抓住基層治理現代化的主要著力點

趙聚軍

大國治理的根基在基層。統籌推進基層治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。黨的十八大以來，在黨中央的堅強領導下，基層治理取得跨越式發展，黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的中國特色基層治理體系，已經初步成型。

在推動基層治理體系和治理能力現代化的過程中，如何持續提升基層治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平，始終是實踐創新的主要著力點。從上述四個方面進行具體梳理，可以發現，黨的十八大以來，基層治理事業取得了一系列重要成就，積累了大量有效經驗。

第一，在黨的直接有力領導下，基層治理的社會化水平得以全面提升，正在加速邁向共建共治共享的新格局。無論是黨的十八大以來的地方實踐，還是理論研究，諸如基層協商民主、城鄉社區群眾自治、多元主體協同等具體領域，始終是基層治理的重要關切點。尤其是隨著黨的十九大以來對黨在基層治理中全面主導地位的高度強調和一系列強化基層黨建有力措施的頒布實施，使得當前的基層治理已經初步形成了黨建引領下的“一核多元”新格局，不僅有力夯實了黨在基層社會的整合動員能力，全面提升了黨組織和黨員服務群眾的能力，也有力保障和推動了城鄉居民、社會組織、企事業單位等相關利益主體參與基層治理的廣度和深度。一個比較直觀的反映是，近年來各地涌現的基層治理創新典型案例，絕大多數都將“黨建引領”作為實踐創新的基本前提，而提升社會化水平、推動多元協同參與，則是普遍強調的重點舉措。

第二，有關基層治理的法律法規得以不斷完善，法治化手段成為構建簡約高效基層管理體制的重要保障。一方面，隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等基礎性法律的適時修訂，社區居委會建設、社區服務體系建設、村委會換屆選舉、村級組織運轉經費保障機制等相關政策文件先后下發，基層治理的法律和制度環境得以有力夯實;另一方面，各地在通過問題清單、權責清單、績效清單等法治化手段，在向基層賦權、推動社會治理重心向基層下移的同時，減輕了基層負擔，一定程度上遏制了上級職能部門的“甩鍋”傾向，基層權責失衡的狀態得以初步扭轉，邁出了構建簡約高效基層管理體制的重要一步。

第三，基層治理的智能化水平有了較大幅度的提升。數字治理時代的到來，正在促成基層治理時代場景的整體性變換。與此同時，基層事務也日趨紛繁復雜，新冠疫情防控等突發重大公共事件更是對基層治理的精準化、精細化提出了更高的要求。實踐中，各地為了應對數字治理的機遇和挑戰，紛紛通過技術賦能的形式，提升基層治理的精準化和精細化程度，優化公共服務供給。一方面，很多地方通過強化網格化管理的形式，并注重將網格化管理與數字技術相融合，有效提升了基層治理的精確性和覆蓋度。而且，基于數字技術的網格化管理已經從城市向農村全面擴散。另一方面，在政務服務領域，各地主要通過“一站式”流程再造和“互聯網”技術，大大提高了政務服務的智能化水平，提升了服務的便捷度和親民度。

第四，多措并舉，吸引和留住人才，有效提升了基層治理的專業化水平。一方面，通過嚴格執行街鎮干部任期調整、最低服務年限、落實街鎮干部專門工作補貼、推動編制資源向基層傾斜等一系列配套政策，初步扭轉了街鎮“留不住人”的傾向，壯大充實了基層干部隊伍;另一方面，各地在實踐中通過構建社區工作者多元化職業上升通道、健全崗位薪酬制度并完善動態調整機制、落實社會保險待遇等多重舉措，吸引大量學歷高、專業化水平高的青年加入社區工作者隊伍，使得這一群體的專業化水平得到大幅度提升，已經整體上完成了從早年半義務奉獻型為主的“居委會大媽”向職業化社會工作者轉型的歷程。

社會科學研究的基本使命之一，就是對社會實踐進行理論化歸納和提升，進而指導和引領實踐，基層治理研究亦不例外。近年來，基層治理理論研究與地方實踐創新不僅實現了良好的雙向互動，而且在自覺服務國家戰略的同時，共同推動了頂層設計的優化。

首先，各地圍繞基層治理進行了大量卓有成效的實踐創新，為理論研究提供了豐富的素材，而研究者通過對地方實踐的總結和提升，又反向推動了地方創新的不斷深入。總體而言，2017年之前學界有關基層治理的研究更多還是圍繞城鄉居民自治制度、基層協商等“制度”性問題展開。2017年至今，研究重心則開始轉向基層“條塊”矛盾、權責失衡等“機制”問題。這一變化，很大程度上源于“吹哨報到”等地方創新舉措的出現和推廣，屬于實踐“反哺”理論研究的典型案例。與此同時，學界在探討“吹哨報到”機制的過程中，亦發現這一機制只是針對特定的公共事務，以黨建引領的方式將“條塊”碎片串聯起來，并沒有觸動現有的基層權力結構。沿著這一思路，研究者們開始從實質性統合基層“條塊”關系、完善職責配置的層面，探討推進基層治理現代化的路徑，并反向影響了實踐創新的持續深入。例如，從近期一些地方的實踐創新案例來看，通過將區縣執法權力下沉至街鎮等形式為基層賦權增能，已成為基層治理創新的重要著力點。當然，學術研究對實踐的指導路徑主要表現為通過對體制、機制問題的剖析，以及新的治理理念和技術的引入，為推動基層治理體系和治理能力現代化提供借鑒。

其次，學術研究和地方實踐創新共同推動了頂層設計的優化。無論是學術研究，還是地方的實踐創新，無疑都應自覺服務于黨中央的重大戰略部署。自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和能力現代化”戰略目標以來，為了實現和鞏固黨在基層治理中的全面領導地位、推動基層治理重心下沉，黨中央發布了很多重要的決策部署。與之相呼應，無論是相關學術研究，還是地方實踐，均主要圍繞黨建引領基層治理、做實基層等問題展開。同時，學界在闡釋中央決策精神、地方在貫徹中央部署推動實踐創新的過程中，不斷發掘新的問題，一定程度上推動了頂層設計的優化。例如，學界近幾年針對基層權責失衡問題的討論，就突破了“機制”問題并上升到職責同構和壓力型體制等深層次體制問題。而在地方的實踐中，也有很多創新案例開始嘗試從推動執法力量下沉、厘清權力清單等方式，做實基層。可以說，學界的研究工作和地方的實踐對頂層設計的優化提供了借鑒。

雖然近年來的基層治理研究如火如荼，地方創新舉措也是屢見不鮮，學術研究與地方實踐亦呈現出良好的互動，但是，依然有一些研究者潛意識里將基層治理僅僅視為基層乃至社區的內部事務，視野不夠寬廣，對基層治理的外部影響因素和外溢效應少有關注，地方的實踐創新也存在避重就輕的現象。因此，在持續推動基層治理現代化的過程中，除了繼續關注“體制”“機制”問題外，也應更加關注基層治理的外部影響因素和外溢效應。

第一，除了屬地管理、壓力型體制等引發基層權責失衡的體制機制因素，也應關注大中城市人口和空間規模不斷擴大、市轄區做大做強等經濟社會背景對基層治理發展走勢的深刻影響。長期以來，正是對基層治理的經濟社會背景關注不夠，導致對不同區域的改革導向缺乏必要的區分和比較。例如，考慮到人口規模、公共事務復雜程度等差別，超大和特大城市與中小城市在街鎮定位、改革的必要性和緊迫性等方面，實際上存在明顯的差異。

第二，更加客觀全面地評價屬地管理，有效發揮其積極作用。屬地管理的初衷是突破“條塊”分割等體制羈絆，更為清晰地界定地方，尤其是基層的權責清單，最終“把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態”。全面強化屬地管理后，卻在一定程度上加劇了基層權責失衡的格局，但這主要源于部分地方向下“放權”與“確責”不同步，只“確責”不“放權”。因此，在已經難以扭轉的背景下，客觀看待屬地管理，才能真正發揮其正面影響。

第三，對實踐中出現的各種創新舉措，如吹哨報到、網格化管理和權力下沉等典型的具體改革措施，應進行必要的統合式分析。是否每一種改革路徑都是長久有效的？是否都具有普遍適用性？是否與其他路徑存在互補效應？以上問題都值得更為深入地考察。實際上，“吹哨報到”主要適用于短期緊急情況，網格化管理更適合作為技術輔助手段，權力下沉則是緩解條塊矛盾的長效機制。各地應結合已有的改革實踐和地域特點，合理把握三種主要路徑的適用范圍，避免盲目疊加，靈活搭配運用，以達到治理效果的最優。

第四，系統探討基層治理與行政區劃管理的雙向互動關系。在以往的學術研究和地方實踐中，基層治理與行政區劃之間鮮有互動。然而，如果將基層治理的重心適度上移，同時將行政區劃管理的視域向基層適度下探，就會發現兩者實際上存在著明顯的交叉地帶。例如，“插花地”作為一種廣泛存在的特殊政區形態，往往會導致基層公共服務職責劃分零碎化、交叉化，乃至引發基層治理中的梗阻現象，也不利于發揮屬地管理的積極作用。不僅是“插花地”治理，近期一些地方在推動街鎮行政區劃調整時，明確將提升城市管理的精細化水平，尤其是緩解城鄉結合部街鎮在管理和服務中的城鄉混雜問題，作為調整的主要政策目標。因此，行政區劃如何推動基層治理現代化，值得更多關注。

第五，推動“流量城市”基層治理現代化。在治理數字化轉型的背景下，如何避免流量不穩定運行、“大進大出”所可能引發的各類治理挑戰，尤其是如何推動作為“流量城市”大規模、強流動根源的人口流量治理現代化，是完善現代城市治理體系和風險防控體系、打造韌性城市的關鍵環節。鑒于大城市流量治理表現出的聚集性、擁擠性和流動性特點，可從空間治理和社會治理兩個層面歸納超大流量對城市基層治理現代化的影響和挑戰。其中，前者的一個重要反映，就是市場經濟條件下的居住分異，乃至隔離現象，后者則主要反映為超大的流量與基層職責失衡夾擊之下基層公共事務的大量聚集和日益復雜化。

（作者系深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心重大課題項目組成員、南開大學周恩來政府管理學院教授。本文是深圳市建設中國特色社會主義先行示范區研究中心2021年重大課題“流量城市與治理能力現代化研究”的階段性成果）