鄉村振興背景下村民自治程序化的法治路徑

陳 志

(貴陽人文科技學院 法學院，貴陽 550025)

引言

村民自治程序化既是鄉村振興進程的重要環節，同時運行良好的村民自治程序也是鄉村振興的有力保障。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出要“健全村級議事協商制度，形成民事民議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等”。2020年“中央一號文件”提出，“行政村是基本治理單元，要強化自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，健全基層民主制度，完善村規民約，推進村民自治制度化、規范化、程序化”。2021年6月1日，《鄉村振興促進法》正式實施，再次強調“建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”。政策文件與法律法規的密集出臺為村民自治指明了程序化的實現路徑，立法的確認和指導則為村民自治程序規則的建構提供了法律支撐，實踐中也開始出現“規則型自治”的現象。[1]在當前穩步推進鄉村振興形勢下，以及在鄉村治理成為重要的環節現實下，如何實現村民自治程序化相關制度的建設、健全基層民主制度成為時下緊要的課題。

“實體—程序”是法學研究的經典框架，村民自治程序化具有法律評價上的正確性，“在價值分歧成為常態的現代社會中，正確性主要通過重構共識的機制(即商談)來獲得，而商談的核心要素則在于程序”[2]。程序通過轉變傳統結果導向的評價機制為過程導向的價值沖突彌合機制實現了價值超越，因而具有一種超越工具主義價值的本位主義價值，也即程序的價值內生于其本身，而非在上的價值指導選擇了程序。因而在村民自治中，程序具有不可替代性。同時，實體規范中的村民自治權主要表現為程序性權利，“民事民議”意味著非經承載著村民自治權利的程序而達成結果的行為將被認為是違法行為，或是僭越行為，甚至是侵權行為。易言之，僅程序為結果的合法性背書。但當前針對村民自治的法學探討較少涉及具體的程序層面。村民自治程序化的推進亟待法學的理論供給。有鑒于此，本文在檢視當前立法和實踐中的程序性規則缺位問題的基礎上，從法理層面辨析村民自治的主體及其自治邏輯，最終為程序化的推進提出法治化的建構路徑，以期豐富村民自治的理論研究。

一、現狀檢視：程序性規則的立法缺位與實踐中的程序旁落

倡導村民自治程序化以及程序法治化需要從法律系統著手，包括法律規則的完善和實踐的具體落實。當前我國在立法上存在對實體性規范的倚重，而與之相關的程序性規則則存在系統性的缺陷；在實踐上，或是缺乏程序性規則的建設，或是即便有規則卻束之高閣，流于形式，或者其設計本身就存在極大缺陷不利于程序的運行。

(一)立法：實體性規范的倚重與程序性規則的系統性缺陷

揆諸當前關涉“三農”的法律法規與規范性文件，較為顯著的特征是：一方面，實體性規范占據絕大多數；另一方面，程序性規則存在較大缺陷。

事關“三農”立法主要為實體性規范。筆者通過“北大法寶”以及農業農村部官網等網站系統檢索到涉“三農”法律55部，行政法規69部，對其作篩選分類發現，具體涉及程序性事項的立法少之又少，對其整理如下表所示。顯然，除兩部組織性或程序性立法外，其他法律幾乎均為實體性規范，即便是出現事關程序性的規范，也僅為劃定權限，如《民法典》第261條，表現出國家法強勢進入的態勢。

涉程序性規范

從目前的立法情況來看，整體程序性立法缺位較為明顯，且存在中端和后端的立法缺陷。一方面，當前涉及村民自治程序的法律主要為《村委會組織法》，其作為組織法，雖以村民自治為其主要目標，但在內容上卻主要表現為對村委會組織問題的規范，而缺少村民會議的程序性規范，這也導致作為村民自治最為主要立法的《村委會組織法》在本質上出現了程序性規則的立法缺位。而對《村委會組織法》的實施也鮮見創新，例如，有學者實證研究發現，“全國各省的實施辦法較好地貫徹了不與上位法相抵觸的原則，但卻未能很好地貫徹不與上位法重復的原則”，“除極個別外，總的來說，實施辦法的地方特色不是很突出、鮮明”。[3]除此之外，如表中所列，有6部法律在內容上涉及村民自治的程序性問題。不難看出，這些法律規范基本都是權限劃分，而鮮少涉及具體的操作流程，僅《土地承包法》涉及土地承包的具體流程，但從形式上來看，該具體流程仍是框架性的規則。另一方面，在后端，針對農民集體決議瑕疵救濟問題，學界已經展開較多研究，例如有學者認為“社員權中的共益權經由決議行為的方式行使”[4]，因而通過集體成員保障角度完善決議規則。[5]此外，有學者認為“農村集體經濟組織決議在決議主體、決議事項、決議程序上具有‘特別性’……應當區分決議不成立與決議效力瑕疵”[6]，決議瑕疵“既包括內容違法，也包括程序違法”[7]。《民法典》雖然已將決議納入民事法律行為，但其瑕疵形態與救濟仍需法解釋學的與時俱進。

除此之外，在村民自治的立法過程中，也曾出現制定《村民自治法》的議案。從網絡資料中發現，《村民自治法》草案主要涉及村民自治中村民大會、村民代表大會、村委會等組織的權限設置、職責配置等問題，并且明確了“村民大會是行政村的最高決策形式”，“村民委員會是村的行政執行機關”。但一方面，該草案在內容上多是對《村委會組織法》的重復，并沒有太多創建；另一方面，該草案同樣未對村民大會、村民代表大會的程序性規則作詳細規定，這也大大降低了專門制定的必要性。因此，在2007年的立法計劃中，內司委指出：“村民自治是村委會組織法的核心，不宜將其修改為村民自治法。”但《村委會組織法》的修改并未平息學界的爭議，后有學者指出《村委會組織法》與《村民自治法》之間存在“調整對象、規范內容和實施機關”的差別，應當制定專門的《村民自治法》系統規范村民自治行為[8]，但其仍未指出作為自治過程的程序應當如何規范及其在村民自治實現中的重要性。

程序性規則的完善直接關涉村民自治的落實以及村民自治權利的保障，立法的原則性增大了實施的難度。更為重要的是，法律尚未回應當前勞動力外流所導致的村民集體行動難度的增加，亦未很好地解決由此導致的民主監督作用的降低，這更加削弱了既有程序對村民自治權利的保護作用。

(二)實踐：程序性規則建設的缺失與治理懸浮化

《村委會組織法》等事關村民自治的原則性程序規范有賴實踐的細化落實，但是當前鄉村治理實踐中的村民自治程序落實卻差強人意，不同地區情況各異，歸納起來，基本都存在程序性規則的缺位和村委會自治職能懸浮的情況。一方面，程序性規則的缺位。村民自治的實踐包含村委會選舉和村務管理，但實踐中，許多地方出現重選舉而輕管理[9]、重選入而輕退出[10]、重村委會而輕村民會議(馮仁在《村民自治走進了死胡同》一文中指出：農村的現實情況是村民不能自治，村民自治已經走進了死胡同)。等現象，這些現象通常還表現為村民會議程序性規則的缺失、懸擱或設計不科學。當前，大量自然村和行政村的村民會議缺乏事關提案、議事、執行和監督等的程序性細致規則。有些地區雖然制定了村民會議程序，但沒有貫徹執行，村民會議常年無法召開，議事程序束之高閣。此外，程序正義的實現不僅在執行，其設計的科學性同樣至關重要，倘或程序前后不能環環相扣，上一環節無法為下一環節提供合法性辯護，則會使該流程存在巨大漏洞，反而成為基層民主實現的障礙。反過來，倘若程序疊床架屋，環節過密則有失效率，導致實踐管理寸步難行。實踐中，存在部分地區的村民會議程序性規則，或是缺乏地方特色，大多為統一的模版式程序，或是異想天開，缺乏可執行性。這些不科學的程序設計同樣形同虛設。

另一方面，村委會自治職能懸浮。村級治理“懸浮”是農村基層治理的一大痛點[11]，其中尤以村級組織為甚。“村委會本是村民自我教育、自我管理和自我服務的群眾性自治組織，但從產生伊始就受鄉鎮權力控制的壓力型體制約束，承擔了大量的行政性任務，沒有充足的精力用于村民自治，逐漸與鄉村社會脫嵌，成為‘懸浮型’村級組織。”[12]而且隨著近幾年鄉村行政事務的增多，村委會行政化趨勢更為明顯，“村干部職業化、組織體系的科層化、村級事務的行政化與治理方式的規則化”成為“中西部農村地區村級治理行政化的主要表現”[13]，甚至有學者開始主張，“事實上，經過現代國家建構后，廣大鄉村地區已無具備社會自治的基礎和條件”，此時應當將村委會理解為基層地方政府。[14]倘若村委會不再履行自治職能，那么推動村民自治程序化的動力則只能是換屆選舉。自2017年“中央一號文件”指出要“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”開始，近些年，廣東、湖北、安徽、四川紛紛開始試點下沉自治權，開展以自然村、村民小組、院落等為基本單元的村民自治。[15]有學者認為村民自治下沉到村民小組或自然村是村民自治在內容上的回歸[16]，但更多人對此持謹慎態度[17]，指出“單元下沉”有悖于現代國家建構的基本準則[18]，村委會下沉在實踐中會遭遇體制、黨建、財政以及人才方面的障礙。[19]即便下沉有助于村民自治，但實踐和理論的探討也鮮少涉及村民小組自治的程序問題。因而整體上，“治理懸浮”問題仍是村級治理的難點，在實踐中，不少地方的集體財產處置等問題都是由村委會和鄉鎮政府協商處理的，更遑論通過程序設計保障村民的自治權利。

二、法理導正：村民自治的主體厘定與程序法治化的基本邏輯

程序的失落正在消弭村民自治的積極性，究其根源，法律與學理尚未厘清村民自治的主體與自治邏輯，這導致程序始終處于邊緣。解決前述立法與實踐中的問題，應當首先從法理上厘清村民自治的主體和結構，在此基礎上再探討村民自治程序化的邏輯展開和法治路徑。

(一)團體視角下的村民自治及其主體結構

從村民權利內容來看(1)村民自治權的性質有“權力說”“權利說”和“兼具權利和權力說”，“權力說”認為“村民自治權是自治主體對農村基層社會的部分公共事物實施管理和監督的權力”；“權利說”認為“村民自治權是一定地域內的自治主體對自身利益密切相關的事務進行自我管理、自我教育、自我服務的權利”；“兼具權利和權力說”認為“村民自治權從來源上考察是我國憲法和法律賦予村民自治主體的一種權利，而這種權利在行使時對村民自治主體的成員而言又是一種具有管理和被管理特征的公共權力，只是此種公共權力只在村民自治體成員范圍內具有效力，對該范圍之外的其他主體不具有法律強制意義上的權力約束力”。筆者以為，村民自治權首先表現為對切身利益密切相關事務的管理權利，除此之外，所謂的對內的權力約束力僅是權利的衍生物，應當表現為一種默示契約，“自治權是人類固有權利的本質屬性，具有來源上的正當性與合理性”。同時，“村民自治既不是村民個人自治，也不是村民委員會自治，而是作為自治主體的全體村民的自治”，“村民會議是村民自治體的最高權力機關”。因而，本文列舉村民自治權利時，采用“權利說”，村民自治權不包含權力的內容。參見崔智友：《中國村民自治的法學思考》，載《中國社會科學》2001年第3期，第129—140、206—207頁；彭小霞：《論村民自治權在農村宅基地退出中的實現》，載《理論月刊》2019年第3期，第93—101頁；杜敏、吳興國：《村民自治權在集體土地征收過程中的適用與實現》，載《行政論壇》2016年第4期，第88—92頁。，部分事項指向村民個人利益，如宅基地地上建筑；部分事項則涉及集體利益，如村集體財產處分。筆者認為，前者不屬于村民自治權，雖然村委會通常設置調解室等機構，但對于村民糾紛等問題已然有著完備的一般法法律體系，并且，隨著人口流動，“送法下鄉”的局面已經開始向“迎法下鄉”轉變[20]，村民糾紛的調整正在逐步融入傳統司法體系，通過村委會、鄉賢等解決糾紛的機制正在式微。因而，就具體的治理內容來看，村民自治的權利問題主要為共益性事務，對該事務的處理應遵循團體法的構造。

“村民自治既不是村民個人自治，也不是村民委員會自治，而是作為自治主體的全體村民的自治”[21]，這一“全體村民自治權”不同于村民個人權利，而是一種村民團體的權利。團體具有成員的復數性、主體的獨立性、成員的同質性、存續的穩定性、內部的組織性和規范的自治性[22]，村民集體在形式上類似于“一種松散的團體組織”，或者對其應以一種團體的“宏大視角”審視。這一視角并非僅僅為村民自治的理解開辟一條實用主義的路徑，其同時還符合嚴格的本體論構建。團體法具有調整同質和異質群體的功能，有觀點認為異質性成員磋商機制應主要為社會法調整[23]，但一方面異質化團體早被民商法所關注[24]；另一方面，村民自治中的團體并不存在類似類別股的異質化構造，因而可準用團體法調整。法學視角下團體與個人的本質區分在于意思的不同，團體意志來源于個人意志又不同于個人意志，團體意志的形成遵循程序正義，“對行使權利而產生的結果，人們作為正當的東西加以接受時，這種權利的行使及其結果就可以稱為具有‘正當性’或‘正統性’”[25]，顯然，這一“正當的東西”只能是程序性而不能是實體性的規則。

雖然村民集體并非嚴格意義上組織化的團體，但透過團體視角審視村民集體可以更加清晰地厘清村民自治的治理主體和治理結構。誠如前述，村民自治應當是村民自治體的自治，而該自治體在形式上可類比企業組織(崔巍在《論村民自治——用“公司制”模式構建村委會》一文中指出：實現村民自治應當以公司制的模式構建村委會，筆者贊同其“公司制”的觀點，但并不贊同將其用在構建村委會上)，即具有獨立的主體地位，對外可以參與交易活動，對內則有著系統完善的治理結構和治理程序。自治體的治理結構應當包括決策機關、執行機關和監督機關。從當前的立法和實踐來看，決策機關對應村民會議，執行機關對應村委會，監督機關對應實際的民主監督機構，由此形成在自治體整體統攝下，決策、執行和監督一體的治理結構。遵循這一邏輯，倘要賦予相應機構法人主體地位，應在此治理結構中作選擇。“村民會議是村民自治體的最高權力機關，村民委員會只是村民自治體的執行機關”[21]，當前《民法典》已賦予村委會法人主體地位，這一出于實用主義考量的設置，同時也便于村民訴訟，但即便如此，我們仍應當在解釋論上認為村民會議是最高權力機構，而村委會僅為執行機構。

(二)村民團體程序自治的邏輯演繹與法治路徑

團體視角的法律構造賦予村民自治更多私法自治的特征，不僅更加符合村民自治的實際過程，而且為其產生的糾紛問題接軌司法系統提供了便利，例如自治中的侵權問題可以經由司法介入而得到公正的審判。因此，村民自治應當遵循團體的程序自治邏輯演繹，但同時，村民自治意味著其排除自治以外手段的干預，因而厘清法律的邊界也是村民自治程序化法治路徑的應有之義。

從交易法和組織法的視角來看，村民自治問題涉及對內的程序法治構造和對外的主體地位構造。對內，團體構造的價值在于形成結構緊密、權責分配合理、相互制衡的治理機構和程序化的議事規則，并在此基礎上形成獨立的團體意志。在治理結構上，誠如前述，村民會議為最高權力機關，具有最高的權限，村委會為執行機關，享有任命具體執行人員的權力，但同時負有執行村民會議決議的義務，而村民監督機關則同樣由村民會議選舉產生，負有監督村委會的職權，而村委會則負有向村民監督機關匯報的義務。在議事規則上，村民會議應當包含提案、召集、審議、辯論、表決、簽字、公示、評估等程序。并且由于團體意志的產生依賴于程序，所以個體意思瑕疵并不能成為決議瑕疵的理由。對外，“團體要具有人格，成為法人，須符合一定的形式要件與實質要件”，這些要件包括獨立意志、獨立財產和獨立責任。[26]村民會議和村民代表會議是村民自治體團體意志形成機制，這意味著其存在獨立意志，但從當前的法律規范來看，村民自治體并不擁有財產，即集體財產屬于集體所有人，其所有權不屬于村民自治體，同時村民自治體也不具有承擔獨立責任的主體身份。因此，從長遠來看，應當明確村民自治體的概念和范圍，并且考慮賦予其法人主體地位；而從當前來看，借助當前的制度設計，可以考慮探討村委會作為代理人追究村民集體的責任或通過村委會行使追責的權利。

自治與法治不能孑然分離，村民自治的實現需要接軌法治體系，針對前述對內對外的自治治理邏輯演繹，法治的邊界在于確立權利義務主體、提取固定程序中的法律關系以及提供司法救濟。首先，法律在內容上明確自治體的治理結構，包括自治體、村民會議、村委會、村民監督機構等的法律地位。法律同樣也要發揮識別作用，例如實踐中存在村民議事協商會議和村民會議，通過對權力內容的識別可以對應到自治體的最高權力機關還是一般的議事協調機構。其次，法律并不需要做實際的議事規則的建構，村民自治的實際過程是事實層面，法律的適用在于發現和建構其中存在的法律關系。村民自治中的核心法律關系為決議行為，決議的過程是自治權的行使過程。從行為屬性上來看，決議行為屬于法律行為，決議行為的民法哲學基礎在于程序正義[27]，通過決議程序達致的表決行為是經歷了商談的“化合反應”[28]。因而決議行為有其法律行為上的特殊性，需要法律對其成立、法律效力、瑕疵救濟等作特殊的建構。最后，治理結構中權利義務主體和法律關系的確立為權利遭受侵犯時的救濟提供了接軌司法系統的通道。基于前述法律關系的識別，核心法律關系為決議行為，對其救濟包含決議的不成立、無效和可撤銷。此外，在瑕疵決議被宣布無效或撤銷前，以該決議所為之法律行為的效力問題以及被宣布無效或撤銷后的善意第三人保護等問題同樣為該司法救濟的內容。

三、程序建構：村民自治程序的啟動、運行與救濟

厘定村民自治的團體自治屬性與主體權限后，村民自治程序法治化可落腳于程序的啟動、運行與救濟。這一系列程序規則要在法律、行政法規、地方性法規、政府規章以及規范性文件的規則矩陣中完成。

(一)程序啟動：明確會議的召集與提案、公示與通知程序

如前所述，村民自治程序化的主要過程是村民(代表)大會的決議過程，參考羅伯特議事規則[29]，從其具體展開上，包含事項對應的程序、會議提案、公示、召集、通知、召開、審議/辯論/發言、逐項表決、簽字、公布、備案等。因此，其啟動程序主要為會議提案、公示和通知程序。這其中涉及會議的召集與提案、公示程序以及通知程序。

首先，會議召集。依據《村委會組織法》第21條之規定，村民會議由村委會召集，有1/10以上的村民或者1/3的村民代表提議，應當召集村民會議。在實踐中，一方面，村民會議在多數情況下淪為形式，因而有必要通過立法和具體規則的執行推動村民會議的召開。現實中，基層黨組織通過管理基層黨員的行為也間接實現了治理功能，因而可以通過基層黨組織敦促黨員干部就相關重大村務事項積極提案的方式推動村民自治程序的啟動。另一方面，在法律實施的規則矩陣中，應當發揮不同層級立法規范的作用，細化召集主體和必須啟動召集的事項。例如，在如今鄉村振興的背景下，資本下鄉、人才下鄉以及各種項目的下鄉正在逐漸盤活鄉村市場，村務事項開始逐漸變得繁忙，這一有力契機同時也有助于村民自治規范化的形成，各級政府應當出臺實施細則，明確重大事項經過村級會議召開的要求，倒逼村民會議召集主體履職行為。

其次，會議提案。一方面，依據《村委會組織法》第21條之規定，法定召集主體應當為法定提案主體，但顯然基于村民自治權的演繹，村民皆有提案權，因此細化村民提案主體是落實村民自治啟動程序的重要環節。筆者認為，應當降低村民提案的數量限制，同時賦予村民小組提案權利。在規則形式上，不宜通過法律加以規范，應當賦予村民自治章程規范的權利，村民自治章程未規定，準用該政府出臺之指引性規則。另一方面，對于提案的內容，當前《村委會組織法》明確了部分事項應當通過村民會議形式決定，但在鄉村振興背景下，村級事務逐漸增多，法律規范的適用需要進一步作細化解釋。在落實重大事項通過村民會議且避免頻繁提案導致資源浪費的要求下，同樣應當通過各級政府作出指引性規則，其效力低于村民自治章程但又具有彌補缺漏的作用。

最后，公示與通知。啟動程序的公示主要為對提案內容和提案主體的公示，這屬于村務公開的事項，屬于村委會的主要義務。針對公示，應當明確需要公示的內容、形式和時間，保證公示的有效性。針對通知，應當明確通知方式、提前通知期限、通知內容等。該項規則應當通過村民自治章程加以規定，僅在村民自治章程未有規定的前提下，通過各級政府出臺指引性規則加以填補。

(二)程序運行：落實村民會議的召開、執行與評估

在完成村民會議的啟動程序后，程序的具體運行包括村民會議的召開、執行與監督。

首先，村民會議的召開。村民會議的召開包括會議的審議/辯論/發言、逐項表決、簽字、公布、備案等，其中表決以前均為議事階段，直到表決部分為決策階段。針對召開，應當明確召開過程中的主持人、記錄人，召開過程中的具體環節；針對審議/辯論/發言等，規則中應當明確其流程，確保發言的有序和有效，并且有鑒于實踐中的決議環節通常成為一言堂，應在規則設計上通過明確發言順序保證發言不受到影響；針對逐項表決，規則中應當明確表決形式和表決通過的票數，以及議案未通過表決的處理方式，是擱置還是就同一事項不得再提請決議；針對簽字，規則中應當明確代簽字、拒絕簽字或簽字錯誤等的效力問題；針對公布，應當明確公布的時間、形式等問題；針對備案，應當明確備案不影響生效。而對前述各項的法律規則，在法律規則矩陣中，前述包含一整套流程的議事規則不宜全部由法律規定。鄉村社會治理具有鮮明的地域特征，甚至同一地域的不同村落都存在極大的差異，鄉村利益群體的博弈會直接或間接影響到規則格局，千篇一律的議事規則顯然不具有實踐的可行性。因此，同前述啟動程序一樣，涉及村民會議召開、審議等事項問題，應當由村民自治章程規范，未規范由各級政府出臺參考指引性規則，但對于表決、簽字環節，由于其事關村民會議的效力問題，因而應當由法律加以規范。

其次，村民自治事務的執行。村民自治事項的執行應當落實到具體的執行機關。當前立法中的村委會和村民(代表)大會關系較為模糊，由此導致村委會職權擴張，村民(代表)大會權力旁落。筆者認為，在當前村委會執行大量行政事務，治理懸浮的情況下，將其定義為單純的村民自治體執行機關可以在厘清村委會和村民(代表)大會關系的基礎上對村委會的自治職權作明確劃分，進而進一步解決治理懸浮問題。對此，應當在《村委會組織法》中予以明確，具體立法模式宜采明確權利義務內容的方式，以“列舉+概括”方式明確職權。因而在村民會議表決公示后，其具體執行應當交由村委會具體執行。

最后，村民自治事務執行監督。當前村務監督管理法律體系雖然較為完善，但“目前村務監督委員會仍然處于‘重設立、輕建設’階段”[30]。法治路徑下落實監督機構應當從明確法律地位、人員及其職權配置與擴張機構權力的角度展開。其一，通過《村委會組織法》明確監督機構為在地位上與村委會并列的機構；其二，通過《村委會組織法》以及地方性法規、政府規章確認監督機構的常設人員及職權，并明確違反或未履行職責的法律責任；其三，通過《村委會組織法》以及地方性法規、政府規章擴充監督機構的權力范圍，包括列席權、建議權等。

(三)程序救濟：暢通決議瑕疵、罷免與評議的救濟路徑

在傳統法律規范體系中，前述程序的啟動和運行屬于法律治理的中端和前端，在前述基礎上，當權利遭受侵害時的救濟以及事后的審查則屬于后端。“有權利必然有救濟”，完整的法治鏈條必然包含后端的權利救濟，甚至在一些部門法中，權利救濟是重中之重。村民自治程序化法治路徑中的后端治理通常包括決議瑕疵救濟、罷免權和評議權的行使。

首先，決議瑕疵救濟方面。從當前立法來看，僅《民法典》將決議規定到民事法律行為中，并沒有特別法就決議的不成立、無效和可撤銷作詳細規定，這不僅不利于實踐中的司法裁判，同時也不利于村民權利的救濟。因此，應當從法律層面對決議瑕疵的救濟進行詳細規定。具體包括：第一，在《村委會組織法》中規定決議瑕疵存在不成立、無效和可撤銷三種情形，并詳細規定其事由；第二，詳細規定有權提起訴訟的原告、被告等當事人；第三，相對于法解釋學視域下的內容瑕疵救濟，《村委會組織法》應當更多從程序違法中作規定。

其次，罷免權行使方面。當前罷免權的行使仍存在法律上的障礙，依據《村委會組織法》之規定，村民(代表)大會的召集權主要為村委會，這意味著，實踐中根本不可能存在村委會自己召集會議罷免自己成員的現象。因此，應當從《村委會組織法》中規定罷免權的行使主體，并賦予其提起罷免會議的權限。具體形式為規定一定數量的村民或村民代表可以提起罷免村委會成員的議案，并且通過特定村民(代表)大會予以審議。

最后，評議權行使方面。當前針對評議權的行使仍處于理論研究階段，村委會對村民(代表)大會的執行情況缺少足夠的評價，其更多融入到鄉鎮政府對村委會成員的業績考核中。在既有路徑依賴下，應當將鄉鎮政府對村委會的考核過程融入村民評議權的行使、便利評議權的行使。此外，在落實監督機構的基礎上，應當在加強監督機構權力行使的基礎上，通過監督權的行使敦促評議權的行使。

結語

村民自治是鄉村治理的基本手段，但當前的實踐呈現出村民會議長期被懸擱、村民自治流于形式的局面，這不僅源于基層治理實踐對村民自治過程的忽視，同時也根源于立法對村民自治具體規則建設的缺位。村民團體是一種“松散的團體”，實現自治的路徑應當回歸程序化的規則建構，這包括從程序的啟動上，明確村民會議的召集、提案、公示、通知等的主體與事項；在程序的運行上，明確村民會議召開的具體流程，包括審議、辯論、投票、簽字、備案、主持人、記錄人等，明確村民自治事務的執行機構為村委會，明確村民自治事務監督機構的職能；在程序救濟上，完善決議行為的不成立、可撤銷和無效制度，保障罷免權和評議權的行使。