鄉村振興背景下農村返貧治理機制研究

張 波

（貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

黨的十九大提出了全面實施鄉村振興戰略并作了重大工作部署，鄉村振興是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。從發展維度看，擺脫貧困防止返貧是鄉村振興的前提，脫貧攻堅戰的全面勝利是鄉村振興戰略得以順利實施的前提基礎。同時，鄉村振興戰略的實施進一步鞏固脫貧攻堅取得的成果，確保脫貧攻堅成效的可持續。習近平總書記強調，防止返貧和繼續攻堅同等重要，已經摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，要繼續鞏固，增強其“造血”功能，建立健全穩定脫貧長效機制。返貧治理有效是鄉村振興戰略順利推進的前提，當前部分低質量、脆弱性脫貧人員和貧困邊緣人員仍然存在返貧的風險，鄉村要振興，就必須解決返貧問題，實現脫貧人員的穩定脫貧和發展致富成了必然要求。如何鞏固脫貧攻堅成果助力鄉村振興？如何實現脫貧人員穩定脫貧不返貧？如何實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接？成為當前學術界探究的熱點問題，建立健全返貧長效治理機制，既是實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的基本途徑，也是全面推進鄉村振興戰略的必然路徑。

1 農村返貧現象的生成誘因

通過對國內外有關返貧治理研究文獻的梳理、分析和歸納發現，導致返貧的因素是復雜的、多維的，本研究將返貧因素主要來源歸為返貧主體和外部環境兩方面，將返貧類型劃分為制度政策型返貧、環境資源型返貧、災害疾病型返貧、產業薄弱型返貧、教育能力型返貧和思想觀念型返貧六種。

1.1 制度政策型返貧

首先，政策缺乏可持續性。華中農業大學顏廷武教授（2005）指出，反貧困政策和措施缺乏可持續性、政府短期行為嚴重是造成脫貧人口返貧的主要原因。國家扶貧政策的確給貧困戶帶來了較大福利，但“輸血式”的物質扶貧只能實現短期的脫貧，自身發展能力和內生動力并未得到提升和發展，抵御風險的能力薄弱，達到“兩不愁，三保障”后便實現脫貧，相應扶貧政策便隨之取消，家庭年收入急劇下降，隨之便返回貧困。

其次，政策存在短板。學者楊秋寶指出，制度短缺是導致中國農村貧困很重要的原因。貧困地區通常地處偏遠山區，交通、醫療、教育、通信、衛生、水利水電、農業灌溉等公共基礎設施缺失，農產品銷售滯后，與外部信息溝通不流暢，制約了農村經濟的提升。扶貧政策的制定、執行與現實不吻合，政策傾向于物質扶貧，忽略了精神層面的扶貧，精神和能力無法滿足脫貧需要，實現脫貧致富及鞏固拓展脫貧成果的主動性和積極性不強，一旦政策斷供便即刻返貧。

1.2 環境資源型返貧

首先，自然環境惡劣。廖富洲教授（2005）指出，農村貧困地區返貧的原因主要在于自然環境的惡劣、自然災害的頻發和基礎設施的落后。生活環境承載能力低下與脫貧者返貧有著直接的密切關系。貧困山區大多自然環境惡劣、地理位置偏遠，自然災害頻發，發展落后，市場先天發育不良，二、三產業發展滯后，制約非農產業發展，限制了與外界的經濟交流，農產品及相關自然資源難以得到有效的轉化利用。

其次，農民歷來有著“靠山吃山、靠水吃水”的觀念，當地礦產、森林等資源被過度開發利用，加劇生態環境惡化，自然災害頻發，由于脫貧的脆弱性，導致返貧。陷入一種“貧困—破壞環境—災害頻發—扶貧—返貧”的貧困陷阱。

最后，自然資源匱乏。農民生產生活來源主要是土地，土地是農民吃飯的飯碗。貧困地區大多資源匱乏、土地貧瘠、自然資源結構分布不合理并多伴有惡劣的自然災害，因缺乏可利用的自然資源而陷入貧困。

1.3 災害疾病型返貧

首先，自然災害毀壞性強。金鑫（2016）認為，自然災害是產生返貧的最核心因素。自然災害破壞性強，極易破壞脫貧人的生活住房、生產設施、經濟作物、農作物等，是造成返貧的直接“殺手”。自然災害具有不可預見性，一旦發生，不僅會造成巨大的財產損失，還會嚴重破壞基礎設施，毀壞發展根基，使扶貧投入和效果大打折扣。脫貧家庭的經濟積累較少，抵御災害損失的能力較弱，主要以農耕作業為主要收入來源，自然災害對農業生產影響廣泛，災害突發，收入銳減，支出增加，導致返貧。

其次，重大疾病勞民傷財。程璽（2017）認為，因病致貧、因病返貧是導致貧困的主要因素，而大病、慢性病高發是因病致貧返貧的主要原因。疾病突發或慢性疾病惡化都會帶來高額醫療費用，巨額醫療費遠遠超出剛剛脫貧家庭的經濟承受能力。盡管我國醫療保障制度逐漸完善，但重大疾病報銷比例不高。重大疾病和慢性疾病需長期以藥物來維系生命和身體機能正常運轉，患者家庭不僅需要承擔超額的醫療費，患者還需家人專門照顧和陪護，直接影響了家庭勞動力和經濟收入，導致重回貧困。

1.4 產業薄弱型返貧

首先，很多脫貧地區缺乏可持續支柱性產業，雖然國家大力開展產業幫扶，但能落地生根發芽的產業遙遙無幾，部分地區開發了產業項目，但大多都是以種養殖業為主，產業規模單一、產業鏈短，僅僅是進行原材料和初級產品加工，無法享受后期深加工帶來的高額附加值，且隨著市場的波動，存在經銷困難，陷入產銷失衡的困境。

其次，脫貧地區缺乏產業發展人才，空心化現象、老齡化趨勢嚴重，管理經營人才稀缺，外加管理經驗、資金不足及政策變更等因素導致產業停滯發展或破產，難以帶動脫貧群體可持續增收。

最后，持續競爭力不足，大多脫貧地區存在產業融合度不高、利益聯結機制缺乏、深加工產業和服務產業較少、同質化嚴重、持續競爭力和持續發展能力不足、電商網點少且規模小以及農產品電商配套服務跟不上的問題，發展難度大。

1.5 教育能力型返貧

首先，基礎教育發展失衡。張安平（2012）指出，農村返貧現象嚴重，其原因主要是受教育程度低、思想觀念落后，生產方式落后，收入來源單一。貧困地區教育一般比較落后，受教育時間短、質量差，雖然國家已實行免費的義務制教育，但因教育資源分配不均，農村地區存在資源短缺、資金投入不足、師資力量缺乏等問題，即使能完成義務教育也是低水平、低質量的。隨著社會經濟快速發展，僅接受義務教育難以滿足社會發展和變化的需求。

其次，發展致富力有未逮。陳端計、楊莉莎等（2006）認為，返貧的根本原因是返貧者自身素質不足。長期的“輸血式”物質幫扶雖能實現短期的脫貧，但并沒有幫助貧困戶掌握致富的發展思路、生產技能、市場適應能力。脫貧戶受教育水平低下，學習和接受新知識、新技能的能力薄弱，難以掌握新的生產技術、經營管理能力，生活生產主要靠價值鏈末端的職業，如農耕、養殖和務工等，缺乏自我發展致富的能力和自我造血的能力。

1.6 思想觀念型返貧

首先，思想觀念陳舊腐朽，優秀道德規范、公序良俗失效。雅典著名經濟學家、反貧困專家繆爾達爾認為：“人們落后的思想意識，腐朽的貧困文化以及宿命觀念與貧困息息相關?！鞭r村脫貧人員思想觀念落后、陳舊、保守，對于貧困安于現狀、坐享其成、不思進取、封閉自守，認為反正政府都會發錢，把自身脫貧和發展寄托于政府，缺乏自力更生和艱苦奮斗精神。

其次，脫貧人員好逸惡勞、懶惰，甚至賭博、酗酒、不務正業、坐吃山空，即使掌握相關生產生活技能，也是三天打魚兩天曬網，難以激發和利用其主觀能動性和積極性。受小農經濟思想的影響，不求致富，只求溫飽，對政府等外部幫扶產生較強的依賴性，“等靠要”思想難以革除和轉變。并且因為農村熟人社會的性質，受不良習俗和消費觀影響，脫貧后一旦有余錢就負債消費，蓋房子、買車子，追求享樂的同時還攀比成風，只顧享樂攀比，最終入不敷出，重返貧困。

2 農村返貧現象的生成機理

本研究基于博德事故因果連鎖理論對返貧現象的生成機理進行分析。事故因果連鎖理論最早是用來解釋導致事故的各種原因之間的關系。后來博德在此基礎上進行拓展和延伸，他認為事故的直接原因是人的不安全行為、物的不安全狀態，間接原因包括個人及工作因素，但人的不安全行為、物的不安全狀態只是表象，不是導致事故發生的根本原因，而最根本的原因是管理的缺陷。博德事故因果連鎖理論過程包括：管理缺陷、個人及工作因素、直接原因、事故、損失五個環節。事故因果連鎖理論同樣適用于解釋返貧問題，返貧通常也存在“管理缺陷—個人和工作因素—直接原因—事故—損失”五個環節。五個環節組成了一個完整的“多米諾骨牌”，任何一環傾倒都會產生一系列的連鎖反應。如圖1所示。

圖1 返貧現象生成機理

“管理缺陷”，即返貧發生的根本原因。主要指扶貧政策缺乏可持續性及政策短板。扶貧政策不具有可持續性，貧困戶一旦脫貧便不再享受相關的扶貧優惠政策的福利，可能因政策斷供而返貧。扶貧集中于“輸血式”的物質扶貧，脫貧工作重心放在解決貧困人口收入是否超過貧困線上，雖能實現暫時性的脫貧，但難以實現長期穩定脫貧及發展致富。雖然國家實施脫貧不脫政策，但脫貧后便沒有相關扶貧資金、產業扶貧等項目跟進和支持，難以實現避免返貧、實現致富。

“個人和工作因素”環節，即返貧發生的間接原因。受管理缺陷的影響，同時反作用強化了管理缺陷。個人因素主要指貧困者自身教育、能力、技能、思想觀念等情況。工作因素指扶貧工作環境和工作人員，工作環境是指扶貧工作主要集中在偏遠的山區，基礎設施缺位、自然環境惡劣。工作人員主要指綜合素質不高，對相關政策法規理解不深入，政策執行按部就班，缺乏創新，缺乏彈性。扶貧干部內生動力不足，缺乏積極性。

“直接原因”環節是返貧產生的關鍵環節，政策突然變更、自然災害爆發、突發疾病、內生動力不足、產業薄弱等因素都是造成返貧的直接原因。脫貧戶抵御風險能力不足，如突遇自然災害、突發疾病，造成家庭人員和財產重大損害，導致生活水平、家庭收入急劇下降，前期取得的脫貧成效將功虧一簣。且長期“輸血式”物質扶貧及受教育水平低下等原因導致脫貧人自身缺乏發展致富的知識技能，內生動力不足，“等靠要”惰性思想強烈，難以鞏固和拓展脫貧攻堅成效，最終導致返貧。

“事故”和“損失”環節是前面三個環節作用的結果，任何一環出現問題都將導致“事故”和“損失”的發生。其中“事故”環節是指脫貧戶再次陷入貧困狀態，或貧困惡化或貧困線邊緣人口降到貧困線標準以下，即返貧?！皳p失”環節是指國家再次投入大量的人力物力財力去解決返貧人員的基本生活問題，以實現返貧人員再次脫貧及發展致富，導致國家財政無限循環救助。

3 構建農村返貧長效治理機制對策建議

構建農村返貧長效治理機制是實現脫貧戶穩定脫貧、發展致富，是鞏固和拓展脫貧攻堅成效、全面推進鄉村振興戰略的前提基礎和根本保障。從返貧誘因分析可知，返貧致因包括政策、環境、災害、疾病、產業、技能、能力、思想觀念等因素，本研究主要根據返貧誘因來構建農村長效返貧治理機制。

3.1 建立健全組織制度保障機制

首先，夯實基層組織返貧治理機制。一是加強基層黨組織的建設，切實提升農村基層黨組織的號召力和凝聚力，推進和完善“黨建+”的幫扶模式，堅持“圍繞脫貧抓黨建、抓好黨建促脫貧”，實現鞏固脫貧成效同農村基層黨組織建設的有機結合。二是堅持和完善黨的領導，做好責任落實和頂層設計，牢抓黨建引領助力鄉村振興的政治責任，切實發揮農村基層黨組織在鞏固脫貧攻堅成效及全面推進鄉村振興戰略中起到的戰斗堡壘作用，為實現鄉村的全面振興提供動力引擎和堅強的組織后盾[1-3]。

其次，建立完善返貧預警監測機制。一是構建定向數據動態跟蹤監測系統，設定預警級別，按照突出重點、分類管理原則，實行分級管理。通過大數據等信息技術進行信息跟蹤、動態監測、數據分析，科學研判是否會面臨返貧風險。二是通過負責人定期回訪、信息跟蹤，返貧人主動匯報等方式有機結合，實現有效的信息掌握、預警研判分析。組建監測網絡系統，將脫貧戶的就業情況、收入情況、返貧潛在誘因錄入系統，根據數據變化進行監測、研判和分析。早發現、早干預、早幫扶，將其遏制和消滅在萌芽狀態，形成事前預防、事中幫扶、事后跟蹤監測的閉環返貧監測預警機制。

最后，探索健全返貧治理兜底機制，一是建立完善低保、特困、臨時救助、災害救助等兜底保障制度，強化和落實低保、醫療、災害、養老、殘疾、補助金等綜合社會保障政策，提高國家財政補助水平，保障基本生活。改革單一靠政府的災害救助體系，構建政府救助、保險保障、社會參與、農民自救互救的多元協同救助的災害救助體系。二是改革和創新醫療保障制度，增強保障能力。提升門診、重大疾病、慢性疾病報銷比例；優化簡化報銷程序，簡化大病醫療審批和報銷程序；擴大藥品報銷范圍，合理定價[4-5]。

3.2 切實深化產業幫扶長效機制

產業興旺是鄉村振興的重點。創新發展特色產業，構建返貧物質基礎防線。一是因地制宜發展特色產業，堅持以科技為支撐、以市場為導向、以效益優先為原則，依托當地自然資源稟賦優勢做好產業發展規劃，發展特色優勢產業。通過產業融合、量化生產、合作社等模式構建經濟效益轉化的產業鏈，形成規模。構建農村一二三產業融合發展產業體系，切實做強一產、做優二產、做活三產，延伸產業鏈、提升價值鏈、促進技術滲透。二是科學規劃支柱產業發展，打造和引進二、三產業，充分挖掘當地地理、環境、鄉村文明等方面優勢打造和開發綠色無污染的生態產業、康養產業。加強品牌建設，打造區域特色品牌，推進差異化發展，提高產業競爭力[6-7]。建立利益聯結機制，推進分紅、入股、優先就業等多元化利益聯結機制建設，形成企業與農民合作共贏關系。三是加強農產品電商平臺建設，開拓和培育農村電子商務市場主體，打造特色農產品網上銷售平臺，形成特色農產品進城、工業產品下鄉的雙向流通的服務網絡。

3.3 健全鄉村人才工作體制機制

人才振興是鄉村振興的重要支撐和基礎。堅持把農村人力資本開發放在首位，增強農村的內生“造血”功能，補齊農村發展短板。一是加強基層干部隊伍建設，建設一支強大、高素質的農村人才隊伍，充分發揮其凝聚力和號召力。推進農村技術型人才和新型職業農民的培養，培育有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民。促進城市資本要素、技術要素、資源要素向農村流動，建立城鄉融合發展的人才機制。二是構建農村智庫，引進各類技術人才、創業人才、新鄉賢來提高農村“造血”功能。三是夯實基礎教育返貧防線，補齊教育事業發展短板，阻斷貧困代際傳遞。統籌協調城鄉教育資源均衡發展，實現基本公共教育資源和服務均等化，推動基礎教育信息化，開展基礎教育信息化建設和教學應用，實現城鄉優質教師資源共享，縮小城鄉教育差距。四是加大高等教育的資助力度，構建由政府負責，社會組織、基金會、企業團體、愛心人士等多元主體協同參與的教育救助新格局，形成教育救助合力[8]。

3.4 完善健全生態建設保護機制

生態振興是鄉村振興的重要內容和關鍵支撐。“綠水青山就是金山銀山”。鄉村振興要與生態優先、綠色發展有機結合。一是創新農村生態環境治理體系，構建多元主體協同治理體系，實現利益整合，形成多元合力共治生態治理系統。優化人居環境，改善公共基礎設施，補齊農村人居環境突出短板，加快“生態宜居、美麗鄉村”建設，合理規劃和完善農村基礎設施建設，完善交通、網絡、水利電力、環保等基礎設施建設。嚴守生態保護紅線，綠色發展引領鄉村振興，打造和開發生態文化旅游產業，推進全域綠色生態旅游開發，實現綠色生態文化旅游業可持續發展。二是增大農業生態產品和服務供給，實現農村農業供給向優質生態發展，補齊新時代社會經濟發展急需解決的一大短板。建立完善生態補償機制，在原有單一縱向政府主導的生態補償機制基礎上，建立橫向的市場化生態補償機制，建立有利于生態補償的責任機制和保障機制[9-10]。

3.5 構建激發群眾內生動力機制

“文化振興促進鄉風文明”是鄉村振興戰略的保障。學者洪江（1999）認為，觀念的落后會產生一系列的連鎖反應，即觀念的落后會導致思想的落后，思想的落后又會導致行為的落后，最后導致結果的落后也即是返貧的發生，故必須革新思想觀念。一是加強農村思想道德建設，發揚和繼承中華優秀傳統美德，踐行時代新風，革除“攀比享樂”等陳規陋習，教育引導群眾擺脫愚昧風俗習慣，洗滌農村的不良之風，改進風俗陋習。大力開展移風易俗的宣傳教育，培育健康綠色的生活理念和行為習慣。培育、弘揚和踐行社會主義核心價值觀。傳承弘揚農村優秀傳統文化，提升耕讀文明軟實力，保護利用好優秀農耕文化遺產。二是加強鄉村公共文化建設，加大公共文化產品和服務供給，完善農村公共文化設施的建設，如文化廣場、農村圖書館、鄉村博物館等硬件設施的建設，同時豐富脫貧人員的精神文化生活類型。激發農民自我內生發展動力，革除“等靠要”的惰性思想，增強發展致富奔小康的信心和決心，補齊精神短板。