民事公告送達期限制度完善探析

劉顯鵬，孫心銳

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

我國民事訴訟中的公告送達是指在民事案件審理過程中，受送達人下落不明或者其他方式無法送達時，法院通過法定形式發布公告，經過法定期間，即推定特定訴訟文書送達的生效要件成就，要求受送達人承擔相應法律后果的送達方式。現行《民事訴訟法》第95條規定了三十日的公告送達期限。該規定在保障受送達人權利以及促進公告送達機制有效運行方面發揮了一定的基礎性作用。但不可否認的是，現有制度設計尚存在不足，由此在司法實踐中產生了一定弊端，此既與民事訴訟形式層面的恒定性規范效力相悖，亦損及民事訴訟實質層面的權益性保障之本義。鑒于此，應首先對我國公告送達現有規則中期限要素的演進和發展進行系統梳理，然后探尋影響公告期限設置的可能因素，進而對公告期限帶來的規則困境進行深度剖析，最后嘗試給出符合民事訴訟之本旨的回應性對策，從而實現公告送達制度設置的應有之義。

一、我國公告送達期限制度的現有規則梳理

（一）公告送達期限規則的演進

“不同時代、不同國家的訴訟制度為解決不同問題，形成了不同的訴訟機制，其訴訟價值理論體現出不同的主題”[1]。公告送達作為一種法律擬制的送達方式，是民事訴訟公正與效率兩種基本價值在送達領域的具體體現。公告期限作為公告送達制度的核心要素，其具體設置亦建立在對公正和效率的平衡考量基礎之上。

1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》第75條第1款“受送達人下落不明，或者用本章規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過三個月，即視為送達”之規定首次在我國民事訴訟領域確立了公告送達制度，并將公告期限設定為三個月。1991年頒布的《民事訴訟法》第92條第1款（現第95條第1款）“受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達”之規定將公告期限縮減為六十日，且公告期間不得從審理期限中扣除。基于此，案件的送達、開庭、判決等審理期間等于審理期限減去公告送達期限，公告期限和審理期限之間出現了期間上的重疊，從而可能導致審理期限與公告期間同時面臨“供不應求”的困局。

為了應對公告期間與審理期間之間產生的兼容性分歧，最高人民法院陸續出臺了一系列文件將審理期限與公告期限分置二軌，互不干擾又互相配合地滿足訴訟程序的基本需求。最高人民法院1992年頒布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《民訴意見》）第169條規定，起訴時被告下落不明的案件不得適用簡易程序審理，間接禁止了應訴公告送達在簡易程序中的適用；2015年頒布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴解釋》）第140條則直接明確禁止法院在簡易程序中適用公告送達。

為了解決因公告期間占用普通程序六個月的審理期限而導致真正用來審理案件的時間不足的問題，最高人民法院《民訴意見》第164條“審限，是指從立案的次日起至裁判宣告、調解書送達之日止的期間，但公告期間、鑒定期間、審理當事人提出的管轄權異議以及處理人民法院之間的管轄爭議期間不應計算在內”之規定將公告期間作為排除情形之一，不計入案件的審理期限。這種將審理期限和公告期限分開計算的做法雖然避免了期限重疊的技術性“梗阻”，但是期限設置的實質性延長卻在一定程度與程序的效率相左，進而可能偏離民事訴訟應有的基本價值取向。此后，雖然隨著歷次司法改革對效率的側重和關注，民事案件的實際審理期限不斷縮減，但由于審理期限的變化與公告期限間的相互影響“脫鉤”，在一定程度上導致公告期限進一步優化的動力被忽視了。直至2021年底《民事訴訟法》第四次修正，方將已適用三十年的六十日公告送達期限縮減為三十日。

通過上述規則梳理，可以發現，公告送達的期限是否應當納入審理期限一并考量，規則的演進中存在不同的態度，出現過“公告期限并入式”和“公告期限排除式”兩種做法。期限的長短會實質性地影響訴訟流程的推進效率，遞延式的期限計算方法雖然克服了期限重復計算的缺點，但是期限額度的設置過長依然在一定程度上與程序的基本效率性考量相背離，并未完全真正回應司法實踐中的現實需要。

（二）公告期限設置的考量因素

作為一種法律上的擬制，公告送達的行為一經作出，送達所產生的法律效果就作為附期限的法律結果必然發生，而不受受送達人意思表示的影響。作為送達方式的一種，公告送達的功能既包括一般送達方式的程序環節銜接、預防訴訟遲滯、期日起算依據等共有功能，還包括開放式的信息傳播和強制通知等特殊功能[2]。易言之，公告送達具有“兜底+賦能”的雙重功能。所謂“兜底”，是指公告送達是公開傳播訴訟信息以保障受送達人訴訟知情權和訴訟參與權的最終屏障，這體現著司法公正的價值取向。所謂“賦能”，是指公告送達作為擬制性的送達方式，無論受送達人是否實際接收到公告信息以及是否到庭應訴，受送達的訴訟文書的法律效力必然發生，這體現著訴訟程序順利推進的基本追求。為實現公告送達的雙重功能，公告期限的設置需平衡公正和效率的雙重考量，既不能因期待實質送達效果而犧牲過多的訴訟時間，亦不能因過度追求效率導致期限過于倉促而無法發揮信息傳播的效果進而對受送達人的訴訟權利造成實質侵害。

在公告送達的功能導向視角下，規則演進對公告期限的縮減并非脫離公告送達制度整體的孤立之舉，而是伴隨公告送達運行機制的完善發展的應勢而為。《民事訴訟法》誕生之初，我國的交通和通信方式均不發達，人口流動性不強，以報紙為主的媒介是最主要的信息傳播方式。此種背景下，六十日的公告期限足以滿足公告在受送達人原住所地和法院公告欄張貼，以及在報紙刊登的信息傳播效果。此后三十年間，隨著社會的進步和經濟的飛速發展，我國的人口流動性明顯變強，主要的信息傳播媒介也從傳統紙質化向網絡化和數字化高速轉型。為豐富公告方式，最高人民法院新增了信息網絡等媒介方式；為統一公告載體，最高人民法院建立了人民法院公告網；為規范公告版式，最高人民法院細化了公告式樣和發布時限；為便利公告發布查詢，最高人民法院開發了各類移動互聯網查詢渠道。隨著公告方式的多樣化、公告載體的電子化、公告內容的標準化和公告查詢的便捷化，一個規范、立體、系統的公告送達運行機制正在不斷發展和完善，這極大地增強了公告送達的信息傳播效果。與此同時，公告期限這一技術性因素在增強信息傳播功能上的作用力明顯被削弱。最終，在化解程序遲滯功能的作用下，公告期限得以較大幅度縮減。

二、我國公告送達期限制度現存問題檢視

通過對公告送達期限的規則演進及影響因素的梳理，可以看出，規則對公告期限的不斷縮減順應了時代發展的趨勢，體現了規則制定者對民事訴訟價值進行選擇的動態權衡。然而，不可否認的是，由于對諸多因素的綜合考量不足和對法律責任的系統考量缺失，既有規則在運行過程中仍然存在諸多亟待解決的問題。

（一）公告時間較長導致訴訟周期遲延

現有規則下，公告期限雖然不計入案件審理期限內，但其時長會直接影響到整個訴訟周期的時長。“時間與效率是反比關系，有效利用時間當然是提高訴訟效率的途徑之一”[3]。現行規則將公告期限縮減至三十日，雖因應了效率提升的基本要求，但對于縮短訴訟周期的整體目標而言仍顯冗長。

究其原因，現行規則下，公告送達投入的時間成本仍未得到完全有效的控制，公告送達案件訴訟周期漫長的問題仍未得到實質解決。筆者2022年初在H省X市某基層法院調研的統計結果顯示，該院2021年適用公告送達的963件民事案件中，除去僅在判決、上訴階段適用公告送達的5件外，公告送達訴狀和傳票后受送達人實際到庭應訴的有12件，未到庭應訴的有946件。即該院2021年公告送達案件的到庭應訴率為1.25%，而缺席審判率高達98.75%。受送達人不到庭應訴導致在后續訴訟程序中繼續適用公告送達的幾率極大。在受送達人未到庭應訴的946件案件中，僅有80件的公告受送達人在判決公告發布前與法院取得了聯系，有866件進行了二次公告乃至多次公告。即該院2021年缺席審判的公告案件進行二次公告送達的比例高達91.54%，經過兩輪及兩輪以上公告期的案件數占當年適用公告送達案件總數的89.93%。該院情況并非孤例，各地法院適用公告送達的案件中，受送達人到庭應訴的情形亦比較罕見，只有極少數公告案件適用一次公告送達。如有學者統計，2011—2013年山東省濱州市濱城區人民法院公告送達的商事案件中，受送達人參與庭審比例不足2.3%，公告案件通常要經過起訴開庭公告、判決書公告兩次公告[4]。還有學者對四川省三個基層法院2021年的調研結果顯示，三個基層法院的公告送達到庭率分別為1.03%、0.82%和2.42%，而公告送達判決書的比例一直居高不下[5]。由此觀之，司法實踐中，絕大多數公告送達案件至少要經過兩次公告。而在現行規則下，一個公告送達案件通常消耗兩個甚至兩個以上的公告生效期，再加上適用公告送達前適用其他方式送達的耗時、公告發布過程的耗時和對其他事項公告的耗時等，案件審理全過程的冗長周期可見一斑。

（二）期限要素考量單一誘發分配失準

民事訴訟制度設置的應然狀態，是在保障公正的前提下，盡可能減少各項成本的投入。投入過多時間成本造成的浪費對訴訟機制優化的折損顯而易見。現行規則對公告期限時間資源配置上的考量因素尚顯單一，未對公告的內容、順位或類型加以區分。

筆者的調研統計結果顯示，絕大多數公告案件適用公告送達的次數為兩次或三次（起訴狀傳票公告、裁判文書公告以及上訴狀公告等），多則沒有上限；適用多次公告送達的案件訴訟周期普遍非常漫長，遠超普通程序六個月的審理期限。在首次公告送達后未應訴的受送達人，如果其是客觀未能接收到訴訟信息，后續的二次乃至多次公告亦很難實現向其傳遞信息的效果；如果其是主觀上故意拒不應訴，繼續向其公告顯然徒勞無功。此外，公告送達對受送達人實質性權利并無直接影響的程序性文書時，仍需等待三十日的公告期限屆滿。這類公告適用與其他重要事項公告同等的公告期限，非但不能有效保護受送達人的實際權利，反而會造成程序的空轉和訴訟的遲滯。

降低時間成本，不僅要降低絕對時間成本（減少消耗時間總量），亦要降低相對時間成本（合理分配各環節投入時長）。在公告送達制度中，提高公告送達的整體效益可以嘗試以優化時間資源配置的方式進行。有學者認為，對同一案件應根據是首次公告還是再次公告，區分配置適用不同的公告期限[4]。亦有學者提出，應以公告送達文書的類型為區分標準，對首次應訴公告和判決書公告適用不同的公告期限；對起訴時間在一年內的針對同一債務人的案件，簡化公告送達手續并縮短公告期限[6]。現行規則對公告期限進行縮減時仍以“一刀切”的方式對不同環節、不同類型的公告設置相同期限，考量的因素略顯單一。

（三）對惡意受送達人的罰懲機制乏力

公告送達是法院適用其他送達方式失敗后采取的兜底性送達方式。以“主觀上對其他送達方式的失敗結果是否存在故意”為區分標準，可將受送達人分為惡意受送達人和善意受送達人。前者是指在法院采用其他送達方式時拒不配合法院送達、惡意規避送達的訴訟參與人；后者是指由于其他送達方式的送達效果不佳、原告錯填送達聯系方式、法院工作人員送達技巧單薄、工作態度消極怠于送達或法院特快專遞投遞人員的送達失誤等[7]非自身原因而被公告送達的訴訟參與人。“沒有責任就沒有完整的法律，更沒有對法律的敬畏；沒有對法律的敬畏，法律就沒有尊嚴，更不會有對法律的自覺遵守”[8]。在送達中，法律責任的存在可以促進受送達人履行接收送達的義務，有助于訴訟效率的提高；反之，法律責任的缺失也將縱容規避送達行為的發生，并影響訴訟程序的有效進行。現行規則對公告送達的惡意受送達人規避送達、拒絕履行接收送達義務應當承擔的法律責任有待加強，導致實踐中惡意受送達人利用漫長的公告期限拖延訴訟的情形屢見不鮮。在相當數量的民事案件中，當法院初次向受送達人電話通知領取特定訴訟文書時，該受送達人獲悉情況后口頭假意承諾到法院領取，實則拒不配合，旋即消失，導致法院最終不得不以公告送達的形式完成送達任務，并無奈地熬過三十日的公告期。更有甚者，一個案件中的多名被告私下商議輪流“下落不明”，拖延數個三十日公告期，從而形成一種惡性拖延審判正常推進的所謂訴訟“策略”。另有當事人在訴訟前端程序中未填寫或未親自填寫法定送達地址確認書，或故意填寫虛假、錯誤的送達地址和聯系方式，且在后續程序中故意“失聯”，致使法院不得不向其公告送達并等待三十日公告期的屆滿，從而導致訴訟周期的顯著拖沓。這些情形進一步加劇了“送達難”，更對有限的司法資源造成了極大的浪費。

現行規則下，不考慮主觀惡性，對所有受送達人無差別地適用三十日的公告期限，必會導致善意受送達人和惡意受送達人舉證、上訴等程序權利的實質性準備期失衡。這一期限利益的失衡無形中給予了惡意受送達人更多期限的優待，在一定程度上與程序公正與公平的基本價值取向相悖，亦與當事人“武器平等”原則的基本要求相左。

三、我國公告送達期限制度改進探尋

如前所述，現行規則下公告時間的冗長、期限要素的單一、受送達人主觀狀態的混同以及法律責任的缺失等諸多問題的存在，使得我國公告送達制度的應有功能難以得到充分發揮，進而與民事訴訟之基本價值考量相距頗遠。鑒于此，應從期限縮減、送達客體分層以及受送達人主觀狀態區分等方面對公告送達的期限予以完善。

（一）進一步縮減公告期限至十五日

公告期限作為公告送達制度的核心技術性構成要素，具體時長的設置需立足公告送達的傳播訴訟信息功能和消除程序遲滯功能。通過綜合考量，可將我國公告送達的期限在現有的三十日基礎上進一步縮減至十五日。

為解決長期困擾訴訟實踐的“送達難”問題，近年來，各方對各種送達方式的改進頗為著力，尤其是電子送達的出現和日益普及，極大地提高了公告送達以外的其他送達方式的適用成功率。此種背景下，作為“兜底”之舉的公告送達適用幾率逐漸壓縮，且經過其他層層嚴密送達后仍無果而須適用公告送達的案件，其受送達人實際參與相關訴訟過程的可能性微乎其微，故無須給予過長的公告期。同時，隨著新型傳播技術在公告送達中的日益嵌入，期限作為“傳播工具”的特質被極大削弱，公告送達的信息傳播力度更倚重于形式載體、查詢渠道等媒介因素。易言之，新形勢下，公告期限擴大公告信息傳播的助益功能日漸衰微，設置較長公告期限所實現的成效比明顯降低。此外，較之三十日的現有公告期限，以十五日公告期限計算，即便在一個案件中經過兩輪甚至三輪公告，公告的總體耗時亦可以得到較為有效的控制，從而大大提升訴訟效率。

（二）公告期限分級配置

立足公告送達“兜底+賦能”的雙重功能，不同順位、不同類型以及不同內容的公告送達結果對于推動程序進行、傳播訴訟信息以及保障受送達人權利的貢獻不可等量齊觀，故對所有情況均配置相同的公告期限似乎有失偏頗。筆者認為，可以嘗試以“公告所處程序順位結合公告內容涉及權利類型”為分級標準，對公告送達的訴訟文書從重要性上加以分級，對重要性高的訴訟文書適用較長的公告期，對重要性較低的訴訟文書適用較短的公告期甚至自發布次日即視為送達（即特定的訴訟文書發生法律效力）。

從起訴公告、開庭公告、程序性事項公告、判決結案公告到上訴公告，每階段公告的送達結果對整體訴訟程序推進產生的效果自然不同。順位在前公告的送達結果決定后續是否繼續適用公告送達并為后續公告送達提供正當化前提，因此順位在前的公告的重要性顯然大于順位在后的公告。若順位在前的公告經過法定期間后，法院未得到受送達人的有效反饋，基于信息傳播客觀效果不力或受送達人主觀故意忽視等原因，該受送達人在后續公告送達中反饋的可能性也極低，因而不必苛求后續公告的送達結果。同時，立足受送達人權利保障的視角，每個階段公告內容所涉及的權利類型有明顯區別，對受送達人權利可能產生的影響亦有所不同，則受送達人對各類公告知悉的必要性和緊迫性程度自然不可視同一律。可見，在對公告送達客體的重要性程度進行分級時，需將該次公告置于訴訟程序整體順位推進和受送達人權利保障的雙重功能體系中，對其在公正和效率兩條坐標軸上的實際度量疊加后能實現的收益進行綜合判斷。

對于起訴開庭公告、首次開庭公告以及判決公告，應適用十五日的完整公告期。“就受送達人的程序利益和司法行為的正當性乃至裁判的有效性基礎而言，起訴通知和開庭通知較之其他的送達更具重要性”[9]。訴訟實踐中，首次公告送達普遍是將起訴狀和開庭傳票一并進行公告。起訴開庭公告成功與否直接決定后續程序是否需要繼續適用公告送達。同時，開庭意味著案件進入實質性審理，其結果對案件裁判結果有直接影響，開庭公告的內容是向受送達人告知實際“交戰”時間。當起訴開庭公告通知的首次開庭時間因各種原因失效后，為使程序能夠繼續推進，首次開庭公告則是法院的唯一選擇。可見，起訴開庭公告和首次開庭公告送達在程序推進上的重要性最為顯著，有必要用足十五日的公告期。就判決公告而言，雖然其位于程序最末端，但其內容是對案涉民事實體法律關系的實質性評價，會對受送達人的實體權利義務產生實質性影響，亦會對在整體訴訟程序的完整度、最終審理結果的既判力以及受送達人救濟權的行使等諸多方面同時產生影響，其重要性不言而喻，故亦有必要對其適用十五日的完整公告期。

對于上訴公告和其他公告，公告發布次日即視為送達。上訴公告位于一審訴訟程序結束之后，對于一審程序的進程已無任何影響；而二審開庭前將再次經歷十五日的開庭公告，故上訴公告對二審的開啟亦無實質影響。同時，上訴狀是不服一審裁判結果的一方針對一審裁判文書確定的法律關系提出的異議，在進入二審程序前也無法對受送達人產生不利影響。就其他公告而言，散見于程序全過程，但對程序銜接推進的作用極小，且幾乎不會對受送達人的實質性權利產生影響，如管轄異議申請書及裁定書公告、鑒定程序公告、駁回起訴裁定公告以及補正裁定公告等。此外，有一些公告的內容即便可能對受送達人產生不利影響，也很快能被受送達人知曉（如保全申請書及裁定書），對于這些公告自公告發布次日即視為送達，實質上是以規則的形式為程序的推進加一個“催化劑”，公告內容本身的價值微乎其微。

（三）限制惡意受送達人的期限利益

保障訴訟程序的有序推進是法院、當事人及其他訴訟參與人共同的義務[10]。作為民事訴訟程序推進的紐帶，送達對民事審判的有效開展起著至關重要的作用，故受送達人負有接收送達的義務。對善意受送達人公告送達時，側重于盡可能有效地傳播訴訟信息，力爭向其告知訴訟的存在，保障其訴訟知情權和訴訟參與權，因此賦予其充足的公告期限使其足以獲悉涉訴事實和相關訴訟行為洵屬必要。對于主觀上明知訴訟存在卻不履行接收送達義務的訴訟參與人，應認定為惡意受送達人。惡意受送達人主觀上已流露出對審判程序的抵抗，并罔顧缺席審判可能導致的風險，極有可能利用過長的公告期間轉移財產逃避執行，致使裁判結果落入執行不能的困境。對于惡意受送達人，在公告送達之前，其實際上已經知曉訴訟存在的事實，故其實質上并無通過公告送達獲取涉訴信息的現實需求。同時，因惡意受送達人已經以其拒不參與或退出訴訟的行為作出放棄相關訴訟權利的意思表示，故公告送達的權利保障功能對其而言亦已落空。可見，向惡意受送達人公告送達時僅發布公告盡到基本的通知義務即可，無須再給予公告期，故向惡意受送達人公告送達訴訟文書時，公告發布次日即視為送達。

結語

現行《民事訴訟法》所規定的三十日公告期限在保障受送達人權利和民事公告送達制度的有效運行方面發揮了一定的基礎性作用。但不可否認的是，由于對諸多因素的綜合考量不足和對法律責任的系統考量缺失，既有規則在運行過程中暴露出諸多亟待解決的問題和短板。就規則完善而言，首先，將公告送達的期限在現有的三十日基礎上進一步縮減至十五日；其次，對公告送達的客體從重要性上加以分級，對起訴開庭公告、首次開庭公告以及判決公告適用十五日公告期，對于上訴公告和其他公告，公告發布次日即視為送達；最后，限制惡意受送達人的期限利益，向其公告送達訴訟文書時，公告發布次日即視為送達。從此三方面綜合著力，期冀公告送達的應有功能能夠得以充分發揮，進而促使公告送達制度的良性運行。