美國財政部長耶倫及2022年美國財政政策展望

王時芬

拜登政府執政已快一年了。在這一年中，美國仍然深受新冠疫情的影響，經濟復蘇乏力。為了盡量阻止經濟滑坡，拜登政府大力推行積極的財政政策，不但直接給低收入人群發錢，還實施大規模的基本建設計劃。簡單而言，這一政策就是政府債臺高筑，大肆借錢來刺激經濟。作為拜登內閣的財政部長，耶倫對積極財政政策的制定和實施起著舉足輕重的作用。

如果要列舉出近20年來美國經濟界最叱咤風云的人物，肯定非現年75歲的耶倫莫屬。她好像是專門為了創造美國經濟界的“第一”而來：第一個女性中央銀行行長、第一個女性財政部長，也是唯一一個曾經擔任過美國總統經濟顧問委員會主席、美國中央銀行行長和美國財政部長等三大經濟中樞掌門人的“大滿貫選手”。

珍妮特·耶倫（Janet Yellen）1946年8月出生于美國紐約州布魯克林，先后畢業于美國常青藤聯盟兩所名校的布朗大學（經濟學學士）及耶魯大學（經濟學博士），畢業后長期擔任美國加州大學伯克利分校哈斯商學院的教授。1994年，由時任克林頓總統提名，耶倫成為美國聯邦儲備委員會（美國的中央銀行）委員。1997年，也是由克林頓提名擔任第十八任美國總統經濟顧問委員會主席，同時擔任經濟合作與發展組織（OECD）經濟政策委員會主席。她是擔任這一職務的首位女性。

2004年6月14日，耶倫成為聯邦儲備銀行舊金山分行（美聯儲的12個分行之一）行長，并于2009年出任聯邦儲備銀行公開市場委員會委員。2010年，時任美國總統奧巴馬提名耶倫出任美國聯邦儲備委員會副主席。

四年后，美聯儲主席伯南克將于2014年1月31日第二任任期屆滿，他表示不再謀求連任（美聯儲主席由總統提名，須獲參議院通過任命，上任后只對參議院負責。沒有任期限制）。誰將繼任美聯儲主席引起了美國和全世界的極大關注。

奧巴馬總統對提名誰擔任美聯儲主席也頗感棘手，原因不是沒有合格的人選，而是能勝任這一崗位的人不止一個。奧巴馬曾一度借敘利亞危機之名，不斷推遲美聯儲主席的提名，顯示其抉擇的痛苦煎熬。最終，奧巴馬經過反復權衡，放棄了出身顯赫、精通經濟、才氣出眾的薩默斯，提名耶倫接替伯南克出任下一任美聯儲主席，也是百年美聯儲歷史上第一位女性行長。2018年2月5日，在第一屆任期結束時，特朗普總統不再提名耶倫連任美聯儲主席，她由此成為1934年后第三位只做了一屆的美聯儲主席。

隨著2020年美國大選塵埃落定，當選總統拜登提名耶倫為美國財政部長。2021年1月25日，聯邦參議院通過這項提名，耶倫由此成為美國財政部231年歷史上首位女性部長。

幾十年來，從經濟學學生、教授到美聯儲主席，耶倫一直是凱恩斯主義的信徒——提倡政府積極干預經濟。讀書期間，耶倫曾師從后來獲得諾貝爾經濟學獎的詹姆斯·托賓（James Tobin）。托賓于20世紀五六十年代改良了凱恩斯的經濟學理論，是凱恩斯主義經濟學的巨擘。與耶倫經濟學立場幾乎完全一致的丈夫——2001年諾貝爾經濟學獎獲得者喬治·阿克洛夫（George Arthur Akerlof），是當代凱恩斯主義的代表性人物。從耶倫和丈夫合著的論文中可以看到，他們非常強調“效率工資學說”，其想法是付給勞動者高于市場的工資會激發生產率，對于雇主來說最后結果是值得的。耶倫長期研究失業問題，重視由政府創造就業崗位，傾向于維持低利率以解決就業問題。

美國聯邦儲備銀行是美國貨幣政策的制定者和實施者，獨立于美國政府，直接向參議院負責。耶倫長期在美聯儲工作，最后還擔任了美聯儲主席。從她在美聯儲的言論和實踐中，我們可以看到，她一貫支持施行較為寬松的貨幣政策以振興經濟。

早在格林斯潘擔任美聯儲主席時代，耶倫就曾以堅定不移地支持寬松的貨幣政策而著名。1996年6月，格林斯潘正致力于降低通脹率，以實現穩定物價的央行首要目標。當時在美聯儲工作才兩年的耶倫直接找到格林斯潘，公然反駁稱保持一定通脹率對經濟發展利大于弊。隨后她發表研究論文，闡述通脹可以降低經濟衰退的頻率和深度，這一理論奠定了如今美聯儲將核心通脹率設在2%目標的基礎。

2010年2月，在被提名為聯儲副主席之前，耶倫在接受媒體采訪時直言不諱：“只要能提高就業率，即使把利率降為負值，我也會投票贊成?！币畟愊騺碇С种飨峡税牙式抵翚v史最低位并實施量化寬松政策，以擺脫自20世紀30年代大蕭條以來最嚴重的經濟危機。2014年，在出任美聯儲主席之前的聽證會上，耶倫也旗幟鮮明地表示會維持寬松的貨幣政策，直至經濟強勁復蘇為止。

她接任美聯儲主席時，受金融危機重創的美國經濟剛剛顯露復蘇的跡象，一些經濟學家開始要求美聯儲停止量化寬松政策，否則通貨膨脹將難以控制。在上任兩天后的首次公開演講中，耶倫沒有像她的前任一樣討論抽象枯燥的經濟學概念，而是講了她和三位芝加哥失業者打電話聽到的故事：“他們告訴了我們失業率無法告訴我們的事情。他們提醒我們，統計數字的背后是真實的人，他們在掙扎著過日子，渴望有機會建立更好的生活?！币畟愓J為，美國經濟的復蘇還沒有完成，寬松的貨幣政策需要持續。后來的事實證明耶倫是對的，她在短短四年的美聯儲主席任內，交出了幾乎完美的答卷：美國的失業率從6.7%降到了4.1%，為1970年以來的最低，卻沒有引起令人擔憂的通貨膨脹。美國的通貨膨脹率仍然保持在美聯儲設定的2%目標附近，并且股市一路上漲。

耶倫擔任美聯儲主席時，確實有很多“難題”束縛了她的手腳，使得她只能以謹慎卻靈活的措施來應對危機。2008年的金融危機前，美聯儲資產負債規模僅為9000億美元，金融危機后，經過三輪量化寬松，美聯儲資產負債表規模擴張至前所未有的4.52萬億美元，是危機前的5倍。2014年第四季度，美聯儲退出了量化寬松，總資產不再繼續擴張，穩定在4.5萬億美元左右。但許多人仍認為，這仍不正常。那時美聯儲資產規模占GDP的比例大約在24.2%，這個比例與其他國家央行相比，不能說有多高，但從美國歷史上看，宏觀環境相對穩定的情況下，一般在6%左右。此前最高是大蕭條和“二戰”結束時的22%。因此這次是“二戰”后的最高水平，是在危機后實施不得已而為之的非常規貨幣政策的結果。所以，2014年以后，美聯儲就開始提出要“政策正常化”。

然而事情的微妙之處在于，如果美聯儲要將貨幣政策恢復到正常狀態，它在2014年10月退出量化寬松政策之后，就得通過出售手中的債券并提高利率以逐步壓縮資產規模，這等于是施行緊縮的貨幣政策。這樣做會妨礙經濟復蘇。事實也正是如此。2014年以后，美國的核心通貨膨脹率一直遠低于美聯儲2%的目標，說明經濟沒什么起色。在此情況下，美聯儲在2014年以后只是象征性地進行了5次加息，利率也僅比2014年3月上升了1個百分點，說明耶倫加息的步伐確實“緩慢”。

耶倫的“寬松”貨幣政策并不是輕率拍腦袋的大水漫灌，而是基于她對美國的經濟狀況具有非常清醒的洞察力。另一個可以說明她具有非凡的經濟洞察力的例子是：早在2005年末擔任美聯儲舊金山分行主席時，耶倫就表達了對房地產市場的擔憂，成為最早洞悉美國房地產市場問題的美聯儲官員之一。2007年，她在全美商業經濟協會作報告，指出了次級債券的極大風險，而當時美聯儲的很多官員都不以為然。結果，不到一年，就爆發了重創世界經濟的次貸危機。

在擔任拜登政府的財政部長之前，耶倫就對政府的財政政策提出過不少建議。上任美聯儲主席之際，她曾表示，美國經濟受到了政府稅收和支出政策的拖累，而美聯儲一直在竭盡全力試圖抵消政府政策的不確定性對消費者和企業信心的打擊。她的意圖很明確，就是希望政府實行積極的財政政策，與美聯儲寬松的貨幣政策配合，為美國經濟加溫。

2020年的新冠疫情給全球經濟造成巨大沖擊。已經卸任美聯儲主席的耶倫仍多次公開講話，支持疫情期間貨幣寬松政策，也多次呼吁財政政策應起到關鍵作用。2020年3月份，她指出美國經濟最終的平穩復蘇將需要國會支持政府采取更多財政措施來刺激經濟。11月在創新論壇上她也表示，美聯儲剩余的貨幣政策工具已很有限，希望政府的財政政策能起到關鍵的作用。

不過，在三權分立和兩黨對峙的美國，政府提出的政策未必能得到實施。拜登政府還未接班，意見嚴重分歧的國會，已經將財政刺激方案拖延了大半年。

疫情剛來襲的時候，特朗普政府、國會、美聯儲都推出了刺激經濟的政策。但隨著疫情的常態化，他們的分歧也顯露了出來。第一輪財政刺激方案實行了兩個月后，2020年5月初民主黨主導的眾議院就向參議院提交了3萬億美元的第二輪財政刺激方案，方案包含了用于支持美國各州抗疫、居民失業救助等的資金。但這一計劃遭到了參議院共和黨領袖麥康奈爾、財政部部長姆努欽以及白宮的強烈反對。兩黨在財政政策上拉鋸了半年之久。共和黨倡議制定一個規模更小更有針對性的財政刺激方案，而民主黨則堅決支持大規模的援助計劃。作為妥協，民主黨將刺激方案從最初的3萬億美元降到了2.2萬億美元，但共和黨卻對任何超過1萬億美元的方案持反對態度，提出了僅僅5000億美元的方案。他們的解釋是，美國經濟已經在復蘇，過大規模的財政刺激只會起到適得其反的作用。

沒有財政刺激的支持，美國經濟復蘇只能靠美聯儲從2020年3月份開始實施的資產購買計劃和企業貸款計劃。在剩余調節工具非常有限的情況下，美聯儲主席鮑威爾多次呼吁財政刺激方案的盡快落實。而姆努欽在2020年11月卻要求美聯儲歸還到期未使用的資金。11月20日，美聯儲無奈表示，將按財政部要求退還五項緊急貸款工具中未使用的資金，這預示美聯儲在2021年繼續量化寬松政策的愿望將化為烏有。鮑威爾罕見地表示對姆努欽的決定表示“非常失望”。

一直明確支持大規模財政刺激方案的耶倫上臺后首先要面對的就是這樣一個僵局和挑戰：姆努欽把4550億美元存入了財政部的基金，耶倫如果想重啟這份資金就必須得到國會的同意，而參議院又是共和黨把持的。另一方面，隨著新冠疫苗研發成功，共和黨會抓著這一點據理力爭，認為危機已接近尾聲，大規模的財政刺激方案已無必要。

2021年1月20日，拜登宣誓就任美國總統。這場史上少見的紛亂選舉塵埃落定。民主黨團隊正式進入角色。作為新政府財政部門的掌舵人，財政政策的最高制定者，耶倫總算有機會實施她一貫信奉的“積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策相配合”的經濟刺激主張。拜登政府的一系列財政刺激措施都留下了明顯的耶倫痕跡。

3月11日，美國總統拜登在白宮簽署總額達1.9萬億美元的新冠疫情紓困法案，主要內容包括：為每周失業救濟金增加300美元額外福利，擴大失業救濟范圍并將適用時間延長至9月6日；為州和地方政府注入約3500億美元資金；為學校重開線下教學提供約1700億美元資助等。這1.9萬億美元“精準扶貧”計劃，連同2020年10月特朗普的9000億美元，總共給大部分美國人平均發了2000美元現金，并把每周失業金提高到400美元。

直接發錢還不夠刺激，3月31日，拜登總統又提交了2.25萬億（約占每年1%GDP）的基建發展計劃。根據白宮公布的《美國工作計劃》提供的細節，該計劃建議未來8年持續改造交通、電線電纜、醫療護理、經濟適用房、水和清潔能源等領域。同時通過在未來15年提高對公司的稅收和開征“消除化石燃料”稅，增加2萬億美元財政收入，以實現為基建投資計劃融資，并永久性地降低疫情以來大幅攀升的財政赤字。

這兩記組合拳顯示，拜登政府在刺激經濟的道路上雄心勃勃，而且看上去措施也有針對性。以前奧巴馬和特朗普的純貨幣刺激——將錢直接貸給企業，但企業可能把錢投在金融市場空轉——拜登的疫情刺激和基建刺激，都是典型的財政刺激思路：要么把錢直接發給老百姓消費，要么有目的地投入到基建項目，為美國實體經濟，尤其是制造業的重振夯實基礎。

拜登提出的基建發展計劃及其配套的征稅計劃，聽起來很美好，但它們意味著政府開支大幅增加，財政赤字居高不下。因此這些計劃不一定會得到國會批準。

為了說服國會批準美國政府增加預算的計劃，耶倫于2021年5月27日在給國會金融服務委員會和政府撥款委員會的講話中表示，美國財政部已經實施了激進的計劃，以使經濟度過新冠疫情危機，美國經濟復蘇仍有“漫長的路要走”，因此她敦促國會領導人批準政府增加支出，并呼吁在各個領域采取更廣泛的財政政策。

耶倫表示，財政部的預算沒有跟上其工作規模擴大的步伐。她說：“我們的團隊利用我們可利用的資源，在執行這些計劃方面做得非常出色。但我們無法以過時的、為2010年制定的預算案來為復蘇繼續做好我們的新工作?！币畟愡€斷言：“我們的復蘇速度和力量，以及我們的長期經濟發展，取決于資金充足的財政部?！?/p>

可是，美國國會并不會輕易被耶倫說服，去滿足拜登大幅度提高政府支出的請求。經過幾個月的交鋒，國會只批準了1.5萬億美元的基建計劃。

耶倫自然心有不甘。10月份，她又提出一個更加匪夷所思的觀點：支持永久性取消債務上限而不是目前正在考慮的臨時性提高。在一次講話中，耶倫稱債務上限削弱了美國人的信心，也削弱了財政部執行國會批準項目的力度。

這一觀點簡直就是殺雞取卵。過去200多年來，正是由于國會為美國政府舉債設定了上限，才維護了美元的信用，才能繼續借到錢。如果國會允許美國政府無限借債，就意味著購買美債的國內外投資者將陷入一個無底洞，再也別想收回投資，美元的信用就會瞬間崩塌。

對于這個美國不能承受之重，耶倫不會不清楚。她提出這種聳人聽聞的提議，估計只是脅迫國會提高政府債務上限的策略：要么同意提高債務上限，要么永久取消債務上限，你們看著辦。

耶倫出任財政部長一年以來，秉持了其一貫的經濟理念，主張積極的財政政策，以刺激美國經濟早日走出衰退。但大規模的經濟刺激計劃是把雙刃劍，它在振興經濟的同時，極可能帶來通貨膨脹。2021年10月，美國的通貨膨脹率高達5.4%，高額通脹的苗頭已經顯現。對于各界廣泛關注的通脹問題，耶倫辯解道：近期所看到的通脹是暫時性的，預計高通脹僅僅會持續數月時間，最多也就會貫穿年底。她還表示，不希望通脹問題在美國經濟中根深蒂固。白宮、國會和財政部正在密切關注通脹水平，如有必要，我們有足夠工具來應對這一問題。

2021年在全球疫情仍然肆虐之下即將過去。耶倫掛帥美國財政部也將近一年了。疫情引起美國經濟停滯，需要擴張性的貨幣政策和財政政策刺激它走出低迷。這時，一貫秉持擴張性經濟理念的耶倫執掌美國財政大權，可謂恰逢其時。也說明拜登用人得當。

展望2022，全球疫情尚未過去，耶倫倡導的擴張性財政政策仍有用武之地。但由于受到美國政體的各種掣肘，耶倫想要實現她長期主張的積極財政政策，肯定會經過一番艱苦的博弈。

首先，拜登政府會堅持給低收入者發錢和大搞基建的財政政策。這一政策不但“追求公平”、改善低收入者生活，還能增加投資、創造就業，使美國經濟不至于陷入大的衰退。另一目標是在即將到來的中期選舉中為民主黨收買人心。但這樣做錢從哪里來？作為財政部長，耶倫必然要在國會上花大力氣與反對黨議員討價還價，爭取他們批準高額赤字的財政預算?？梢灶A見，最終通過的預算必定是雙方各讓一步。

其次，伴隨著高額政府赤字而來的，是引起大多數人詬病的通貨膨脹。現在快速通脹的苗頭已經顯現，許多人預測，未來兩三年內美國的通脹率可能會達到8% ～ 10%甚至更高。而沃頓商學院教授Jeremy Siegel更加悲觀。他最近在接受媒體采訪時表示，如果美國繼續以目前這種速度供應貨幣，那么，在未來兩三年里通脹率有可能輕松達到20%。

雖然耶倫一直信誓旦旦地表示，目前的高通脹只是暫時的，政府有足夠的工具可以控制住通貨膨脹，可一旦通貨膨脹形成慣性，等政府監測到通脹率過高而要采取措施時，可能已經為時已晚。

再次，美國政府大幅負債經營，加上居高不下的通貨膨脹率，勢必對美元的信譽造成不可挽回的打擊。美國政府過去能挺過一次次危機，重要原因是國內外投資者相信美元的信譽，肯借錢給它。如果美元供給量過大，造成貨幣購買力快速下降，人們購買美國政府債券的熱情就會消失，持有45%美國國債的外國政府就會拋售美國債券。這樣，擴張性的經濟政策也就玩不下去了。為了維護國債的吸引力，美國政府不得不提高國債利率，這等于轉向緊縮性的經濟政策，走到了耶倫初衷的反面。

2022年，耶倫肯定會繼續推行擴張性的經濟政策，這是形勢使然。但如何與國會和反對黨博弈，把握刺激經濟而又控制通貨膨脹的度，耶倫將面臨艱苦的挑戰。