城市更新項目投融資模式的研究綜述

梁語晨LIANG Yu-chen；黃劍HUANG Jian

（黃山學院建筑工程學院，黃山 245041）

1 城市更新的概念

城市更新這一名詞最早于1954年美國住宅改革制度中體現出來的，城市更新就是改造廢舊區域。隨后經過四年之久，首次進行城市更新研討會的地點在賀蘭海牙進行，會議上也充分的對城市更新這一理論概念進行了闡述分析。具體主要含義則是，一個城市的居民，在日常生活中對個人居住房屋的裝修改造，對道路、公園等住宅區中的不良雜質進行清理完善，政府部門對土地利用的方式也進行優化整改，通過一系列的整改方案，為城市居民提供一個良好的居住環境……，只要是對城市進行優化整改的項目，統稱為城市更新。隨后在1977年，英國《內政政策》也對城市更新進行了分析和總結，認為城市更新就是綜合考量城市現狀問題，并進行規劃整改，在城市更新中不只是環境的整改，同時也包含著經濟、社會文化、政治等。英國又于2000年，推出了《城市更新手冊》，在其中提到，城市更新則是解決當下城市發展現狀問題，并且要將城市區域經濟、物質、社會環境等內容統籌分析和協調。

總的來說，城市更新是指為適應和促進城市發展，針對城市特定區域出現的各種不同問題而進行的一系列有計劃、有步驟的改造建設活動，這種改建活動的改變的不僅僅是城市的物質形態，還包括經濟、社會、生態、文化等城市軟環境。

2 城市更新的內涵演進與制度供給

“控制增量、盤活存量”理念指引下的城市更新正日漸成為我國城市空間建設發展的持續任務和常態化工作。近年來的國土空間規劃改革強調生態文明導向下的“三區三線”管控，對生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的嚴格底線約束，以及土地資源本身的有限性等，使得城市用地的擴張面臨制約，以“存量提質”為內核的城市更新成為推進城市高質量發展的關鍵路徑。城市更新是針對城市的物質性、功能性或社會性衰退地區，以及不適應當前或未來發展需求的建成環境進行的拆建、改造、整治或保護等系列行動，其經歷了城市重建、城市再開發、城市振興、城市復興、城市再生等一系列概念迭代，內涵隨著社會經濟發展和人類認知的提升而不斷豐富。

3 國內城市更新的發展歷程

城市更新最早出現在西方發達國家，如果從上世紀30年代英國的清除貧民窟計劃開始算，距今已將近百年。從發展歷程上來看，國外的城市更新主要經歷了從二戰后的“城市重建”、“城市振興和再生”、“城市復興”等階段。中國城市的更新開始于1970年代，各個階段的城市更新發力點均有所差異，主要可分為四個階段：

第一階段：1970-1990年代文化保護基礎上舊城改建階段。上世紀70年代開始，為了實現城市居民居住條件改善和舊城區的保護，北京、上海、廣州、南京、合肥、蘇州、常州等城市，相繼開展了大規模的舊城改造。最具代表性的是吳良鏞先生提出城市“有機更新論”，提倡在舊居改造過程中應百花舊城肌理和有機秩序。1992年，吳良鏞因“北京菊兒胡同危舊房改建試點工程”獲亞洲建筑師協會金質獎章，1993年又獲得聯合國“世界人居獎”。

第二階段：1990-2009年舊城改造為代表的更新探索階段。1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》公布，市場機制的引入使舊城區土地得以增值。自此，在北京、上海、廣州、南京、杭州、深圳等城市開展大量城市更新活動，涌現了北京798藝術區更新實踐、上海世博會城市最佳實踐區、南京老城南地區更新、杭州中山路綜合更新、常州舊城更新以及深圳大沖村改造等一批城市更新實踐與探索，更新重點涉及到重大基礎設施、老工業基地改造、城中村改造等多種類型。但與此同時，也發生了一些破壞歷史風貌、激化社會矛盾的問題。

第三階段：從2009年-2019年棚戶區和危房改造階段。由于一些國有工礦棚戶區、城中村等住宅危舊，住房條件差，亟待改造，黨中央、國務院作出的一項重大決策，大規模推進保障性安居工程。2009年到2019年棚改作為一項重大的民生工程，每年都在政府工作的重要任務之列，每年棚改的總量都在數百萬戶。住房城鄉建設部數據顯示，拆遷政策自2008年正式大規模實施以來，全國累計已經開工3300多萬套棚改房，累計幫助至少8000萬居民“出棚進樓”。目前，棚改計劃大幅縮減，到2020年棚改基本結束。

第四階段：2019年開始進入全面城市更新階段。2019年12月，中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念。2020年11月，住建部部長王蒙徽發表題為《實施城市更新行動》的文章，進一步明確了城市更新的目標、意義、任務等。2021年城市更新的重要地位再次升級。李克強在會議中作政府工作報告時提出，“十四五”時期要“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量”，未來五年城市更新的力度將進一步加大。

4 我國城市更新的投資規模與潛在增長空間

4.1 “十三五”以來城市更新的投資規模

根據當前的統計制度來分析，城市更新并沒有列入到獨立行業當中去，主要是以房地產業固定資產投資為主（其中不包含農戶），簡稱為房地產業投資為測算依據。以測算方式來分析，房地產業投資會根據建設項目進行區分，主要包含有新建、擴建和改建這三種，而擴建和改建是滿足城市更新的定義標準的。在實際的作業中，擴建及改建類的施工項目的整體工作量要比預期的規模要大，通常會達到3倍左右，可稱之為新建類規劃項目。相關研究調查顯示，現階段國內房地產業投資新建類型中包含20%的投資項目。所以，對于房地產投資而言，城市更新的規模上除了上述兩項投資外，也包含了20%的新建投資。以產出核算的層面上來分析，想要保證總需求層面的投資穩定，需要通過增加值率來轉化房地產業投資，確保城市更新投資成本固定，只有這樣才能夠確保評估判斷固定資本的總額以及GDP增長的貢獻。

4.2 未來城市更新投資規模的擴大范疇

預估往后十年內城市更新投資的范疇，先要進行最基礎的假設設定，主要設定基礎主要有三項。設定一則是GDP的增速，借助相應的模型進行預估，在“十四五”與“十五五”期間，也就是在2021-2025年，2026-2030年這兩個階段的五年中，我國的GDP增速回落為：5.1%、4.4%。設定二為固定資本形成率，在往后的十年中，投資率會依次回落，則是通過2020年的42%逐步下降到十四五末（2025年）的40%、十五五末（2030年）的37%。設定三則是房地產業投資的增速狀況，未來的十年里投資的速率會逐漸降低，而“十四五”和“十五五”期間的增速效率為3.25%、2.45%。自“十三五”發展建設以來，國內經濟發展朝著創新性驅使，而經濟的增長模式逐漸以中高速的形式發展，與此同時，國內固定資產投資的增速也會比GDP增速低。總的來說，未來我國的GDP增速緩慢、投資率也會逐漸降低，同時房地產業投資趨勢性也會隨之降低，這僅以假設定論來分析。

5 地方城市的更新制度探索

5.1 地方城市更新制度的“基層創建”

各地涌現出的基層規劃師制度，開始發展成為聯結政府與社會的重要紐帶，在推動公眾參與、協調多方訴求、優化利益分配等方面發揮著橋梁作用，表征了我國規劃師從“技術精英”向“中間者/協調者”轉型的新趨勢。上海和廣州推行的社區規劃師制度、北京推行的責任規劃師制度等，為自下而上地探索更加靈活多元的城市更新實施路徑創造了有力的機制保障。不同城市競相摸索的公共空間微更新、老舊小區改造、參與式設計、社區花園等百花齊放的試點項目，也成為城市更新制度建設中“摸著石頭過河”的重要創新。

5.2 地方城市更新制度的“頂層設計”

廣州、深圳、上海等城市近10年來持續推進城市更新政策與體制的改革創新，涉及機構設置、資金來源、法規建設、規劃編制、審批流程等多方面。這些城市基本都專設了城市更新管理機構（通常由住建或規自部門主管，聯合其他部門協同工作），出臺了城市更新管理辦法（或條例）和一系列配套政策法規。2020年底，深圳在原《深圳城市更新辦法》基礎上發布了具備更高法律地位的《深圳經濟特區城市更新條例》，創造了我國城市更新制度建設的新里程碑；2021年，廣州市住房和城鄉建設局就《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》征求意見；2021年，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》。無論強調市場導向還是政府導向，這些城市基本都明確了城市更新從規劃編制到實施落地的具體流程和要求，通過多主體申報（政府、業主、開發商等）等程序來確定更新項目，并先后分“舊城—舊廠—舊村”“全面改造—微改造—混合改造”或“拆除重建—綜合整治”等類別，差異化引導推進實踐項目的審批管理和實施建設。其間，標圖建庫、圈層引導、容積率獎勵和轉移、公益用地上交、保障性住房和創新產業用房提供等單項創新舉措也不斷出臺。

6 案例分析

隨著我國經濟發展方式的轉變，近年來城鄉規劃呈現出由增量發展轉向存量更新的發展趨勢作為城市的核心區域，城市中心區的更新發展一直以來都是世界上各大城市難以回避的重要課題。

此次案例選擇以A省F市人民廣場城幣中心城市設計為例從歷史文化和區域格局的視角切入。以城市核心地段舊城更新為契機，采用系統化的分析方式針對片區在總體定位、街區風貌、高度控制、共享空間、歷史建筑、新建建筑、細節控制、地下空間、交通和市政等萬面出現的問題提出人民廣場及周邊地區的更新改造策略從而探索城幣中心區更新發展思路。

通過分析統計當前城市更新問題為：

①定位不明，中心“不中心”。“中國共產黨F市市第十三次代表大會”提出了建設東北亞區域性中心城市的戰略構想，同時上位規劃提出要打造“中心城城市中心”（人民廣場城市中心區域）（圖1），并建設重慶路中央商務區，除此之外并未有更詳細的論述。從發展現狀看，這一區域存在大量歷史建筑和近20年來建設的大型商場及辦公建筑，風貌不佳、交通擁堵等問題日漸突出，無法與“中心城城市中心”這一定位相匹配。

圖1 項目區位及設計范圍

②街區風貌較雜亂，缺乏特色。街區風貌是城市記憶中的重要組成部分，給人們最為直觀的印象。但目前片區整體建筑質量一般，街區風貌雜亂，缺乏特色；片區中的商業街（重慶路）沒有足夠的停留休息場所，街道家具缺乏，廣告牌安放缺乏規范性；商業建筑呈單一線性，沒有形成良好的商業氛圍。

③建筑高度缺乏整體控制，天際線不明確。高低有序、起伏錯落的城市天際線往往能成為城市中一道靚麗的風景線，但是建筑高度整體控制失衡就會造成城市風貌的混亂。人民廣場北部，特別是重慶路片區的現狀建筑高度就存在這樣的問題——整體高度缺乏控制，原有歷史建筑與后建的商業、辦公建筑之間缺乏協調性，導致片區天際線單一混亂。

④共享空間缺乏，且活力不足。人們對于城市共享空間的需求越來越強烈。但區域內現狀共享空間缺乏，且分布零散，容納人群的數量也有所不足，同時還缺乏與人的互動性。

從全生命周期視角制定更新整改措施；

①在項目中，對片區進行重新定位。一是宏觀層面：人民廣場城市中心應成為F市實現東北亞區域性中心城市偉大戰略構想的一面旗幟，成為F市老城活力再生的戰略引擎，體現F市城市性格之“燙金名片”；二是中觀層面：這里應成為具有故事性和獨特文化特征的“F市第一街區”，成為連接人民大街、新民大街、大馬路三大歷史街區的文化紐帶，體現F市豐富的文化底蘊和城市新文化、新生活。

②分區提升風貌。城市中心應具有完整、獨特的城市風貌。在項目中，我們將風貌整體特征定義為“包容得體、大氣精致”，并輔以整體和分區管控相結合的方式，通過設計體現出街區格局的舒朗大氣、建筑品質的細節精致、新老建筑的協調包容、功能屬性的合理適用，展現地域獨有的格局和面貌。

③精細化高度控制在研究了國內外眾多城市中心區天際線的基礎上，我們總結出四條結論：

1）有識別性的城市中心天際線大多數有制高點；

2）城市天際線應有較好的連續性與可讀性；

3）城市中心天際線必然以建筑群形象出現。

④重塑共享空間。將共享空間作為重要觸媒來定義，通過增加綠化面積、增設立體過街設施等一系列方法進一步將公共空間服務水平提升到一個新的高度。重點設計了F城廣場（歷史文化核心）、重慶廣場（城市活力廣場）、本愿廣場（靜心休閑廣場）、叢林廣場（市民休閑廣場）等主要節點。在面臨城市更新的當下，應結合口袋公園、綠化廊道等環境的營造，切實改善百姓生活，提升城市面貌。

7 政策建議

城市更新領域當中，處于“十四五”及未來發展階段，政府要加強于市場之間的溝通合作，并有效的將自身的優勢特征發揮出來，并結合多數更新項目所凸顯的經濟來回報中長期的收益特性，同時也需要對投融資模式上進行優化改進，預估未來的發展建設中，重點將市場作為主導，而政府則需要對金融投資方面進行融合分析，確保城市更新活動順利開展。而主要完善的兩點內容主要包含兩種。首先是完善和革新思想理念，將傳統拆除重建的金融方式轉變為城市更新投融模式的方向上轉變。相比較地產開發銷售的投融資模式來講，城市更新項目需要從“投資—建設—運營”這幾個步驟中獲得各類型的金融支持。以建設項目的高低運行風險來有序進行，主要包含有股權、債權、證券化等，以此來達到融資的要求，并為全生命周期項目的有效運行奠定一定的基礎條件。其次，完善和優化不同類型的金融支持方式，并積極做好社會資本投入的融合。在當前的金融支持中，完善好中央預算內投資、各級財政資金、地方政府專項債；相關部門也要積極鼓勵各商業銀行的服務工作及產品的規劃，并為相應企業提供相應的信貸支持；提高金融債券的專項使用，確保城市更新項目建設的可持續發展。

8 城市更新與展望

城市更新具有強烈的時代性，其目標隨時代背景和需求而變化，當今世界對城市更新研究重點提出了新要求。在全球可持續發展目標層面，對標《聯合國可持續發展議程》的要求，以可持續發展目標“建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區”為核心，立足多學科交叉特征，構建面向多目標的城市更新理論框架和多要素的耦合提升模型，全面支撐區域人地系統的協調發展和全球可持續發展目標的實現。在國內高質量發展層面，將宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市作為可持續城市更新的發展目標，凝練可持續城市更新的宏觀格局和微觀模式，綜合評估城市更新在完善城市空間結構、實現綠色發展、塑造城市風貌、優化居住環境、增強城市韌性等重點任務中的實施績效，為城市經濟、社會、環境系統的綜合優化和高質量發展提供科學支撐。

可持續城市更新理論研究與實踐需求存在緊密互促關系，在城市和區域可持續發展需求驅動下，應建立一套集技術方法和政策制度于一體的，多要素、多尺度、多過程的綜合管控系統。在方法層面，需要建立定量與定性結合、傳統方法與新方法結合、多元數據融合的城市更新管控方法庫，構建一體化的城市更新觀測、解釋、預測的綜合管控系統，為可持續城市更新的有力決策提供科學支撐。在政策層面，通過建立城市更新政策創新試點區，探索適用于不同地區、面向不同可持續發展目標的政策路徑，全面構建科學性和實踐性兼具的城市更新管控政策集和實施案例庫，提升城市更新政策的效率和精準性。進一步加強人類活動與物質空間多要素，從區域到項目多尺度，從決策到實施多過程的綜合管控體系構建，實現方法庫與政策集的雙向集成，從而為城市和區域可持續發展提供重要的方法路徑支撐。