水利資金政策演變與發展趨勢研究

張玲玲,車 力，盧先智，王宗志

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100；2.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家實驗室，江蘇 南京 210029)

興水利、除水害，是關乎治國安邦的大事。“水利”一詞最早出自于《呂氏春秋》，其中所講的“取水利”用以指捕魚之利。《史記·河渠書》作為第一部水利通史，首次賦予其防洪、灌溉、航運等除害興利的含義。隨著經濟社會發展，其含義逐漸擴展到農業農村用水、城市發展及生態治理等，水利不僅指水資源的開發利用，更強調水資源的節約保護；不僅指水利工程建設，更強調水資源管理。

奧斯特羅姆[1]在《公共事務治理之道》中的“公共池塘”理論已形象說明了水資源具有公共物品的屬性，對水資源開發、利用、節約、保護和治理具有較強的正外部性。因此，水利基礎設施的公共屬性決定其應由政府的“有形之手”重點支持和建設[2]，資金是水利建設與管理的重要抓手，包括資金的籌集、支出和管理，其不僅關系到水利工程建設和運營，也是水利現代化發展的根基。我國水利投資完成額從1980年的27.07億元增加到2018年的6 602.57億元[3]。水利資金政策是實現資金規范高效使用與管理的依據和保障，我國無論從國家還是區域層面都制定了數量眾多的關于水利資金使用和管理的政策。

國內外關于水利資金政策的研究較少，而主要集中在水利投資主體以及利益關系、投資規模、結構與投資效率和投資對經濟發展的影響。在水利投資主體以及利益關系方面，Kucukmehmetoglu[4]采用博弈論的方法分析流域(以幼發拉底河和底格里斯河為例)內不同國家水資源投資的利益關系;蔡起華等[5]基于農戶參與小型農田水利建設投資案例分析了關系網絡中農戶參與集體行動的影響；Jimenez[6]評估了水利投資項目及不同投資主體對項目的影響。在水利投資規模、結構與投資效率方面，Sutardi等[7-9]運用隨機動態規劃、模糊數學、CGE等數學建模方法尋求水利最優投資規模；趙珊[10]研究了中國農業水利基本建設的資金配置；Romano等[11-12]研究了水利投資政策與適應性方案；任靜等[13]基于擁擠效應研究了水利投資的最優規模；徐清安等[14]利用“成本—效益”分析了長江的防洪投資。關于水利投資對經濟發展的影響，一方面，水利投資開發是促進經濟發展的重要原因之一[15-16]，尤其是對農業產出影響較為明顯[17-18]；另一方面，水利投資項目對當地的人口、收入及貧困水平的相關關系不顯著[19]。

我國政府對水利領域建設與管理資金投資規模不斷擴大、政策制度不斷完善。現有研究較多關注水利建設專項資金管理及投資某一方面，缺少對水利資金政策的系統梳理、政策演變規律的探尋和政策發展趨勢的預估，從而很難從國家政策層面把握水利領域資金使用與管理。因此，本文基于1980—2020年國家層面水利領域資金政策文本，探究我國水利資金政策演化規律和新時代水利資金政策發展趨勢。

1 研究方法與數據處理

1.1 政策計量方法

政策量化分析是一種半定量式的研究方法，包括政策文本計量和內容分析。文本計量是基于多學科交叉視角，綜合運用統計學、數學、計算機科學等領域的理論和方法，最早是應用于期刊論文分析[20-22]，研究包含作者、地區、期刊名稱等各類元素的期刊論文之間的引用、共引、共被引、共詞等一系列數量關系與作用規律。內容分析又稱為共詞分析，將用語言表示而非數量表示的政策文本內容轉換為量化的資料，并將分析得出的結果用數量或者借助圖表來呈現[23]。基本做法是把政策文本中非量化、非結構化的信息作為數據來處理，通過內容編碼分析政策文本的內容[24]，實現描述政策特征、推論政策原因、推斷政策實施效果的目的[25]。

本文從政策時間、政策數量、政策主體、政策工具和政策主題等維度對收集到的政策進行內容挖掘和語義分析，篩選和整理能夠反映政策主題、政策過程本質特征的關鍵詞并進行統計和聚類分析。基于時間維度，圍繞政策外部屬性的出臺數量、發文主體及內部屬性的政策工具和共詞分析開展計量分析，透視我國水利資金政策的發展脈絡、政策主體、工具類型及政策內容等概念背后的本質。具體研究內容包括：“時間-出臺數量”分析資金政策發展的階段劃分，“時間-發文主體”分析單部門和多部門協同的政策效果，“時間-政策工具”分析不同類型政策執行手段的優劣勢，“時間-內容”分析水利領域資金管理的重點任務及規范化使用的水平[26]。通過上述分析思路所得結果相對客觀，一定程度上克服原來政策分析的主觀性和不確定性，揭示了我國水利資金政策文本背后的演化規律、背景信息及政策趨勢。主要包括以下分析步驟：①收集我國水利領域國家層面資金相關政策文本，按照政策篩選原則對已有政策文本進行整理；②從時間維度統計政策數量，分析水利的資金相關政策的演化規律及階段劃分；③運用政策網絡理論梳理并統計政策發文主體的分布情況以及發文主體之間的合作緊密性；④研讀政策文本內容，篩選并整理主題詞，量化轉換語言結構；⑤構建政策文本的分析框架，在時間維度上通過計量方法分析不同類目政策的主題頻次、主題關聯性及政策變化趨勢。

1.2 數據來源與處理

按照以上的研究步驟和分析邏輯，樣本數據的處理包括政策文本收集、政策文本篩選、政策文本規范化3個環節。

1.2.1政策文本收集

選取1980—2020年國家層面水利資金使用與管理相關政策文本為研究對象，通過以下兩種方式收集政策文本：一是根據《中國水利年鑒》中的“重要文獻”“重要講話”及“政策法規”，按照年份整理與研究相關的政策文本；二是利用網絡資源，不同搜索引擎交叉檢索，包括中國人大網、中華人民共和國中央人民政府門戶網站、水利部網站、中國水利網及北大法律信息網等，檢索相關法規、政策，遵循如下步驟：按照一級關鍵詞“水利”和二級關鍵詞“資金、預算、基金、費用”等相關主題制定政策文本檢索規則；檢索并批量下載政策文本；通讀政策并對文本去重，補充與主題相關的衍生政策文本。

通過以上方法，一級關鍵詞“水利”共檢索政策文本3 000余條，其中最早可追溯到1952年《政務院關于一九五二年水利工作的決定》(1954年9月政務院改稱國務院)。根據研究對象，對其中資金相關政策進一步匯總整理，共收集到國家層面水利資金政策162條。

1.2.2政策文本篩選

為保證政策文本的針對性和代表性，按照如下的原則篩選政策：①考慮各階段政策的歷史意義，對其中已失效的政策選擇保留并加以標注，共有失效政策31條，政策失效的原因主要為政策時效性；②標注并刪除非國家層面及技術規范、行業標準、目錄、電視會議講話等形式的文本；③標注刪除與研究主題無直接關聯的政策，對其中衍生關系的政策，結合本文研究內容考慮取舍。經過篩選，共得到有效政策文本145條。

1.2.3政策文本規范化

對篩選出的政策文本進行規范化處理。為實現政策文本的定量分析，針對政策外部特征分析，提取政策出臺數量、發文部門等變量進行規范化和數據化處理；針對政策內部語義分析，在精讀政策文本內容的基礎上，根據國務院“公文主題詞表”，結合現有政策文本的標題和內容整理主題詞，進而通過VOSviewer軟件對政策主題詞進行歸類整理和數據統計。

2 研究結果與分析

2.1 政策文本外部特征分析

對我國水利建設領域1980—2020年資金相關政策的發文時間、發文主體等外部屬性特征進行量化統計，從宏觀層面把握我國水利領域在資金使用和管理等方面的歷史變遷規律與治理主體的結構特征。

我國的水利發展之路既擁有古代輝煌的水利發展史，也經歷過近代的衰落，直至1949年中華人民共和國成立以來，伴隨著現代化和工業化發展的進程，我國水利開始進入大發展時期。回顧70多年來的發展，我國水利發展戰略不斷適應國情與水情條件變化，水利行業呈現由初級向高級的現代化階段邁進，水利作為國家重要的民生工程，在滿足社會多樣化需求的同時也保持著與經濟社會的協調發展。對1980—2020年145條政策文本按照發文時間進行統計，政策發文年份數量分布見圖1。政策出臺數量整體呈現上升趨勢，水利資金相關政策的數量從快速增加到變緩至平穩，與我國經濟社會發展規律相一致，關鍵的轉折點與水利發展標志性事件相對應，總體符合水利領域建設發展規律。1988年，新中國第一部規范水事活動的基本法——《中華人民共和國水法》出臺,標志著水利工作步入依法管理的新階段；1997年，國務院頒布印發《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》，完善水利建設基金管理體系，改變重點水利工程設施和江河防洪體系建設滯后的狀況；2011年中央“一號文件”在鎖定“三農”問題的同時，首次聚焦水利建設，明確要求對水利建設大幅增加投入。同年，《水利建設基金籌集和使用管理辦法》出臺，明確中央和地方水利建設基金的來源以及使用方向，我國水利建設迎來新一輪高潮。

圖1 政策發文數與時間維度關系

隨時間變化的趨勢表明，政策出臺數量與時間維度的關系，既要考慮水利領域建設進程，也要與社會經濟發展相適應。在水利政策中，資金類相關政策數量比重的增加表明了國家對“錢”的重視，錢從哪里來，花在哪里以及怎么花，這成為水利建設與發展的重要管理任務。

2.2 政策主體分析

1980—2020年來我國水利領域的資金使用與管理由最早的政府單一控制模式，逐漸轉變為多部門甚至聯合社會資本等多元化擴展模式。政策網絡強調多元化主體的參與，這些主體之間的關系可以理解為網絡中的行動者因交換需求而形成的相互依賴關系，這一理論有助于解析跨政府、跨組織、跨部門的公共政策制定過程和執行路徑[27]。而在與自身利益密切相關的水利建設等公共事務領域，公眾、社會組織及其他多元主體期待通過個體行動或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內的社會共商共治。從水利政策參與制定的主體來看，近年來參與主體網絡不僅包含中共中央、全國人大常委會、國務院、各級地方政府，還吸納營利性組織、社會組織、媒體及智庫等多元主體，形成由政府、市場和公眾等相關利益主體民主協商而成的治理活動和治理過程，我國水利資金政策依據政策參與者的利益取向與結構特征，可以將政策網絡劃分為5種類型，見表1。依據羅德斯政策網絡模型，水利資金政策參與主體網絡類型的核心要素可歸結為以下幾點：

表1 水利資金政策參與主體網絡類型

a.在政策網絡類型及主體方面，包含政策社群(中共中央、全國人大常委會、國務院)、專業網絡(各級政府研究室、智庫、社會組織、專家學者)、府際網絡(省市縣各級地方政府)、生產者網絡(其他非政府相關水利組織)及議題網絡(新聞媒體、社會公眾)。

b.在整合程度方面，政策網絡中的各類主體因各自資源而彼此結盟，在水利資金政策決策過程中產生依賴關系，因主體間權威性、強勢度的差異，整合程度有所差異，其中政策社群、專業網絡、府際網絡可通過動員和聯合經營分散的資源，使水利建設資金政策的制定和推行更加協調順暢，形成封閉和持續的關系，構建相容目標互相支持行動，因此整合程度更加穩定。

c.在利益導向方面，因政策網絡中的各主體性質的不同，分別代表了公共利益、專業利益、地方利益、生產者利益及不確定利益，各主體在資源交換中通過談判、妥協和博弈實現水利資金政策完善的目標，最終形成公平、有效與協調的水利資金管理效果。

對發文時間、發文總量(件)、單部門出臺數量(件)、多部門出臺數量(件)、多部門出臺數量所占百分比進行統計。圖2為各涉及部門的政策發文頻次統計，圖3為時間維度上單部門和多部門每年發文百分比統計，藍色代表單部門，灰色代表多部門。

圖2 政策主體出臺數量統計

圖3 單、多部門政策出臺隨時間維度百分比統計

統計顯示由多個(大于等于2個)部門頒發的政策總體數量接近一半，單部門發文76件，多部門發文69件，表明我國水利領域資金政策涉及部門多，體現出水利事業復雜性和水利價值多元性。其中水利部、財政部是相關政策頒布的主要單位，其次是國家發改委、國務院、水利電力部(已撤銷)及國家稅務總局等部門，其余發文次數1～2次的部門如林業部、南水北調辦公室等出臺的政策文本與涉及本部門的一些具體事項相對標。近年來，多部門協同出臺政策的占比顯著上升，表明水利領域呈現多元化治理趨勢，水利資金籌集模式和支出結構多樣化，需要權衡更多利益主體和社會價值，以此推動水利基本公共服務供給體系和供給能力現代化建設。

為進一步分析發文主體之間的聯結關系，將各部門按序1～27依次編碼，并根據不同部門的共現頻次計算任意兩個部門之間的距離，以歐式距離[28]來計算不同部門之間的關聯度：

(1)

式中：d(x,y)為部門間關聯度的度量，計算部門A=(X1,X2…，Xi)到部門B=(Y1,Y2,…，Yi)的關聯度。基于不同部門之間的距離，運用SPSS軟件對各部門按照平均組內聯結進行層次聚類，分析部門之間的合作情況，聚類結果見圖4。

圖4 發文主體層次聚類分析

根據水利資金政策網絡，國家層面的水利資金政策的發文主體間更符合“政策社群”的關系網絡，以公共利益為取向，主體之間的關系較為穩定，由中央明確新時期水利資金使用管理的戰略定位、指導思想和政策目標，由全國人大常委會審議各年度國家財政水利資金投入和使用工作情況，最終由國務院特定組成部門貫徹落實中央關于水利資金管理工作的具體方針政策和決策部署，政策通常表現為對資金使用和管理的權威性。統計結果顯示，我國水利領域資金相關政策多集中在水利部和財政部，由單部門出臺數量高于一半以上，多部門聯合出臺數量接近一半，說明水利資金使用與管理由財政部、水利部兩部門各司其職共同負責，其中財政部負責編制水利建設資金預算，水利部負責擬定資金分配和工作清單建議方案，指導地方做好水利工程和項目的資金管理，同時在交叉水利事務方面加強與其他部門的合作。水利作為基礎公共服務建設的重要內容之一，國家和地方的跨域事務治理要求加強各部門之間的有效對話，利益相關部門都應參與政策的制定，來提高部門間的合作深度與廣度。

2.3 政策工具分析

政策工具是政策主體為達到政策目標或實現政策價值的方法、措施或手段。政策工具理論認為政策是一系列基本管理工具組合，這種組合一定程度上可以反映決策的過程、強度及作用方式。本文結合現有分類標準[29]，結合已收集的政策文本類型，在刻畫政策工具類型時主要分為以下3類：命令控制型，需要借助強制性權力，強調從國家層面的規范性規則及對權力改變和資源劃分的手段；導向激勵型，通過樹立某種被基本認可的目標，從正或反方面激勵政策作用對象在行動上響應并貫徹政策的落實；建議輔助型，通過信息補位，指導政策作用對象積極履行政策推行的價值任務。結合政策文本的類型和文本內容中出現頻率較高、具有代表性特征且易于統計的關鍵詞，定義政策工具的刻畫標準如下：

a.控制命令型：出臺政策中出現“管理、規定、辦法、征收(集)、制度、規范、稽查(檢查)”等關鍵詞；

b.導向激勵型：出臺政策中出現“扶持、補助、免交(征)、貼息、鼓勵、引導”等關鍵詞；

c.建議輔助型：出臺政策中出現“批復、復函、意見、結果、請示、方案、問題”等關鍵詞。

為提高政策工具類型數量在時間維度上的顯著性，將1980—2020年按照每5年為階段劃分，統計包括不同類型政策工具的數量、政策工具組合以及單個政策工具在時間維度的使用情況，見圖5。

圖5 政策工具時間維度情況示意圖

就單一政策工具的類型看，我國水利資金相關政策中命令控制型工具使用頻率要遠高于其他兩種工具類型，導向激勵型政策工具在2000年以前使用較少，在此之后增長顯著且大多年份均高于建議輔助型政策。政策工具在整個研究階段內具有相似變化趨勢，且單個政策工具的使用頻率要高于組合型政策工具。由此得出:①水利領域的資金使用和管理是開展水利建設的工作根本，仍需要強調命令控制型政策工具的權威性和控制型，保證資金收支規范合理、科學高效；②長期使用命令控制型的政策工具，雖然有利于快速響應并解決問題，但也會影響水利建設其他參與主體的積極性，數據結果表明國家層面越來越重視激勵型政策的使用，包括以轉移支付等多種方式的扶持、補貼手段；③隨著社會問題日益復雜，尤其是水利建設的內在公益性、戰略性、基礎性更需要組合型的政策工具來解決問題，發揮多種政策工具各自的優勢，優化政策實施效果。

2.4 政策主題分析

通過對政策文本的主題詞共現統計，運用VOSviewer軟件進行可視化分析，形成如圖6共詞關聯網絡，發現我國水利資金政策以“管理”“水利建設”“資金”“基金”及“農業”等為主要關鍵詞。結合145件政策的內容和時間維度文本共詞分析，按照政策出臺目的對40年水利發展的資金政策類別進行劃分：①以水土保持、防汛抗旱、農業保障及生態和流域治理等為主題和水利建設或水利工程等基礎服務的保障性和安全性政策。②以資金的收支為范疇，關注資金的籌集與管理、財政、賦稅及經費的考核等制度性或規范性的政策。③隨著水利建設的發展需求不同時期出臺的臨時政策，如災害性應對政策、水利工作人員相關政策等，此外，還包括水利資金電子政務平臺建設的發展政策。

圖6 政策主題詞時間維度共詞分析情況

從時間維度對政策主題詞進一步分析，圖6中“投資、核查、審批、稅、移民、績效、平臺及南水北調”等主題詞在近幾年的政策中出現頻率較高，表明了政策方向隨社會發展的變化趨勢。考慮在政策統計過程中，有31條政策目前已失效，因此政策文本的內容分析不能簡單按照共詞總體數據籠統分析宏觀趨勢，還需要進一步協同時間維度探究社會發展各階段水利資金政策關注的重點并分析政策出臺的背景。這里與政策工具分析的時間段選取一致，按照每5年為一個分析階段，篩選各階段頻次較高的主題詞，解析政策內容關鍵詞與時間維度和政策數量(該數量為階段內政策文本數量之和)的關系，見圖7。

圖7 政策文本共詞與時間維度關系情況

基于政策主題在時間維度的演進將水利資金政策劃分為3個發展階段：政策發展緩慢期(1980—1995年)，改革開放初期水利資金相關政策數量較少，政策內容主要關注防汛抗旱、水土保持、糧食生產等專項內容，滿足國家和社會對安全性、保障性的剛性需求；政策發展轉型期(1996—2010年)，水利資金相關政策的數量從快速增加到變緩至平穩，這15年間頻發水旱災害等極端事件，同時伴隨著經濟發展而來的水污染問題突出，農村飲水和農業發展、城市建設和工業發展等矛盾都在向水利建設發出拷問，政策內容也開始關注水利建設項目的資金使用與管理等整體性問題，對安全性、保障性需求仍在增長，同時對經濟性、持續性提出新的訴求,發文類型上不再局限于“辦法”等具體政策，還包括對水利資金管理的制度建設；政策發展加速期(2011—2020年)，隨著2011年中央頒布一號文件強調加快水利改革發展的決定，將水利發展提升到國家戰略的高度，越來越多的“真金白銀”投入到水利領域，政策數量出現“井噴式”的增長，內容除為適應現代化農業發展需要而繼續跟進外，還重點關注水利領域資金使用的考核、稅改、生態發展以及信息化建設，關注水利發展的安全性、經濟性、整體性及協調性。從2011年開始至今，政策發展迅速且呈現出科學規范的發展趨勢，一系列管理辦法和監督審查制度為水利資金提供約束框架；另外，河流及流域治理、南水北調等水利工程、信息化平臺建設等也成為政策關注重點，水利領域資金政策愈加全面，相關制度更加完善，為推進國家治理體系和國家治理能力現代化發展提供重要支撐。

3 結論與啟示

本文構建了水利資金政策的文本內容、發文主體、政策類型與時間維度的分析框架，選取1980—2020年的政策文本，結合政策計量的方法探究我國水利領域資金政策的發展規律、政策工具的結構形式及政策主題的關注方向。

水利資金政策頒布數量與內容與社會發展息息相關。改革開放以來，特別是2011年中央“一號文件”頒布后，我國水利資金相關政策頒布速度迅猛增加，政策出臺數量和水利領域建設進程相匹配，也與我國社會經濟發展相適應。改革開放初期將經濟發展作為社會重心，資金政策主要表現在防汛抗旱等安全方面，隨著社會發展進步，農業農村發展成為國家關注的重要領域，水利資金政策也相應補位，并且關于資金的使用與管理等引導型政策逐漸出臺保障資金使用的規范化，近10年社會發展迅速，對政策提出了制度化和全面性的要求，包括監督審核制度、信息化平臺建立、重點水利工程等，均出臺相關政策補充完善。

水利資金政策發文主體間符合“政策社群”的關系網絡，以公共利益為取向。政策發文主體多為水利部和財政部，單部門出臺數量高于半數以上，在水利建設一般領域部門間各司其職分工明確，在交叉水利事務方面聯合多部門合作共商。水利作為基礎公共服務建設的重要內容之一，國家和地方的跨域事務治理需加強各部門之間的有效對話，利益相關部門積極參與政策的制定，提高部門間的合作深度與廣度。

水利資金政策工具從單純依靠行政措施或其他單一政策工具實現政策目標到綜合利用各種政策工具推進。激勵型政策工具的作用逐漸凸顯，包括以轉移支付等多種方式在內的扶持、補貼手段投入運行，而水利建設的內在公益性、戰略性、基礎性特征也要求管理過程中發揮多種政策工具各自的優勢，優化政策實施效果。

基于以上分析，得出關于水利領域資金政策的以下啟示：①水利的屬性決定這一領域仍要以國家層面統領水利資金的科學管理與高效使用，水利行業及地方水利工作亟須全面的政策指導。②水利作為基礎公共服務建設的重要內容之一，在全面提升我國水利建設水平的政策目標上，統一發展規劃，統籌部門協調，充分利用各部門優勢資源，合理分配政策子目標，明確各項政策落地坐實的行為主體、責任人和輔助者。③在政府制定水利資金政策過程中，需要注意各種措施與目標的協同效應，政策作為政府的重要管理工具，需要加強頂層設計，從全局視角提高部門之間和政策之間的協調性，強調水利、財政部門在水利資金建設管理領域的突出地位，同時注意協調各方面的利益關系，激發各相關主體的積極性和創新性。④合理利用水利資金政策工具組合，發揮水利對經濟社會發展的基礎支撐作用，助推新時期完善流域防洪工程體系、建設國家水網重大工程、復蘇河湖生態環境、打造智慧水利、健全節水制度政策、體制機制法治管理等新任務重點擊破，推進國家治理體系和治理能力現代化建設。