新型智慧城市建設路徑探索的揚州實踐

任俊武 卞曉衛 李毅 王健 范旭亮

隨著“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念的不斷深入和云計算、大數據等新一代信息技術與行業應用的深度融合，我國新型智慧城市歷經信息化、數字化、智能化建設階段，逐步向智慧化階段邁進。新型智慧城市是一項覆蓋多領域、涉及多部門、橫跨多行業的綜合性工程體系，加強頂層設計和協同推進力度，實現從“設計圖”到“施工圖”成為推進新型智慧城市建設的核心環節。

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家信息化發展戰略綱要》明確要求“分級分類推進新型智慧城市建設”。新型智慧城市建設是數字中國的重要內容，是城市能級和核心競爭力的重要體現。從2008年智慧城市概念提出至今，通過國家政策引導、各部門協同推進和各地方持續創新，我國智慧城市建設的探索經歷了地方政府自發探索階段、多部委“齊抓共管”階段和頂層統籌與資源整合階段。據統計，截至2020年4月初，我國智慧城市試點數量累計已達749個，智慧城市建設正在融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創新，構筑全民暢享的數字生活。

近年來，隨著新一代信息技術的深化應用和新型智慧城市建設的加速推進，我國在推進新型智慧城市建設路徑進行了多方探索和實踐。在政策體系上，國家先后出臺了一系列政策文件指導智慧城市的建設發展，印發《新型智慧城市評價指標（2018）》《智慧城市 頂層設計指南》等國家標準和智慧城市行業領域建設的相關政策，有序推動智慧城市健康發展。在體制機制上，國家層面成立了新型智慧城市建設部際協調工作組，各部委共同研究新型智慧城市建設過程中跨部門、跨行業的重大問題；各地政府結合城市經濟社會發展實際，對新型智慧城市建設目標、建設內容、實施路徑等方面進行的頂層規劃，同時已有88%的地級及以上城市建立了領導小組及辦公室等統籌協調機制，保障新型智慧城市頂層規劃的實施。在建設模式上，新型智慧城市建設是一個復雜的系統工程，涉及面廣，投入資金大，持續時間長，上海、深圳、南京等各地城市結合實際情況，采用的新型智慧城市建設模式也各有特色；眾多學者也對建設模式的優缺點進行了對比分析和具體研究，當前典型建設模式主要有政府主導型的建設模式、政府與社會資本合作模式（PPP模式）、社會資本主導的建設模式。

如何將“設計圖”變成“施工圖”，讓頂層設計“落地、生根、發芽”，當前各個城市推動智慧城市建設普遍面臨三大難題，主要表現在：一是技術體制標準規范不一，頂層設計與項目實施脫節，存在建成數據孤島、系統孤島風險；二是新型智慧城市建設項目多、投資高、周期長、協調管理困難，缺乏統一有效的全生命周期管理；三是信息系統在建成驗收后是否能實現好用、管用、發揮實效，缺乏客觀的第三方評價機制。本文將結合揚州新型智慧城市建設實踐，總結分析云上揚州總集成模式的概念內涵、主要工作和取得的主要成效，為其他城市開展新型智慧城市建設提供借鑒和參考。

云上揚州是智慧揚州發展的新階段，也是國家新型智慧城市建設理念在揚州的實踐，為了保障云上揚州頂層設計理念和行動計劃能夠從“設計圖”轉化為“施工圖”，云上揚州創新性提出“標準引領、全程管理、集成示范”的城市級總集成模式。

（一）概念內涵

區別于傳統的總承包模式，總集成模式是新型智慧城市建設管理模式的創新，通過技術與管理規范制定、項目全生命周期管理服務、信息系統整合和大數據應用，從技術管理和項目管理兩個維度，推動基礎設施集成、數據集成、應用集成及安全集成。

（二）主要工作

總集成單位通過政府公開采購第三方專業技術單位，圍繞云上揚州建設理念和規劃內容，在云上揚州推進工作領導小組辦公室的指導和監督下開展技術咨詢和項目管理，確保云上揚州頂層設計落地和建設發揮實效。

1.實現項目建設的標準化

圍繞云上揚州頂層設計方案，制定云上揚州技術體制和標準規范，實現統一標準、統一架構、統一技術選型，依據技術規范統籌推進項目實施，確保各項工作有章可循，保證頂層設計方案精準落地。

2.實現項目管理的規范化

總集成依據技術和管理規范對部門申報項目提供立項評審、方案編制、專家論證、項目采購、驗收評估、績效評價等全生命周期的技術咨詢和管理服務，確保各項目按照統一理念、規范流程實施推進，從項目全生命周期保障實施落地不走樣。

3.實現應用集成的可視化

通過建設集成展示門戶，打通部門數據接口，為推動數據資源共享，應用系統集約化建設和協同提供支撐，實現各類應用的聯動展示與關聯分析，確保基礎設施、數據、應用、安全集成到位，實現網絡通、應用通、數據通。

4.實現考核評價的專業化

借助第三方專業領域力量，開展云上揚州建設總體評價，查找優勢與短板，以評促建，以評促改；按年度開展部門、縣市區考評和項目成效自評估，查找不足，提出改進方案和措施，滾動修訂云上揚州行動計劃，確保各項目實施成效。

（三）建設成效

近年來，云上揚州建設在基礎設施、數據、應用和安全等方面通過總集成、專家論證等形式把關，節約財政資金2.73億元，資金節約率達28.1%，有效避免重復建設。根據國家發改委、中央網信辦關于新型智慧城市評價測評結果，揚州市2020年得分率達到86.35%，相較于2018年度上升4.24個百分點，已從成長期邁入成熟期。

1.在基礎設施集成方面。通過整合3個行政區、3個功能區，以及64家市直單位和3家國企的機房，建成全市統一的市政府大數據中心，提供統一的基礎設施服務。政務外網全線貫通，橫向到邊縱向到底，打通了市直部門、縣（市、區）的業務專網45條，政務外網在基層社區/街道的網絡使用率占比達70%，基本實現了網絡通。

2.在數據集成方面。建成市縣一體的大數據共享開放平臺，打通國家、省市級接口，累計匯聚數據9.5億條，提供跨部門協同業務提供接口調用超過7億次；通過全市視頻聯網平臺視頻資源的跨部門共享，減少了3000多路視頻的重復建設。通過數據資源的集成共享，基本實現了數據通。

3.在應用集成方面。通過開展市場監督管理局、總工會等部門的系統整合打造了應用集成示范。部門內部系統總量由438個系統減少為177個。同時，通過我的揚州APP集成了20多個部門的110個應用，為市民、企業提供統一的移動辦事入口，實現各類業務隨時辦、隨地辦、隨身辦。通過部門內部和跨部門的應用集成，基本實現了應用通。

4.在安全集成方面。建成集“安全管理、安全技術、安全運營安全合規監管”云上揚州一體化安全保障體系，為43個單位（部門）的提供全生命周期的安全服務、全流程的安全合規與監督管理和全覆蓋的網絡安全培訓，年均發現并攔截網絡攻擊1400多萬次，有效保障了市政府大數據中心的安全可靠運行。

揚州創新性提出的總集成模式實踐證明是可復制、可落地的，十四五時期，如何讓總集成模式更好地參與和推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，讓城市更聰明一些、更智慧一些。

（一）做好新型智慧城市建設技術管家

新型智慧城市建設是一項長期的系統工程，5G、人工智能、物聯網、區塊鏈等新一代信息技術的發展和應用日益深化，新型智慧城市建設應注重技術與業務、管理的同步，在新型智慧城市的頂層設計、統籌規劃和標準規劃、項目咨詢上，特別是在投資規模大、建設周期長、技術復雜度高的單體項目，總集成模式應提供持續的新技術咨詢服務保障，破解“技術走在業務和管理前面”的發展困境，應用新一代信息技術對城市運行進行重塑和再造，倒逼城市創新和發展。

（二）推動市縣協同集約化管理與服務

隨著我國新型智慧城市建設范疇逐步從地級市拓展到縣域發展，正逐步成為我國新型智慧城市建設的新空間。結合縣域的建設規模、財政水平和技術保障等，按照“同步規劃、同步建設、同步運行”原則，將總集成模式納入市縣統籌、共建共用的橫向到邊、縱向到底的“井”型建設管理機制中，實現市域信息化項目建設統一標準、統一管理和統一建設，有效解決區域信息化發展水平不均衡和跨部門、跨層級的數據共享問題，避免重復投資導致財政資金浪費。

（三）以人為本推進民眾好用政府好管

新型智慧城市建設的本質是為人民服務，在政務、醫療、教育、社保、民政、交通等行業領域創新服務模式，充分發揮總集成模式的資源優勢和技術優勢，挖掘真需求、真問題、真痛點，通過優化服務流程提升服務體驗吸引用戶、增強粘性，提供主動、均等、便捷的城市公共信息服務，形成持續性、成規模的增值服務需求，推進城市運行管理智慧化，滿足人民群眾對美好生活的向往。

（四）構建事前事中事后績效評價機制

針對現階段智慧城市建設存在“重項目建設、輕應用成效”問題，云上揚州對重大單體項目開展的“事后”績效評價試點效果顯著。“十四五”時期，應深化總集成績效評價工作范圍，探索建立信息化項目全生命周期的績效評價機制，加強“事前”和“事中”兩個環節的績效評價，構建信息化項目“事前、事中、事后”的全流程績效評價體系，落實“以評促建、以評促改”要求，推動項目建設單位把項目做完、做好、用好。

隨著新一代信息技術與經濟社會不斷融合發展，新型智慧城市建設過程中逐漸暴露的“技術體制標準規范不一，存在建成數據孤島、系統孤島風險”和“智慧城市建設項目多、周期長、協調管理困難”等問題。云上揚州總集成模式是新型智慧城市建設管理模式的創新，實踐證明該模式具有可操作、可復制、可推廣性。本文通過總結總集成模式的概念內涵、主要工作和建設成效，并對下一步總集成模式的推進策略進行了探討，希望對于其他地區的新型智慧城市建設具有借鑒意義。

作者單位：任俊武、李毅 南京萊斯網信技術研究院有限公司

卞曉衛、王健、范旭亮 揚州市工業和信息化局