錨定縣域營商環境優化新方向

劉波

優化營商環境是實現經濟高質量發展的必然要求，高質量發展必須要有高質量的營商環境做保障。目前，我國經濟已轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。就經濟邁向高質量發展來說，從來沒有像今天這樣需要建立一種優質的營商環境。

從發展階段來看，改革開放四十多年來，我國經濟社會發展的“人口紅利”“政策紅利”逐漸弱化，未來經濟社會發展主要依靠“人才紅利”“創新紅利”來驅動。經濟高質量發展要靠創新驅動、靠公平競爭、靠轉型升級，這些都離不開優化營商環境。只有優化營商環境，才能持續激發市場主體活力和社會創造力，才能進一步破除各種束縛、釋放創新發展能力，才能高效配置和利用資源，才能提高全要素生產率，才能更加有效激發經濟高質量發展內生動力，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強我國經濟競爭力。

此外，當前全球經濟貿易格局正在發生深刻變革，國際經濟體之間的競爭，在很大程度上是營商環境上的競爭，營造國際一流營商環境不僅有利于穩定市場預期，而且有利于吸引外資。中國經濟已深度融入世界經濟，要在國際競爭中積累優勢，融入國際“大循環”，提升我國經濟國際競爭力，就必須在優化營商環境上取得更大進步，聚焦營造便捷高效的政務環境、開放便利的投資貿易環境、公平競爭的市場環境、寬松有序的經營環境。

縣域經濟是國民經濟的基本單元，在國家發展全局中始終是強力支撐、堅實底盤，縣域穩則大局穩，縣域活則全盤活，縣域興則國家興，縣域高質量則中國高質量。

作為經濟發展的“神經末梢”、城市發展與鄉村振興的連接點，縣域經濟發展的重要特點是“頂天立地”，對上要對接中央、省市的方針政策和戰略部署，對下要立足當地實際，促進鄉鎮、村居社區經濟發展。現在邁入高質量發展階段，縣域經濟發展也需要有新的發展思路和戰略。站在新時代新起點上，面對當前嚴峻復雜的國內外疫情防控和經濟形勢，搶抓機遇推進縣域經濟高質量發展，是激活內需大市場、暢通國內大循環、構建國內國際雙循環新格局的關鍵步驟和重要基石，意義重大、正當其時。

良好的營商環境就是縣域經濟高質量發展的“主引擎”，對內是激發市場主體活力和社會創造力的“催化劑”，對外是提升區域吸引力和競爭力的“新名片”。優化縣域營商環境，是推動有效市場和有為政府更好結合的重要舉措，對縣域育先機、開新局，融入新發展格局，實現高質量發展具有重要意義。

近年來，全國各縣域大都把優化營商環境作為縣域經濟高質量發展的頭號工程來抓，尤其是在當下經濟發展面臨較大的下行壓力的情況下，都在著力打造一流營商環境上下功夫，努力在高質量發展中搶占先機。但當前我國縣域營商環境還存在一些制約因素，亟需改進。

第一，基層事權承接能力不足，放權有效性有待提高。在這幾年縣域營商環境調研過程中，筆者發現，這是當前“放管服”改革需要解決的一項突出矛盾。主要表現在：一是放權接不住不好接。主要是事放下來了，但人（編制）財（預算）物（設備）沒有同步下放，“人不隨事走”“財不隨事走”“物不隨事走”的做法也比較普遍，導致基層因為人員編制不足、技術和能力不足而無力承接。“一些地方權力下放，可是下級政府的能力不足，因此他接不住”，這樣就導致下放的權力或者是只好被重新收回，或者是有名無實，并沒有給企業和群眾帶來真正的便利。二是全國各縣域“放管服”改革的普遍現象是事項多。在“放管服”改革中，大量事權下放給基層部門，或者是委托給基層部門來行使。筆者在調研中發現，縣域平均事權量2800多項。此外，各縣域還承擔了大量的“非權力清單事權”，并且有的和權力清單一樣有考核任務和指標。這樣就導致基層政府負擔較大，基層事權承接能力不足。三是放權缺乏系統性協調性，涉及多個部門、多個環節的事項，有的是一些部門的一些事項下放了，與之關聯緊密的其他部門卻沒有放權;或者是同一部門內部緊密關聯事項，大部分環節下放了，但某個關鍵環節沒下放，致使放權的效果大打折扣。

第二，監管“短板”問題仍比較突出。主要表現為：一是監管執法隨意性強，執法簡單化、一刀切等社會反映強烈、侵犯主體權益的執法行為，以及運動式、“一陣風”監管時有發生，讓市場主體無所適從的整治活動仍多有出現。二是一些地方在實施新的監管標準時無緩沖期，企業只能被迫限產、停產或關停，引發違約乃至供應鏈斷裂。三是監管認識上仍有誤區，工作中還存在“重審批輕監管，重實體輕程序”現象，將審批資質要求等同于監管，有的地方仍習慣于應急式監管和運動式監管。四是個別地方特別是市區一體的綜合執法部門，因為屬地管理責任的要求和執法機構的設置脫節，存在著監管錯配現象。還有的部分縣區由于歷史原因監管部門編制被占用現象比較嚴重，還存在“將多兵少”的情況，導致監管的專業性能力不足。

第三，信息體系建設尚不完善。主要表現為：一是部分政府官員缺乏契約精神，突出表現為“新官不理舊賬”，政府換屆或領導更替后，拒不履行前任官員（代表政府）與企業簽訂的合約，導致政府信用缺失，多個地方出現了公開舉報地方政府“不守信、不履約”的案例。二是容缺受理制和服務承諾制的實施限制問題。容缺受理制和服務承諾制本質上是基于信用建立起來的，是地方政府為了方便企業和群眾辦事的方便而推出的便利措施，并沒有嚴格法律上的依據。調研中有窗口首席代表反映，他們對這類事情都非常慎重和抵觸，因為一旦出現不守承諾的事情發生，負責審批的首席代表就有可能承擔法律責任。

第四，我國縣域營商環境地區差異化明顯。我國縣域的營商環境受區域經濟影響較大，總體上與我國區域經濟發展情況相似，呈現出區域發展不平衡，東強西弱、南強北弱的發展態勢。目前，東部沿海地區縣域營商環境優勢明顯，中部地區居中，東北和西部地區的縣域營商環境亟待改善。同時，各地縣域營商環境的改革力度及成效存在不均衡現象，在服務意識轉變、政策落地和制度改革等方面差距較大。

2021年11月25日，國務院印發《關于開展營商環境創新試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，綜合考慮經濟體量、市場主體數量、改革基礎條件等，選擇部分城市開展營商環境創新試點工作。首批試點城市為北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市，并部署了進一步破除區域分割和地方保護等不合理限制，健全更加開放透明、規范高效的市場主體準入和退出機制，持續提升投資和建設便利度，更好支持市場主體創新發展，持續提升跨境貿易便利化水平，優化外商投資和國際人才服務管理，維護公平競爭秩序，進一步加強和創新監管，依法保護各類市場主體產權和合法權益，優化經常性涉企服務等十項任務共101項具體改革舉措。

《意見》明確，經過三至五年的創新試點，試點城市營商環境國際競爭力躍居全球前列，政府治理效能全面提升，在全球范圍內集聚和配置各類資源要素能力明顯增強，市場主體活躍度和發展質量顯著提高，率先建成市場化法治化國際化的一流營商環境，形成一系列可復制可推廣的制度創新成果，為全國營商環境建設作出重要示范。同時，《意見》特別提出，要強化創新試點同全國優化營商環境工作的聯動，具備條件的創新試點舉措經主管部門和單位同意后在全國范圍推開。

營商環境是經濟發展的基本盤，絲毫馬虎松懈不得。首批營商環境創新試點城市確定為北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市，主要考慮是，一方面這6個城市產業體系完備、市場主體規模比較大，同時這6個試點城市具有較好的改革基礎，已經進行了很多有益的探索;另一方面這6個城市涵蓋了直轄市、計劃單列市、省會城市，也兼顧了東西部地區，各有優勢和特點，在這6個城市開展創新試點示范效應比較強，對全國其他地方輻射帶動作用大。這6個試點城市2020年GDP合計168601億元，占當年全國GDP的16.59%。在很多人眼中，這些城市都是這些年經濟上成功的模范生。但是，這6個城市經濟發展的成功并不是必然而然、水到渠成、坐而等之就憑空出現的，它們的成功背后依托的是科學的規劃和良好的環境，而這個良好的環境也就是寬松、透明、健康的營商環境。

中央經濟工作會議明確提出，2022年我國經濟工作要“穩字當頭”“穩中求進”，“繼續做好‘六穩’、‘六保’工作特別是保就業保民生保市場主體”。而營商環境則是市場主體賴以生存與發展的土壤，優化營商環境是縣域保就業保民生保市場主體的“必答題”，是縣域推進高質量發展的“先手棋”，是提升縣域能級和核心競爭力的制勝之道，是應對經濟下行壓力的關鍵一招。在縣域工作大局中，進一步優化營商環境意義重大，要充分認識做好優化營商環境工作的極端重要性，始終把優化營商環境作為推動縣域經濟高質量發展的生命線。

作為一項基礎性和系統性工程，營商環境建設不可能一蹴而就，畢其功于一役。《意見》中提出的這些改革舉措共同特點是堅持把創新行政管理和服務方式作為重中之重，不搞政策洼地，而是要著力打造制度創新的高地。這些改革比較精準務實，針對性和普惠性較強，直接回應市場主體期盼，直接服務產業發展，直接助力經濟民生，為下一步我國營商環境不斷邁向更高水平指明了方向。優化縣域營商環境，一些有基礎有條件的縣域可以按這個方向加壓奮進在第一方陣領跑。另一些縣域，則可以通過對標先進，補齊短板，借鑒經驗，持續發力，統籌推進，逐步實現營商環境的深入優化與全面改善。

一要精細化推進“放管服”改革，提高放權有效性系統性。“放管服”改革不是簡單的放權，更不是推責，而是政府行權方式的變化，是政府管理重心從事前監管向事中事后監管轉移的重大變革，是促進政府治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是激發市場活力、增強內生動力、釋放內需潛力的戰略舉措，是營造良好營商環境、實現高質量發展的迫切需要。要大力推進簡政放權和行政審批改革，持續深入在簡環節、優流程、提效能上下功夫。大力提高縣域基層事權承接能力，讓縣域能夠“接得住，辦得好”。

二要提升縣域監管能力，創新公平公正監管方式。簡政不等于減責，放權不等于放任，簡政放權是為了讓政府有更多的精力創新和加強事中事后監管。改變長期存在的重審批輕監管現象，破解政府職能缺位、錯位、越位問題，加強對市場主體從開辦、成長到退出的“全生命周期”監管，積極推進大數據、云計算等新技術在監管領域的應用，構建以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。推進跨部門聯合監管，加強審批監管聯動，打通審批部門與監管部門數據共享、工作互補的通道。

三要加強社會信用體系建設。加強信用信息公開和共享，依法依規運用信用激勵和約束手段，構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的失信聯合懲戒機制。政府要帶頭守信，強化契約精神，積極清理“舊賬”，重立“南門之木”。在推行承諾審批制和容缺受理制時，要建立相應辦事標準規范，為具體辦事人員提供法律和制度保護。

四要多方發力改善地域之間營商環境不平衡問題。區域之間的營商環境差距既有客觀因素也有主觀因素。客觀因素是營商環境的優劣和基礎條件相關，比如東部一些經濟比較發達的縣域，政府的執法能力、服務水平、財力基礎較好。主觀因素是一些縣域對營商環境優化工作的理解還不夠透徹，有時候只關注那些有明確要求的任務，對一些更加重要的、實質性的工作關注度不夠，推動力度也欠缺。解決這種不平衡的問題需從兩方面努力：一是對于存在差距的縣域，要進一步增強對優化營商環境重要性的認識，加大工作力度，建立領導、協調、推進機制;二是要從人力、物力、財力等方面對客觀上相對滯后的縣域給予支持，幫助他們盡快補齊短板。

（作者系國家信息中心中國區域發展研究院秘書長）