城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的困境與對策分析

王洪芹

（濟寧市土地儲備和規(guī)劃事務中心，山東 濟寧 277699）

當前，我國經(jīng)濟處于高速發(fā)展的關鍵時期，各地城鎮(zhèn)化建設步伐也在提速，城市發(fā)展過程中，對土地的開發(fā)與利用更加頻繁，而在城市建設中，土地的設計與規(guī)劃非常關鍵，一些城市發(fā)展中對土地的利用不合理現(xiàn)象也多見，影響到了城市土地的利用效率。我國東西、南北地形上的差異性較大，很多土地都不適宜開發(fā)，為了確保城市建設與農(nóng)田用地的平衡，必須要合理設計，有效規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮土地效能，城鎮(zhèn)化對我國土地要求越來越高。在發(fā)展中，不但需要開發(fā)利用，更要做好低效用地的潛能開發(fā)，以此有效實現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再次開發(fā)與利用，提升土地利用效率與質(zhì)量。

1 城鎮(zhèn)用好低效用地必要性

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展必然選擇

隨著我國城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，土地利用越來越緊張，城鎮(zhèn)化需要進行科學布局，才能更好地實現(xiàn)發(fā)展目標，但是，在一些城市發(fā)展過程中，并沒有嚴格進行科學的設計，影響到了后期用地的開發(fā)。城鎮(zhèn)化是未來我國發(fā)展的必然，但是并不是簡單的城鎮(zhèn)規(guī)模擴張與人口增長，必須要以科學的態(tài)度進行整體設計，才能更好地形成以人為核心的城鎮(zhèn)化模式，通過城鎮(zhèn)化的建設，有力地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結構，提升人們生活質(zhì)量，使傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)理念得以改變，實現(xiàn)城市系統(tǒng)性、結構性全局變革目標。我國城市用地越來越少，而新增土地也沒有跟上發(fā)展的需求，很多的城市建設中，也出現(xiàn)了土地臨界點問題，只有對現(xiàn)有的土地進行整體性設計，做好深度挖掘，才能保證新型城鎮(zhèn)化土地供應模式的建立，不斷開發(fā)現(xiàn)有資源，積極拓展低效用地，使土地利用方式更好地轉(zhuǎn)變，這樣才能確保低效用地的科學應用。城市中的低效用地主要是土地利用總體規(guī)劃過程中，沒有進行確定，使城鎮(zhèn)建設用地范圍土地布局散亂、方式粗放、用途不合理的土地類型，用好低效用地才能推進城市科學發(fā)展，這是城市整體發(fā)展的必然選擇。

1.2 節(jié)約土地的重要方法

各級政府在土地利用過程中，做好科學規(guī)劃與設計，出臺政策做好土地的規(guī)劃與整體設計，要求加強土地利用效率與質(zhì)量，有效推動土地利用集約化、科學化、標準化。從國家層面講，我國政府部門更加重視土地的利用效率，在這樣的背景下，只有提高低效用地的利用效果，才能保證土地集約利用，這也對各地土地使用情況提出新的要求，對城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再次利用已經(jīng)上升到戰(zhàn)略的高度，以此全面深入挖掘低效用地，提高土地產(chǎn)出效能。

1.3 土地供給側(cè)改革有效方法

土地供給側(cè)改革能夠提高并優(yōu)化土地供應結構與模式，這樣才能更好地提升土地效果，在土地結構改革中，全面提高產(chǎn)出總量，只有充分挖掘低效用地潛力，才能更好地提升二次開發(fā)能力，使土地布局更加合理。

2 低效用地在開發(fā)中存在的困境

2.1 缺乏法律法規(guī)支撐

隨著我國法治化建設的程度越來越強，國家出臺了各種法律規(guī)章，經(jīng)濟活動必須按照法律行事才能符合要求。特別是對有關土地的使用開發(fā)情況進行了科學的設計，從法律層面進行了解讀，而對于低效用地卻沒有法律法規(guī)做保障，我國低效用地的保護還沒有形成，低效用地在我國法律上還沒有給予明確規(guī)定，這也就造成了低效用地再利用的困境，在開發(fā)與利用上缺乏必要的法律支撐，影響了低效地的利用與挖掘。

2.2 缺乏多元開發(fā)主體

低效土地整治是一項復雜的工作，涉及到的問題各種各樣，當前，我國的低效地主要是由政府主導進行分配，要想得到開發(fā)必須要經(jīng)過層層的審批與上報程序，流程雜、環(huán)節(jié)多，影響到了低效用地的開發(fā)與使用。土地原始使用者或經(jīng)濟主體引導力不強，不利于低效用地的利用引導，再次開發(fā)與新地利用形成了矛盾。從國家層面看，還沒構建完善的再開發(fā)利益共享機制，很多的組織或者企業(yè)想?yún)⑴c二次開發(fā)與利用，也有強烈的愿望，但是，參與開發(fā)人員利益分配不合理，所得到的利益不明顯，在一定程度上也限制影響了他們參與的積極性與主動性。政府給予的補貼較少，也是影響開發(fā)的因素之一。

2.3 征地拆遷存在矛盾

城鎮(zhèn)化建設必然要進行拆遷，這是城市發(fā)展過程中的必然，但是，當前我國現(xiàn)行土地補償標準不一，各地的情況也不同，土地拆遷補償價格不高，不同的地區(qū)存在不同的價格，各地城鄉(xiāng)間土地拆遷差距明顯。如果拆遷不合理，不但不利于土地的整體性規(guī)劃與設計，更容易導致土地資源的浪費。政府定價低，百姓不愿意拆遷，也就造成了征地過程中出現(xiàn)了難以解決的矛盾。依照法律規(guī)定，要尊重公民個人財產(chǎn)，但是在現(xiàn)實工作中，還存在極個別干部濫用權力的行為，造成了整體拆遷的矛盾，影響到了社會形象，損害了國家的利益，這也就直接導致城鎮(zhèn)地區(qū)低效用地再開發(fā)效果不明顯。

2.4 土地再開發(fā)成本非常高

城市發(fā)展過程中對土地的需求量越來越大，很多地方在開發(fā)之初，土地利用并不合理，大面積拆除后，沒有進行整體性設計，導致一些地塊空間利用不科學。想再次利用則難度較高，因為這些土地主要集中到了工業(yè)地區(qū)和居住區(qū)，開發(fā)成本高，不能短時間內(nèi)進行開發(fā)與利用，工業(yè)區(qū)拆遷成本遠高于農(nóng)業(yè)用地或未開發(fā)用地，最終導致了低效用地利用的難度增加。

2.5 獲得土地途徑非常煩瑣

從各種各樣低效用地的情況看，違法占地是最為主要的問題。在土地利用過程中，一大部分土地是非法占據(jù)，從統(tǒng)計結果看，我國的違法用地已占到低效用地總面積20%以上，要想全面對這部分土地進行再次開發(fā)，則存在一定的難度。根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，如果擅自改變土地狀況的，則要限期拆除土地新增建筑物，恢復土地原貌。可是，根據(jù)法律條款進行拆除，不但影響到土地使用者的利益，處理不當還會引發(fā)新的社會矛盾問題，土地強制恢復到原貌的工作無法推進。開發(fā)者要想得到低效用地的使用權，難度可想而知。土地取得的過程非常煩瑣，一些手續(xù)補辦也較為復雜。

2.6 用地管理監(jiān)督體系缺位

一些城市土地利用中存在嚴重的歷史遺留問題，這些問題情況復雜，很難快速解決。導致這些問題存在的成因較多，一方面是城市為了自身快速發(fā)展，對土地無度審批，在使用中重審批、輕監(jiān)管，很多土地審批后，沒有進行開發(fā)與使用，各地政府監(jiān)管理念和方式落后，不能很好地進行監(jiān)督與檢查，土地閑置和粗放低效利用現(xiàn)象較普遍，很多的地方政府為了實現(xiàn)短期效益，大面積審批土地，而企業(yè)由于開工條件不足，存在拖延工期，擅自改變用途、少批多占、大量囤積土地牟取暴利的行徑，導致土地浪費現(xiàn)象非常嚴重。另一方面就是不合理的園區(qū)建設。一些地方政府為了自身的經(jīng)濟考慮，盲目模仿建設園區(qū)，而城市中心沒有土地可用，則會對遠郊進行審批，大部分園區(qū)都是遠離城市的“新區(qū)”，建設完成以后企業(yè)不入駐，基本處于閑置不用的局面。

2.7 工商業(yè)廢棄地污染和老城區(qū)環(huán)境問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展要建設更多的工業(yè)，很多的企業(yè)都存在污染的現(xiàn)象。在城鎮(zhèn)建設中，一些工業(yè)區(qū)遷出現(xiàn)有的用地，向遠郊遷移的過程中，存留下的土地成為了低效用地，大片工商業(yè)廢棄用地成為阻礙城鎮(zhèn)建設的難題，這些已經(jīng)廢棄的土地“臟亂差”，小地塊不能大面積開發(fā)，大地塊又價格高，很多的城鄉(xiāng)結合部區(qū)位優(yōu)勢并不好，要想進行開發(fā)與利用，則需要進行前期的改造，成本較大，影響到了開發(fā)與利用。

3 提升低效用地再開發(fā)利用的措施

3.1 建立健全低效用地再開發(fā)政府引導模式

各地政府進行整體性規(guī)劃與設計，利用好現(xiàn)有的土地資源，以此達到科學利用的目標。要結合現(xiàn)有的土地利用實際情況，進行有效調(diào)研與指導，各地政府需要以自身發(fā)展為前提，試行探索創(chuàng)新型模式，通過政府行為倒逼企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、推進經(jīng)濟升級，以此使現(xiàn)有的土地資源得到良好的開發(fā)與使用，建立起新型開發(fā)模式。政府要加大引導的力度，通過資金、技術、人才等政策，不斷對企業(yè)進行支持鼓勵，使有條件的企業(yè)能夠?qū)ψ陨磉M行內(nèi)部挖潛，有效提升土地利用價值。比如在原有低層廠房基礎上加高，不但能提升土地利用率，更能夠增強生產(chǎn)能力，通過密度提升土地的綜合容積率，對一些工業(yè)園區(qū)的利用不利現(xiàn)象，政府可以回購、代理招商，以此不斷強化低效用地的利用效能。在政府引導方面，需要做好以下幾項工作。

一是強化政府組織領導的功能性作用。為了提高低效用地質(zhì)量，各地政府部門需要形成體系機制，通過系統(tǒng)的把握，保證土地的再次開發(fā)。政府做好引導，部門牽頭建立統(tǒng)一領導機制。可以專門建立政府部門低效用地再利用小組，組長要由主要領導擔任，這樣才能更好地做好協(xié)調(diào)與推進，確保調(diào)動各方面的力量，各部門需要聯(lián)合辦公，哪個部門出現(xiàn)問題就由哪個部門重點解決，一個問題一個問題的梳理，要集中商討，抓好低效用地再利用的考核，出現(xiàn)問題及時追究，不斷推動低效用地再利用工作邁上新臺階。

二是完善各項配套政策。土地開發(fā)必須要有利潤，只有做好政策引導，才能有序推動城鎮(zhèn)低效用地再利用。各地需要形成統(tǒng)一的政策，推進彌補政策執(zhí)行力度，不斷探索用地有序退出機制，對沒有開發(fā)能力的工業(yè)區(qū)進行招標，有效建立起完善的利益協(xié)調(diào)共享機制，政府拿出各項配套規(guī)定，這樣才能在保證利益合理分配的前提下，充分調(diào)動各方積極性與參與性，不斷提高土地利用率。

三是進行科學有效規(guī)劃。只有全面建立起科學的體系，才能更好地保證土地利用與開發(fā)效果，提高推動低效用地再利用能力，政府部門需要做好系統(tǒng)性設計，立足當下、謀劃長遠，以此不斷提高土地利用率。以10 a 為一周期編撰各區(qū)域低效用地再利用規(guī)劃方案，通過科學的任務分配，提升低效用地再利用速度。

四是建立動態(tài)監(jiān)管機制。城鎮(zhèn)低效土地再利用不能停留在表面，見行動出實效，充分做好日常的監(jiān)督與管理，根據(jù)整體規(guī)劃與設計，做好日常監(jiān)管，動態(tài)監(jiān)管機制的建立，能夠有效提升工作執(zhí)行力，政府可以利用現(xiàn)代化的技術，建立互聯(lián)網(wǎng)信息平臺動態(tài)監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，對各地土地開發(fā)情況進行監(jiān)管，通過數(shù)據(jù)平臺做好低效用地的分析，出臺措施保證開發(fā)與利用。

3.2 推動建立多主體共同開發(fā)的新模式

不斷探索新型模式，促進城鎮(zhèn)存量用地再開發(fā)與利用，盤活現(xiàn)有的資源，使土地利用更加科學合理。對于原有土地使用者放寬政策，允許其對集體用地使用權進行轉(zhuǎn)讓、出租或入股，自行選擇開發(fā)或合作方，做好現(xiàn)有土地的盤活利用開發(fā)。政府部門也要通過多種方式提高補償，有效鼓勵使用權人退出機制的再造，形成以加快收回為目標的土地利用，讓原有土地使用者能夠以新的方式出讓，通過“招拍掛”讓土地得到開發(fā)，對老城區(qū)的開發(fā)不斷籌集社會資金和企業(yè)資金，以此提高居住質(zhì)量，保證科學整治與土地資源再開發(fā)利用。一是鼓勵原土地使用人自主開發(fā)。目前看，多數(shù)低效用地都是原土地上的建設，一些審批的項目不能實施，超過90%的土地都是由工業(yè)項目轉(zhuǎn)為研發(fā)低效用地項目，而后期多開發(fā)酒店、辦公樓、公寓等。進行開發(fā)，則難度較大。政府規(guī)劃項目需要進行收回掛牌，但是拆遷土地費用高，大部分土地都無法收回。政府需要科學引領，不斷強化土地的資質(zhì)認證，做好日常監(jiān)管，對不按規(guī)劃使用土地主體嚴格懲罰。二是支持集體經(jīng)濟參與開發(fā)。我國的集體用地較多，一些地方為了發(fā)展，集體組織都有參與土地開發(fā)的意愿，但是，政府卻沒有一個整體的設計與政策，無法形成集中開發(fā)，通過政策的出臺，允許集體經(jīng)濟組織參與到低效用地開發(fā)工作中，使集體經(jīng)濟組織能夠利用好自身的條件，采用經(jīng)營性土地模式激發(fā)土地利用效率。三是允許市場主體參與開發(fā)。發(fā)揮市場的功能作用，提高土地利用效率，對于由市場主體參與的土地開發(fā)工作，政府全方位、全流域做好招標，使土地利用更加透明公開，有效做好監(jiān)管，避免暗箱操作。做好多方利益分配機制的設計，允許土地使用權人進行出租、分割、轉(zhuǎn)讓和抵押，不斷提高二級市場流通效率。

3.3 解決低效用地歷史遺留問題

不斷進行科學的利用，建立起以政府為主導的倒逼機制，使企業(yè)不斷提高自身的創(chuàng)新能力，對產(chǎn)能劣勢、污染嚴重的企業(yè)逐步淘汰，對于高能耗、高污染、經(jīng)濟效益不良的企業(yè)，政府要積極引導、給予支持，不斷推動企業(yè)技術創(chuàng)新融合，出臺獎勵政策做好地價優(yōu)惠出租，實現(xiàn)“退二優(yōu)二”“退二進三”政策，解決好遺留問題。對于歷史上存在的國土手續(xù)不全、相關規(guī)劃不清、違規(guī)超過紅線、開發(fā)商惡意拖欠的情況進行梳理與解決，明確責任單位和路徑清單，主動督促報備，簡化運轉(zhuǎn)程序，降低交易成本。

一是推動違法土地補辦手續(xù)。要提高土地的利用率，則需要政府做好政策引領，使違規(guī)用地得以合理化，有序推動低效土地再開發(fā)，通過違法用地補辦手續(xù)的方式，交納罰款或補辦合法手續(xù)，提高土地利用率。二是解決土地改變性質(zhì)用途的問題。對工業(yè)用地改成商業(yè)用地的現(xiàn)象，需要保留現(xiàn)有建筑物主體結構，在國家政策允許范圍內(nèi)，合理做好國土、消防部門工作，繳納足額出讓金。三是整合利用存量建設用地。要進行成片開發(fā)，當前，一些地方存在土地分散的現(xiàn)象，低效用地呈現(xiàn)零星和破碎狀，嚴重影響到了土地的再次利用，要不斷調(diào)整好各地塊的不合理情況，加快土地合并開發(fā)，科學設計好規(guī)劃的開發(fā)片區(qū)，加強城市功能性指導。

3.4 搭建建設用地批前批后監(jiān)管平臺

以各地實際情況為基礎，設計好監(jiān)管平臺，做好用地批前批后監(jiān)管，建立科學的節(jié)約集約考核評價體系，以國家《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》為標準，出臺地方政策，嚴格遵守建設項目用地控制標準，有效規(guī)劃好建設的容積率，嚴格控制好各項行政辦公、生活服務、綠化率指標，對不符合規(guī)定的區(qū)域進行整治。對已經(jīng)入駐的項目也要嚴格控制用地標準，建立健全低效建設用地定期清查制度，合理處置好閑置產(chǎn)業(yè)用地，不斷提高閑置用地處置能力。

4 結束語

綜上所述，城鎮(zhèn)化進程中的低效用地開發(fā)與利用至關重要，要提高低效用地利用率，才能更好地推動城市發(fā)展。政府要不斷提高引導能力，通過市場機制協(xié)調(diào)各方力量，積極推動多元主體共同開發(fā)模式，形成利益共享，這樣才能有效解決低效用地遺留問題，保證城市未來科學發(fā)展。