國土空間規劃視角下生態空間管制分區的理論思考

任 銳

（四川省國土空間規劃研究院，四川 成都 610081）

0 引言

當前我國城鎮用地快速擴張，使得地表自然生態系統空間被嚴重侵占，從而加劇了生態保護和空間開發的矛盾。因此，站在國土空間規劃視角，充分認識生態空間管制分區，有利于厘清國土空間規劃對生態空間管制分區的需求，從而提出優化理論邏輯和實施路徑的方式，這對后續我國深化國土空間管理和構建提供了必要的理論支持。

1 國土空間規劃視角下生態空間概述和內涵

1.1 概述

在當前生態環境日益惡化的情況下，人們對生態空間的關注度也越來越高，但目前相關學界對生態空間的概念并沒有一個準確的界定[1]。由于生態空間的最終目的是更好地保護環境，因此通常將生態空間定義為具有自然屬性的生態服務，并且整個過程包括所有的濕地、海洋和森林資源。部分人員很容易將生態空間和生態用地混淆，然而生態空間和生態用地在屬性特征、時間劃分以及空間治理等方面存在很大的區別，同時兩者的核心判定方式也不同，這是因為生態空間的實際核心判定準則通常具備一定的生態服務系統功能，并承載著具體的生產要素。由此可見，生態空間的核心功能是以提供生態系統服務為主，屬于國土空間規劃工作中的關鍵部分。

1.2 內涵

生態空間的內涵包括多樣性、復合性以及人本性的特點。①在生態空間服務多樣性方面，由于生態空間的多樣化生態系統服務通常包括供給服務和調節服務等內容，因此供給服務在生態空間中主要是提供食物和水源，而調節服務則是給生態空間提供調節和修復的能力，從而保證自然環境中的各個生態系統維持在穩定的狀態下。②在生態空間復合性方面，由于生態空間功能的區分通常是將生態系統服務和功能進行比較，實現對區域的劃分，然而在劃分時，很難避免重復性和交叉性的劃分，容易出現生態服務和功能比較模糊的空間，并難以有效體現出生態空間的復合性特點，如圖1 所示[2]。③在生態空間的人本性方面，由于國土空間主要包含人類和其他生物等多維元素，因此人類是系統的主要運行主體，但在生態系統的服務價值中，生態系統服務的價值主要是基于人類需求給予評價的，這也使得生態空間與人類的生存之間具有十分緊密的聯系。

圖1 生態空間的復合性特點

2 國土空間規劃視角下生態空間管制分區中存在的認知局限

2.1 價值取向方面的認知局限

在當前國土空間規劃下的生態空間管制分區認知中，通常并沒有說明生態空間中的生態要素、功能和格局這3 個方面的平衡性問題。因此在生態空間中，生態要素和生態功能在國土空間中分別偏重于實體空間和功能空間，這也導致生態空間很難做到對實體功能的有效關注。由此可見，基于國土空間規劃視角下的生態空間管理工作，往往需要采取多種不同的管理方式，才能給予有效的治理和管控。

2.2 操作模式方面的認知局限

在生態空間管制分區的實際認知過程中，由于對應的操作模式有著較為明確的體現，所以在實際的理論認知中，往往并沒有充分考慮到實際操作過程中必須遵守的人地耦合關聯特性，同時也沒有充分考慮到生態空間的社會服務功能需求。而站在國土生態空間管理規劃的視角下進行工作時，需要大力主張對自然環境的保護工作，同時還需要最大限度降低人類活動對生態環境的不利影響，這使得工作人員對于生態環境功能通常有著非常強烈的保護性目的[3]。在這種工作模式下，因為沒有考慮到人類和生態環境之間的緊密聯系性，造成生態空間服務價值難以突出人本性的需求，不利于人口密集區域的發展。

3 國土空間規劃視覺下生態空間管制分區的內在需求

3.1 基本任務

在國土空間規劃視覺下的生態空間管制目標和邏輯中，首先應該劃定生態空間并確定約束底線，因此按照生態優先以及保護為主的原則方式，才能實現以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性作為基礎，從而確定生態管控的底線，有利于實現可持續發展。其次是協調開發和保護的過程中，優化空間底圖是整個過程的關鍵點，因此在面向經濟開發和生態保護的過程中，必須重點厘清國土開發空間和保護空間，從而繪制出新時代開發和保護相協調的空間底圖。最后則是聚集人地關系，并締造出以人為本的最終目標，在生態空間管制分區中關注人民日益增長的美好生活以及不平衡的發展矛盾，能夠為人地供求關系提供更加科學、高效以及公平的匹配關系，并實現美麗國土的目標要求。

3.2 核心需求

在明確國土空間規劃對生態空間管制分區的核心需求時，通常需要從空間治理的邏輯出發，才能更好地實現和國土空間規劃核心內涵之間的協同性[4]。國土空間規劃對生態空間分區的內在要求如圖2 所示。將生態空間列為國土空間規劃的主要工作時，必須重點強調對空間治理的基本保障，實現保護自然環境的目的。針對生態空間管制分區進行統籌的綜合權衡開發與保護，應該在原有界定的生態剛性空間基礎上預留對應的生態彈性空間，才可以保證國土空間下的生態空間向著更高質量的方向發展。

圖2 國土空間規劃對生態空間分區的內在要求

在明確國土空間規劃的底圖時，在原有的基礎上優化布局國土空間規劃應有的意義，生態空間的管制分區需要提出對應的發展要求，從關注生態空間規劃轉向關注生態空間內部組織的形成過程中做到精細化的管制分區。而在生態空間的格局布置中，還應該借助分層、分級以及分類的方式維持生態系統功能的高效率運作，所以在空間上必須通過生態功能權衡劃定生態空間類別和級別，并將不同類型級別的生態空間落實到每一處。而在管制的基礎上，統籌生態功能和對應的要素尺度時，按照分層、分級以及分類管制的方式進行優化[5]。除此之外，在提升核心需求時，要依據生態系統服務提升居民幸福感的方式實現對國土空間的塑造，整個過程中必須充分考慮到人類物性和理性的需求，有助于更好地滿足人們對美好生活方式的需求。在以生態空間的要求下提供安全環境或者生態產品時，優化國土空間的邏輯，針對生態空間管制分區不能過于強調隔離式的保護理念，而應該在生態系統服務失去可用性的情況下考慮人類對生態系統服務的需求，并將以人為本的理念納入生態空間管控的分區實踐中。

4 國土空間規劃視角下生態空間管制分區的邏輯優化措施

4.1 針對生態空間管制分區的理論邏輯優化措施

隨著我國社會的快速發展，人們的生活越來越好，幸福感也在不斷提升，而開展科學的國土空間規劃工作是我國未來發展的必要措施。在國土空間規劃工作中，為了更好地實現國土空間規劃對生態空間管制分區工作，就必須具備相應的核心需求，而基于多個維度對生態空間管制分區進行分析時，由于生態空間管制分區的模式包含功能、實體以及管理3個部分，同時這三者之間具有緊密相連和層層遞進的關系[6]。因此在國土空間下的生態空間管制分區時，其功能空間是對生態系統的物質、能量以及信息實現功能一體化供給和調節，而實體空間則是人類感知和支撐生態系統有序運作的載體，其管理空間通常根據人們的行政方式進行管制界限的劃分，這也是對人類公共權力下自然環境資源有效分配的一種方式。基于在這種生態功能和實體存在的相關復雜關系開展生態空空間的管制時，需要嚴格遵守不同程度以及不同層次的原則，才能有效確保生態空間管控向著更加良好的方向發展。

4.2 針對生態空間管制分區的實施路徑優化措施

依托于實體空間和管理空間，在研究功能權衡以及要素統籌的過程中，搭建生態系統評價服務和生態用地分類時，首先應該站在生態功能的切入點確定是否可以提供生態服務準則。由于生態系統服務評價的辨識通常具有生態功能或者潛力的國土空間，因此按照功能強弱進行劃分時，生態系統服務不應該停留在供給和調整中，而需要納入社會文化服務中，才能構建出集成指標體系。而基于區域生態系統服務的權衡性需求，將具有生態功能的國土空間匹配到土地的利用類型，必須確立以土地要素作為空間載體的方式，實現對土地生態用地體系的管理[7]。通常將生態功能和對應的草地、林地等自然地類進行匹配時，需要建立生態用地體系，并將高生態功能的自然地類劃分為生態空間，使低生態功能的自然地作為生態空間的潛在退出區，而經過充分考慮生態功能在建設用地和耕地上的分異時，還需要將低生態功能優先劃分到農業空間中，最終能夠有效實現將城鎮生態或者農業生態空間設立為彈性空間的目的。除此之外，在管理空間上，采取以地塊作為基礎管理單元時，必須確立地塊和生態子空間，同時搭建不同尺度銜接的生態空間管制分區層級，還能構建出以單維功能空間以及復合功能空間，最終將高生態功能的自然地塊設置為生態剛性空間，并將不同的空間進行區分。

5 結語

基于國土空間視角下的生態空間管理分區，這對國民經濟發展和人們的生活質量提升都有著至關重要的意義，因此加強生態空間管制分區的思考，能夠有效提升國土空間的規劃，并在生態空間管制分區中實現理論和實踐的平衡，關注社會文化價值的挖掘和統籌管理，能夠有效塑造出生態管制空間和社會發展的良性交互，避免生態空間管制分區的局限性發展，最終構造出更加精細化的生態空間治理體系。