特大城市人均公園綠地指標優化創新思考
——以重慶市中心城區為例

熊 雄

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400000）

1 研究背景

1.1 人均公園綠地指標的歷史價值

我國城鎮化進程已經進入下半程。全國城鎮化率從 1982 年的 21.13%快速提升到 2020 年的63.89%[1]。按照諾瑟姆的城鎮化率發展的“S”形曲線[2]，1996 年我國城鎮化率突破30%進入快速增長時期，2017 年突破60%，已經處于城鎮化較快增長的后半程，并逐步進入增速放緩的成熟階段。

在城鎮化快速增長階段，人均公園綠地指標有效保障了人居環境品質的穩步提升。全國人均公園綠地指標從1996 年的不足3 m2快速提升至2021 年的近15 m2[3]。人均公園綠地指標作為影響人均環境品質的關鍵指標，通過控制性詳細規劃的強制性要求落實到城鎮規劃區的開發建設中，有效緩解了發展與保護的矛盾。以該指標作為關鍵指標之一的國家園林城市成為彰顯城市綠色品質、宜居人居環境的優質品牌。截至2021 年，我國已建成國家園林城市[含園林城市（縣級）、園林縣城、園林城鎮]超過500 個。

1.2 國土空間規劃時代的新要求

2018 年，自然資源部成立后，各類空間規劃融合為統一的國土空間規劃，逐步實現“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。“三區三線”之一的城鎮開發邊界成為約束城鎮擴張的底線，而非進行公共資源配置的邊線，這將從根本上打破城鄉二元對立的局面，按照城鄉融合的思路對全域的山水林田湖草沙等自然資源進行全面統籌管理。在相關技術規范上，可發現對公園綠地的管控正從數量約束過渡到空間指導。例如，在《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中，涉及的公園綠地指標共兩個，分別為“公園綠地、廣場步行5 分鐘覆蓋率”和“人均公園綠地面積”。這兩項指標層級均為中心城區，前者為約束性指標，后者為預期性指標。

1.3 集約節約建設用地導向

城鎮開發邊界將對城鎮建設用地增量起到剛性約束作用。自然資源部要求在城鎮開發邊界劃定過程中，框定總量、限定容量、控制增量、用好存量，將大部分城鎮建設活動嚴格限定在開發邊界之內，防止城鎮“攤大餅”式無序擴張，加強土地資源節約集約利用。建設用地指標將進一步向優勢地區集中傾斜。在五級三類的國土空間規劃中，引導建設用地向城鎮化地區傾斜，使優勢地區有更大發展空間。目前，我國大部分大型城市以及所有超大城市均位于城市群，未來有限的城鎮建設用地增量指標將優先投放在這些城市的中心城區。

1.4 矛盾分析

一方面，現有城市建成區邊緣的拓展用地受城鎮開發邊界約束，與包括耕地、園地、林地在內的非建設用地犬牙交錯的狀況將成為普遍的空間特征，甚至大量出現與各類自然公園、郊野公園相鄰或部分段落共線的情形。上述非建設用地范圍內的公園，實質上已經向市民提供了與城市公園綠地無差別的公共服務。

另一方面，當前人均公園綠地使用城鎮建設用地指標，勢必造成公共游憩的綠地資源供給“浪費”，相應的優勢地區原本稀缺的城鎮建設用地增量指標將被“占用”。因此，有必要探索創新機制，在滿足公共游憩綠地資源有效供給的大前提下，能夠解決因管理機制限制造成的自然資源利用效率不高的現實問題。

2 研究方法

2.1 梳理現有指標要求

作為表征城市人居品質的關鍵指標，多個主管們通過技術標準、行業規范等文件均進行了定于與要求。基本的定于均為“常住人口人均擁有公園綠地”的面積，但對于公園綠地的界定以及定量化要求有所差異。

住房和城鄉建設部發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137—2011）要求中心城區（鎮區）內規劃人均綠地與廣場用地面積不應小于10.0 m2/人，其中人均公園綠地面積不應小于8.0 m2/人；園林部門的要求與之一致。此外，作為園林部門更高標準的《國家生態園林城市標準》要求不小于14.8 m2/人；各城區最低值不低于5.5 m2/人。值得注意的是，后者創新性地提出“毗鄰建成區能夠滿足百姓日常休閑游憩的公園綠地可納入統計”，不再將計算范疇限定在“m2建成區”內。

國家林業和草原局在《國家森林城市評價指標》中，將公園綠地作為城市森林網絡的重要組成部分，提出城區不小于11 m2/人。值得注意的是，該指標體系提出了“休閑游憩綠地”的概念，將各類公園均納入休閑綠地范疇，并要求在空間上分布均勻，保證距離市民500 m 處有休閑綠地。

自然資源部相關的法律法規、規章條例正在建設中。《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》要求確定中心城區綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著重提出包括社區公園、口袋公園在內的各類綠地均衡布局的規劃要求。強制性內容為中心城區范圍內結構性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求。而人均公園綠地設置為預期性指標，未進行具體數值的要求。

2.2 借鑒先進城市經驗

2021 年5 月，《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》（國辦發〔2021〕19 號）提出探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續但不納入城鄉建設用地規模管理的新機制。各特大以上城市在詳細規劃層面創新了用地分類。

上海市創新性地提出其他綠地（G9），將郊野公園、野生動植物園等整體納入公共綠地范疇[4]。北京市提出生態景觀綠地（G4），將規劃城鎮集中建設區外圍，對城市生態環境質量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有重要影響的綠色生態用地計入規劃建設用地指標[5]。深圳市將郊野公園劃入農林和其他用地（E2），不計入城市建設用地指標[6]。部分公園綠地相關用地分類計入建設用地指標情況如表1 所示。

表1 部分公園綠地相關用地分類計入建設用地指標情況

2.3 創新機制探索

當前人均公園綠地指標在國土空間規劃時代已經不適應我國當前城鎮化發展進程以及城鄉融合視角下全域全要素自然資源管控的實際情況。因此，結合先進城市的探索經驗，有必要從指標的定義與內涵、補充公園綠地認定范疇、計算比例方法、管理實施3 個層面進行優化。

2.3.1 定義與內涵

公園綠地在相關標準和技術規定中，均定義為“向公眾開放，以游憩功能為主，兼具生態、景觀、文教、科普、體育、應急避險、美化、防災等其他功能，有一定游憩和服務設施的綠地”。該定義不應改變，而內涵的界定應從國土空間規劃的視角出發，做出創新性地調整；應堅持以城鎮開發邊界內使用城鎮建設用地指標的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮開發邊界主要服務城鎮開發邊界內居民的自然公園、郊野公園、專項公園等其他帶有公共屬性的綠地為補充。

2.3.2 補充公園綠地認定范疇

建議優先將自然公園以及郊野公園納入補充范疇，未來可以進一步考慮將風景名勝區納入。毗鄰城鎮開發邊界的自然公園以森領公園和濕地公園為主，部分城市可能還會有其他類型的自然公園部分在城鎮開發邊界附近。需要注意的是，國家公園以及自然保護區不宜納入補充范疇，其主要功能是保育、保護重要的生態系統功能而非提供休閑游憩功能。而自然公園在保護的前提下，可在適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，同時完善公共服務設施，提升公共服務水平。

2.3.3 計算比例方法

建議按照“對城鎮開發邊界影響范圍測算-服務城鎮范圍框定-補充公園綠地功能區域認定”的技術流程進行對補充公園綠地的定量化研究。①測算毗鄰城鎮開發邊界的潛在補充公園綠地實際服務開發邊界內居民的能力。將自然公園、郊野公園等潛在補充公園綠地的公共游憩空間按公園綠地服務半徑，如500 m 做緩沖區，與城鎮開發邊界做交集。②界定毗鄰所服務居民的綠地區域。將上一步得到的城鎮開發邊界影響范圍按同樣距離做緩沖區，與潛在補充公園綠地做交集。③計算供給等同城市公園功能的面積。將大于一定面積，例如，將超過30 hm2的區塊篩選出來，并與相應公園的功能區進行疊加，將主要用于游憩、宣教等功能的區域，森林公園等一般游憩區和濕地公園的合理利用區認定為可補充公園綠地計算的面積。

3 重慶市中心城區創新指標探索

3.1 公園綠地概況

重慶市中心城區按照“大型城市公園—城市組團級公園—社區游園”的構建規劃公園綠地，規劃到2025年，中心城區人均公園綠地面積為14.8 m2，達到國家生態園林城市標準的要求。

3.2 自然公園概況

2022 年9 月，“三區三線”劃定成果啟用。其中，重慶市中心城區自然公園24 處、總面積約289 km2。具體包含森林公園22 處，面積為286 km2；濕地公園2 處，面積為 3 km2。

3.3 創新公園綠地指標測算

由于重慶市中心城區郊野公園正在國土空間規劃中進行調整，暫時將已經發布的自然公園作為補充公園綠地的研究對象。

3.3.1 對城鎮開發邊界影響范圍測算

對所有自然公園按照500 m 制作緩沖區，與城鎮開發邊界做交集得到40 km2影響范圍。其中12 處自然公園對城鎮開發邊界的影響占比小于1%，意味著這部分自然公園基本遠離城區，不納入補充公園綠地的研究范疇。影響比例超過10%的有4 處森林公園和一處濕地公園。

3.3.2 服務城鎮范圍框定

將上一步得到的40 km2城鎮開發邊界影響范圍按500 m 做緩沖區，與潛在補充公園綠地做交集，框定服務城鎮范圍為35 km2，占全部自然公園面積的12%。

3.3.3 補充公園綠地功能區域認定

篩選上一步得到的服務城鎮范圍，將大于30 hm2的區塊篩選出來，初步得到17 km2潛在補充公園綠地范圍，占全部自然公園面積的7%，占全部公園綠地面積的13%。潛在補充公園綠地范圍占公園綠地總面積較小，符合“補充”的設計初衷；且均真實服務于市民日常游憩活動，空間布局與公眾認知保持一致。

4 結論與建議

4.1 創新指標建議

建議擴充人均公園綠地內涵，堅持以城鎮開發邊界內使用城鎮建設用地指標的公園綠地為主體，以毗鄰城鎮開發邊界主要服務城鎮開發邊界內居民的自然公園、郊野公園、專項公園等其他帶有公共屬性的綠地為補充。并按照“對城鎮開發邊界影響范圍測算-服務城鎮范圍框定-補充公園綠地功能區域認定”的技術流程進行補充公園綠地的定量化研究，允許一定比例的補充公園綠地在不占用城鎮建設用地指標的情況下，計入人均公園綠地指標中。以重慶市中心城區為例，潛在補充公園綠地范圍為17 km2，占全部公園綠地面積的13%，符合“補充”的設計初衷；且均真實服務于市民日常游憩活動，空間布局與公眾認知保持一致。

4.2 未來研究建議

補充公園綠地類型時，應結合正在開展的國土空間規劃和風景名勝區整合優化工作，將郊野公園和風景名勝區一并納入補充公園綠地類型進行研究，認定計算方式與前文自然公園保持一致。

實施機制上，需要相關公園主管部門達成共識。創新的人均公園綠地認定范疇突破了傳統意義上規劃區內的限制，以國土空間規劃中城鎮開發邊界作為界定，涉及了規劃自然資源、住建、林業、園林、城管等部門，需從理念到法律法規再到日常管理等領域進行全方位的協調。