各個子公司的經營班子對全面預算管理的認識和理解參差不齊，重視度也各不一樣。與此同時，子公司對預算管理的理解偏向于與績效掛鉤，并非做好預算管理這項工作就能夠幫助企業節約成本或是實現國有資產利益最大化，偏離預算管理的真正目的。

（五）企業的全面預算管理體系不完善

首先，國有企業雖然普遍制定并發文了預算管理制度并成立預算管理委員會，但是對企業各個部門在全面預算管理中扮演何種角色，職責劃分并沒有。其次，制度寬泛，沒有細節上的流程，預算管理推進過程中沒有依據可依，有各種各樣的不確定因素。最后，眾多不明確因素就會造成預算管理變成是財務人員的工作，各個部門配合度就會減弱。

（六）全面預算管理信息化水平不夠

首先，財務做賬的系統、預算編制系統、資金管理系統是三個不同年份和品牌的系統。財務和資金管理系統已經可以聯網，預算編制系統還是單機版的，且版本是多年前的，已經不符合現在的會計準則和稅務政策。其次，信息化水平不夠也會造成預算數據的不準確。

（七）相關人員專業能力有待提升

從事預算管理的相關人員的專業能力包括對全面預算管理的專業知識和實戰經驗、和業務部門溝通協調能力等。目前，企業預算編制人員一般是財務人員，對財務知識是了解的，但是對編制預算的學習是欠缺的。與此同時，預算管理人員和業務部門溝通能力欠缺或者溝通不充分，影響了預算管理效果。

四、加強國有企業預算管理的對策

（一）確保編制的預算科學、合理

首先，集團各個部門乃至子公司管理層都必須參與到預算管理中來，以此來達到全員參與。讓全體員工學習什么是預算管理，它的作用和意義在哪里。調動各個部門的積極性，讓預算不再是財務部門的事情。這樣，財務部門在編制預算時與業務部門的溝通會比較充分，預算覆蓋的項目和內容比較全面，最終得出的預算會比較準確，且可行性比較高。其次，加強預算編制人員的業務知識的培訓，提升預算編制人員的專業水平；激發全員的積極性，對預算管理相關知識進行學習。先讓財務部門和業務部門充分學習后，讓這部分人去傳播預算管理的知識，去影響全體員工對預算的認識。另外，還需向上級部門反映運用比較新的預算軟件，以便預算事前、事中和事后都能用數字反映出來，加大預算管理的管控力。最后，企業需結合自身情況選擇合適的全面預算編制方法；中間有涉及項目的還需項目預算法、作業預算法等編制方法。科學和合理地選擇預算編制方法也是提高預算準確性的一種方式。

（二）加大預算管理執行力度

在國有企業開展全面預算管理，預算的執行尤為關鍵。加強對預算執行情況的跟蹤與控制，將年度預算細分為月度，對重點項目的重點指標的落實情況，應按月、按周，或進行實時跟蹤，提高事前控制力；對于不易區分的項目，可以控制項目預算總金額；對于一些采購、工程大額支出，需要仔細核查支出的必要性和合理性。與此同時，每一季度開展一次預算執行情況分析會，對于預算與實際偏離大的，應查找原因，制定對策從而改善預算的執行情況。第三，把預算監督工作和內審、紀檢巡察監督工作聯系在一起，通過分時間段對預算的控制，確保年度預算的實現，促使預算編制人員或預算監督人員能更快速地查找出預算差異的原因，實現預算控制目標。

（三）加強預算管理考核評價體系

首先，建立健全全面預算管理考核評價體系。建立起來的考核體系要細化到部門和人員，確認各執行預算的企業的實際績效數與預算績效數之間的差異，并分清是有利差異還是不利差異，預算預測的數字偏離實際太大和預算執行不到位都需要承擔相應的責任；反之，對預算準確的部門，主動提升預算編制技能的員工加以獎勵。年終獎勵得到兌現，第二年就可以激發該批員工的積極性，對預算的準確性就有所提升，預算管理在企業才能發揮真正的作用。其次，預算的執行情況也需納入全面預算管理體系。企業建立的預算考核的周期一般應當與預算執行周期一致，一般按照季度實施考評，年度結束后再進行年度總考核。最后，預算考評應該由預算管理委員會對各個公司進行細化評價，重點項目和非重點的項目占分的比重不一樣。另外，一家企業實際經營結果偏離預算很遠，但是他的重點項目預算做得又很精準，這樣需要分項考核。

（四）提高企業各個層級對全面預算管理的認識及重視度

加強對預算管理的全面理解，每年制定預算之前，開展普及相關知識的動員會，并在會上說明開展全面預算管理的目的及意義。要求各個涉及部門和經營班子成員都必須參加以及參與，來提高企業各個層級對預算管理的認識和重視。

（五）完善企業全面預算管理體系

企業應該完善預算管理體系，建立預算管理的決策機構、組織機構以及執行機構，明確董事會、高層以及中層在全面預算中的職責之后，再完善相關的制度以及流程。與此同時，再從細節方面定人定崗定職責，所有人和流程都到位了，那么預算管理這件事情推進起來就會順利。

（六）提高全面預算管理信息化水平

要整合現有的財務相關軟件，例如，預算的辦公費用攤到每個月，然后每個月的此項費用資金支出設置預警線，一旦超出，就會啟動相關審批流程。這樣的軟件與預算、內控結合，預算管理才能發揮實際作用。

（七）提高相關人員專業能力

首先，預算編制人員通過購買相關專業書籍學習相關知識進行自我提升，從而提升編制預算的專業水平；其次，定期組織各個子公司財務人員對預算編制的業務知識進行學習。并且組織管理人員對預算管理學習和認知，學習先進的經營方式，可以結合企業自身情況，進而提升公司的預算管理水平。

五、結束語

本文對國有企業推行全面預算管理存在的問題進行了分析，包括有預算編制不合理、編制預算人員專業有待提高、預算管理信息化水平不夠；以及企業對全面預算管理的認識有待提高；預算執行不到位；企業缺乏對預算的考核機制和企業全面預算管理體系不完善七個問題。并對上述七個問題提出了有效的解決方式，國有企業想要順利地推進全面預算管理，首先需要有一個良好的內部環境，包括需要由專業水平高的財務人員合理編制預算；其次在預算執行過程中需要全程跟蹤和控制；最后，健全預算管理體系和預算考核評價體系，為國有企業優化資源配置，健全內控體系，促進企業高質量發展打下了堅實的基礎。