淺談中小企業財務預算管理一體化的推進策略

羅明霞

（江西省于都縣財政局）

2018 年9 月中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出“力爭用3-5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”《意見》中小企業預算績效管理指明了方向、規劃了路徑、明確了舉措。預算和績效管理一體化是一種融入績效思想的創新預算管理模式，其內在規律和邏輯關系尚處于探索階段，亟待厘清一體化的全流程。需融合路徑、關鍵環節、工作舉措、職責定位、工作目標、績效評價，激勵約束機制、信息化手段等基本要素。本文闡述了此項改革舉措的背景、方向，建設的重點難點以及建設思路，并結合財政部《預算管理一體化規范（試行）》和各地一體化建設成果，總結描述了一套當前普遍適用的，貫穿預算管理全生命周期的一體化系統建設方案，為量化落實中小企業一體化建設提供參考借鑒。

一、一體化建設的重點和難點

（一）明確內部分工，做到各司其職

業務部門的職責是確定項目內容和績效目標，填報規范，符合標準，做好項目前期工作等；歸口管理部門職責是項目審核，項目挑選和排序，項目合并等；財務部門負責確定管理要求，資金安排，對接財政等。如果協同沒有做好，會出現壓力都集中在財務部門；業務部門抱怨預算不合理，無法開展工作；信息不同步，預算無法細化管理等狀況。

（二）對財務部門的工作要求相對較高

一是財政有項目申報規范化、實施績效管理、明確定額和標準、嚴控三公經費的要求。二是單位領導需要隨時了解情況，如財務運行的預算執行情況、重點項目推進情況等。三是業務部門申請資金，由于財務知識不足，容易不理解申報要求和標準規范。四是財務部門自身需要提升工作效率，提升管理水平和服務滿意度。現代財務管理要求業財融化，這既是提升財務管理水平的基礎，也是新的形勢下對財務人員提出的更高要求。

（三）落實全過程跟蹤

形成申報-執行-監控-評價-反饋的管理鏈條，并尋求薄弱環節的突破。過程管理中容易出現的管控風險包括：預算范圍不符合規定，方案不可行，經費預算支出不明確；預算建議數不合理，影響預算編制的準確性；各部門的預算建議數未經過恰當的授權審批，影響預算建議數的準確性；沒有按照批復的預算安排支出、超預算指標安排預算支出；預算追加隨意性較大，程序不合理，審批權限不清晰；決算與預算存在脫節、口徑不一，難以及時反映預算執行情況，導致預算管理的效率低下等。

（四）科學設定績效目標、績效指標和標準體系

績效目標應可量化、可執行、易達成。同時做好績效目標的審核與匯總，并合理設定績效目標權重，注重績效目標與業務工作的貼合。

（五）搞好績效監控和評價

有效應對監控數據采集難、評分難；評價結果匯總難；績效評價報告不好寫，寫好不容易；績效評價結果應用等困難。

二、中小企業預算管理一體化的價值

（一）能夠適應時代的需求

如今我國已經進入中國特色社會主義新時代，新時代面臨著新挑戰，對各項工作也提出了新的要求。對中小企業來說，加強預算管理一體化能夠適應時代的需求，能夠適應當前我國面臨的改革任務，并使中小企業自身得到長足的發展。首先，應當明確通過預算管理，建立標準和規范的預算制度，能夠使預算管理實現精細化運營，能夠節約資金，將資金用在最合適的位置；其次，通過預算管理，能夠有效調配好有限的財政資源，加強政府部門對各種公共資源的統籌管理能力，使預算收支保持在合理的范圍內，使中小企業更加注重預算項目的效益及質量，推動我國公共服務職能部門實現高效率運轉。

（二）能夠建立完善的預算體系

我國中小企業的類型多種多樣，由于業務的范圍及種類不同，不同的中小企業都選用不同的預算體系，但是也應當看到之前的預算體系太過陳舊，預算制度不能結合單位的實際。例如，有的中小企業只注重財政性資金撥款，忽略了事業基金或經營性收入等資金的管理。而預算管理一體化能夠幫助建立一個標準的預算體系，統籌好各類資金的運轉，將資金納入制度的軌道，將預算管理的各個環節和各個流程銜接在一起，提升預算管理的透明度。

（三）能夠不斷提升預算的質量

隨著我國經濟的發展，我國財政體制改革正在深入進行，對預算管理提出了更高的要求，預算管理作為財務管理的重要管理模式，需要不斷配合財務工作的各項復雜的業務模式和業務流程，財務預算人員的工作強度越來越大，同時也增加了主管部門和財政部門的匯總難度。隨著預算管理一體化模式的實行，將預算管理的各個部門和各個系統整合在一個平臺內，使各個部門的溝通效率得以提升，使內部各個部門的預算數據能夠有效匯總，同時也提升了信息傳遞的效率，使預算管理的質量也得到了增強。

三、中小企業財務預算管理一體化的推進策略

（一）建立健全預算項目全生命周期管理機制

預算一體化的資金支出方式發生了較大改變，具體而言，資金跟前一個項目走，沒有項目儲備或者某個資金項目未納入項目的項目庫，那么就無法獲得財政資金的撥付，這就要求各級政府、部門和單位將所有預算支出以預算項目的形式納入項目庫，并根據各類預算支出性質和用途等進行預算項目分類。因此，各級財政部門要重新梳理當前的資金用途及范圍，并將其對應到具體的項目中，在日常運行中還需要申報常態化的項目，如果項目經過評審得到財政部門的批準，那么就可以將其納入項目儲備庫。比如，當前使用的是基本支出，在預算管理一體化平臺編制預算時，就需要將其轉化為兩種項目：人員類項目和運轉項目，更為重要的是要實行項目動態管理，并實時記錄項目全生命周期信息，以反映項目的完成、終止或計劃變更等情況。另外，還需同時配套推進資產全生命周期管理。在項目生命周期的預算申請環節，必須將存量資產全面納入預算體系，并在一體化信息管理平臺自動控制資產配置。在預算項目執行環節，采購預算、資金支付、會計核算、資產卡片登記等環節形成相互銜接。

（二）完善預算編制的內容，使其能有導向性

作為預算管理的最重要組成部分，應當不斷地完善預算編制的內容，使其更具備導向性，使其更加完善。首先，中小企業應當積極作為，在預算編制時應當做好前期的調查研究、可行性分析等工作，做好事前準備，將影響預算編制的所有外在因素都應當考慮在內，以避免越后期工作出現失誤，并降低財務風險發生的概率；其次，預算編制給未來中小企業一定階段內的預算管理工作打下了堅實的基礎，其能夠引導預算調整與執行、預算監督等環節的展開。一方面，應加強預算編制內容的完善與中小企業業務活動之間的聯系，各個預算單位應根據不同項目或不同業務的特點，精準劃分并分析好各項目和業務的關系，并上報完善的預算方案，切實提升預算編制內容對中小企業實際項目或業務的反應能力。另一方面，中小企業應精準定位預算編制的導向和方向，提升戰略決策能力，不斷強化中期和長期的資金管理，并設置預算的優先戰略位置、加強業務風險管理，將財政資金有效劃分到中小企業的重點領域。

（三）建立健全政府預算、部門預算、單位預算的銜接機制

政府、部門、單位之間的預算資金存在緊密聯系，而政府預算是三者無縫銜接的基礎，部門預算是在各單位預算的基礎上相加而成，單位預算是一體化預算的基本單元。只有首先確定政府預算收入，各部門、單位的預算支出額度才能做到心中有數，也就是政府收入額度的大小決定了部門和單位預算支出和轉移性支出的額度大小，這是一種自上而下的控制規則。因此，政府在安排預算支出時，在統一校驗規劃的約束下，必須將資金用途細化到具體實施項目或具體單位，這樣才能確保預算資金不錯配、不亂配，從而發揮財政資金的聚力增效功能。同時，對項目管理的財政資金實行動態跟蹤管理，這要求各級財政部門在分解項目資金時，確保上下級財政統一傳統的核算體系，做到資金來源去向的可追溯，保障項目資金管理的全過程流向明確，確保賬目真實可查。

（四）提升預算監督質量

預算績效包括預算智庫、事前績效評估、績效監控、績效自評等模塊。執行中系統自動獲取資金執行情況、自動或者手工采集指標完成情況。單位下發預算績效監控通知，明確執行監控填報要求，各部室按照通知要求準備預算績效監控相關材料，填寫階段完成情況后，進行各類項目圖表分析和風險判定，實現過程監控并發起整改。中小企業應不斷規范內部的預算監督系統，不斷整合并優化監督體系、風險預警和責任追蹤機制。在執行監督方面，中小企業應構建一套完善的監督模式，將“事前監督”“事中監督”和“事后監督”緊密結合在一起，建立全過程監督和管理執行體系，不斷提高監督流程的有效性，將預算監督落到監督管理的每一個環節；從責任追蹤來看，中小企業應確定好各個預算部門及其管理人在預算管理中的權責范圍，保障將預算管理的任務分配到每一個具體的崗位及個人，高效地落實好責任追蹤制；對風險預警來說，中小企業預算監督部門應根據預算管理的具體情況，構建科學完善的風險預警系統。這個風險預警系統，能夠保障信息傳遞的時效性，使個信息溝通渠道都能夠暢通，規范好長效的風險預警機制。此外，中小企業可以根據個體情況進行績效自評。通過指標庫進行指標選擇，根據評分規則即嵌入指標評分公式和指標權重進行績效評價，得出績效指標得分和項目總得分。系統通過識別項目名稱、項目內容、指標內容，利用評價報告模板，智能生成績效報告，實現模板、字體等統一、自動生成工作底稿、自動生成報告內容、自動生成基礎表的功能。

（五）提升預算人員的綜合素養

中小企業應當根據現實工作的需求，分別對單位人員、財務人員、預算管理人員和系統維護人員開展培訓：系統維護人員應熟悉并理解內部各個業務板塊的問題，并做好檢查和維護內部系統的工作；財務管理人員和預算人員應不斷提升自身的知識能力和專業技能，中小企業在對其開展培訓時，應當運用多種培訓方式，如集體培訓、課程培訓等，使其能夠接受最先進的財務和預算管理理念和知識，不斷增強他們的能力，還可不定期邀請知名專家到單位舉辦講座，給單位的預算管理工作做出指導；還應加強業財融合，預算管理人員應熟悉業務活動，業務人員也應具備一定的財務知識，及時了解經費的支出流程，應對自身的業務工作提供幫助，通過這樣一種聯動，并對不同崗位的人員進行培訓，能夠使內部各個部門通力合作，提升工作質量。

（六）嚴格化、專業化預算申報流程

包含基本支出預算申報、項目支出預算申報、收入預算填報。預算填報分類為備選庫挑選、項目滾動和新增項目。業務部門負責項目申報環節；歸口管理部門負責審核、匯總、評審、排序；財務部門負責資金安排、預算匯總并上報財政，最后下達預算批復。預算批復包括收入預算批復、支出預算批復、預算內部細化等。

1.基本項目申報

（1）人員類項目申報流程。前期謀劃由部門維護單位信息和人員信息以及審核，財務部門維護人員類項目支出標準并根據基礎信息進行人員類項目測算。然后由部門進行人員類項目申報，財務審核后入儲備項目庫。部門在儲備庫里選擇項目申報預算，通過預算審核后，財務下達預算批復。

（2）運轉類公用經費項目申報流程。前期謀劃由部門維護單位信息和運轉基礎信息以及基礎信息審核，財務部門維護運轉類項目支出標準并根據基礎信息進行運轉類公用經費項目測算。然后由部門進行運轉類公用經費項目申報，財務審核后入儲備項目庫。部門依托儲備項目申報預算，通過預算審核后，財務下達預算批復。

2.項目申報

首先要選擇項目分類，根據分類管理，對應不同的填報內容和要求。比如學校項目申報系統，就可為：基建項目、大修項目、教學儀器設備購置項目、教學項目、實驗室項目、科研項目等，總之是根據單位的業務類型來設置。系統在全部項目列表界面，顯示每個項目申報的流程操作進度，流程環節分為申報部門填報、歸口部門審核、財務審核等。系統的項目推薦和參考包括跨年項目繼續申報預算，往年經常性項目復制，儲備庫的項目直接安排資金等情況選擇。績效涉及指標庫選擇，可以使用案例庫參考并利用項目分類績效模板。項目審核：通過使用工作流支撐，可以自由設定項目審核流程。可根據單位的管理審批要求來設置，比如設置辦公室、法規處、教學管理處等。支持歸口審核、分級審核等要求。利用智能預審，自動進行預審，并提示“審核人”。比如系統會提示：項目未填寫績效目標，或者項目實施方案數字太少等警示。審核過程中勾選項目進行合并。系統會按照規則自動合并項目信息和績效目標，人工調整確認后生成合并項目。項目審核還可以申請項目專家評審，按規則抽取專家，確認能夠參加評審的專家，發送短信通知。專家登錄系統在線評分。最后自動生成整套預算報表。預算通過批復后，形成可執行預算，項目進入執行庫。

（七）嚴格預算執行

預算批復后，自動生成預算指標，也可調整預算。財務部門下達預算批復后，由業務部門負責預算執行。歸口管理部門、財務部負責預算執行查詢、項目跟蹤、監控；調整調劑包括收入預算調整調劑、支出預算調整調劑。預算調整由業務部門提出申請，歸口管理部門、財務部負責預算調整審核并上報。預算執行包括財政資金執行、自有資金執行、預算執行監控、預算執行報表等。執行中預算系統和財務核算系統相互銜接，預算批復銜接預算執行和核算，同時財務系統將核算信息反饋給預算系統，由此可實現各部門預算執行查詢分析，并支持自定義查詢口徑。會計核算包括收入核算、支出核算、決算和報告，包括部門決算、單位決算、部門財務報告、單位財務報告等。同時核算系統包含對電子會計檔案的管理，包括檔案接收、檔案存儲、檔案查詢等。

四、結束語

歷經多年的探索和推動，全面實施以結果為導向的預算績效管理模式已在我國正式確立。為貫徹國家的改革部署，各地各單位應抓緊研究并實踐，全力推進預算管理一體化建設。應立足預算管理關鍵環節，以預算項目為載體，基于項目主線管理的改革思路，探索建立并不斷優化貫穿預算管理全生命周期的一體化系統建設方案，從而量化落實中小企業一體化建設的系統性、協同性、整體性和有效性，提高財政資源的配置效率和資金使用效益。