關于完善我國生態補償機制的思考

胡妙齡

關鍵詞：生態補償，機制，完善

一、生態補償的科學內涵和現實必要性

（一）生態補償定義。生態補償的定義分為狹義和廣義之分，其中狹義的生態補償是指人類的經濟活動對自然資源、生態環境造成污染的補償等一系列活動的總稱。廣義的生態補償定義除了俠義定義的補償之外，還提出了針對環境污染、生態波壞導致的區域喪失發展區域內居民的資金、技術、政策等的補償優惠等。由此可見無論是廣義的概念還是狹義的概念，生態補償存在的核心即為為了促進人類與自然和諧發展，制定的一系列保障制度、義務權利等。

（二）生態補償的本質。生態補償其實是權力義務關系的一種演化形式，不同的是，它不但包括人與人之間的權利義務，同時也包括人與自然之間的權利義務關系。而這種權利義務關系得以保障和確立，需要的便是法律制度的建立，才能為生態補償提供具體的標準，以及維持其得以存活的基本保障力。所以，從這個層面上來說，生態補償行為的本質其實是一種行政法律行為，生態補償行為必須通過法律法規和規章進行調整，從而產生生態補償法律關系。

（三）生態補償的作用。不管是生態平衡的有償性，還是生態補償體現出來的公平負擔原則，都直接決定了生態補償的作用，即平衡生態利益。要想實現生態利益平衡，就要從以下兩方面入手，一方面是要實現生態正義，即為保障人類對破壞生態的補償;另一方面是人類社會成員之間的補償，實現生態利益分配正義。應該看到，人類的生存與發展必然是與生態環境相互動的，隨著生產力的膨脹，人類對自然界物質和能量的索取需求也隨之擴大，在這個基礎上，人類必然要對生態界的健康負責。

（四）生態補償的現實必要。一方面，生態環境保護刻不容緩，目前我國設有二十五個國家重點生態功能區，起到平衡生態環境的作用。如果這些生態區受到破壞，將帶來致命影響。但受于長期的粗放經濟增長方式，我國部分重點生態功能區的保護現狀讓人堪憂，以我國三江源重點生態功能區為例，由于給區域物產豐富當地政府、群眾為了提高經濟效益，過渡的放牧、開采嚴重危害了當地的生態環境。導致該地區出現了嚴重的自然災害天氣，草場退化現狀嚴重;另一方面，受制于地區經濟發展的限制，目前我國的25個重點生態功能區均處于欠發達地區，所以如果僅僅是依靠當地財力對當地的生態環境保護進行建設與修護是很不實際的。反之，與各生態功能區關聯的經濟區，如長江流域的江蘇、上海、浙江，三北防護林區域的北京、天津，黃河流域的山東、河北等，都有經濟實力對生態功能區進行生態補償[1]。

二、我國生態補償機制的現存問題

（一）生態補償的主體問題。目前，普遍提出生態補償的主體主要有國家、社會和地區，認為我國現行的生態補償機制是以國家和社會補償為主，地區補償為輔。但本文認為，生態補償過分強調政府的補償主體地位容易形成一個封閉的和單一的生態補償主體，不利于形成開放的生態補償主體體系，生態補償主體的類型化可能背離生態補償立法與實踐的客觀需求，弱化生態補償的實際效力。相反，從權利與義務關系的角度出發，任何在生態資源索取行為中有參與的集體及個人，均應當具有作為生態補償主體的資格。

（二）立法缺失的問題。盡管在我國生態補償概念的提出很早，但是相關的法律法規不完善，近年來隨著生態保護力度的提升，才逐漸出現了一些關于生態補償的條文，至今針對生態補償的基礎法還沒有制定，針對于生態補償的相關主體界定、范圍界定等等缺乏總體額的規定性，現有的法律條文也只是出現在一些不同層級的法律規章中，嚴重的影響了我國生態補償制度的實施。

（三）執行和管理的問題。執行方面與管理體制各自為戰，而且沒有充分發揮市場在補償中的作用。現有的制度內容和運行機制存在明顯的矛盾，表現最突出的就是“整體功能保護不足”。生態系統作為一特殊資源，其功能的發揮有賴于內部各構成要素間相互聯系與制約所形成的動態平衡。對其中某個要素進行補償，并不能真正達到生態補償的最終目的，而我國現有的規定卻恰恰陷入了這個以偏概全的誤區[2]。

（四）意識觀念的問題。主要表現在補償機制與“有償索取”的誤區。有補償，必然是以消耗為前提的。但不合理的消耗，使得過于突出了生態補償的有償性，反而使無價的生態資源價值化，這與生態補償機制構架的初衷是不相符的。成功的生態補償機制應當不僅體現出有償性，更在于它的引導性，從而促進生態環境與人類發展的和諧共存。

三、完善生態補償機制的探索思考

（一）加快建立“環境財政”。把環境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉移支付中生態補償的力度。在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。相關的資金使用，也應該加大向不發達地區的生態功能區傾斜，加大對重點生態保護區重點環保項目的支持，做好相關生態地區的補償方式，加大重點生態保護區的體質建設與政策支持，尤其是西部地區的重點生態功能區，要做好該地區的經濟轉型方式，發展替代產業以及特色產業的發展，合理布局該地區的生產力布局，推動區域間產業梯度轉移和要素合理流動，促進西部地區加快發展。

（二）完善現行保護環境的稅收政策。加大生態補償稅制度的建立，針對現有的環境稅進行調整與完善，擴大資源稅征收對象，例如增加增加水資源稅、森林資源稅、草場資源稅等，對非再生性、稀缺性資源征收重稅。通過稅收杠桿，把資源開采使用同促進生態環境保護結合起來，加大資源的開發利用。不斷完善各種稅費的征收管理辦法，提高資源稅費在生態補償中的比重。并向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜[3]。

（三）加大政府投入，強化社會支持生態環境建設的投資融資體系制度，在生態補償體系執行中，要始終堅持以政府為主導，加大政府財政投入，同時也要加大社會資源的引入，形成多渠道多形式的生態補償機制的投入。為了更好的發展社會資源，要始終秉承著“誰投資、誰受益”的政策原則。努力形成多元化的資金格局，保證生態建設、環境保護資金的落實到位。

（四）積極探索市場化生態補償模式。積極吸收社會群體參與到生態環境保護與建設中。加大資源市場的培育，開放生產要素市場，實現資源的本地化、生態資本化。加大力度探索資源的使用權、排污權等市場化的補償機制。切實完善相關水資源的配置與有償使用機制，合理實用水資源的取用、轉讓、租賃權利機制，建立污染物排放指標的有償分配制度，逐步推行政府管制下的排污權交易，切實提高治污效率，并且對于生態保護者與受益者，政府要加大兩者之間的自愿協商的生態補償。

（五）強化生態保護和生態補償的法律建設。針對目前我國生態補償法律法規的缺失，為了確保生態補償制度的順利實施，我國相關部門必須加大相關法律體制的建立，以法律強制性的約束，提高我國生態補償事業的發展。首先要明確各部門、生態主體的法律責任與義務，保證生態補償機制依法運行，加快進度制定《可持續發展法》《西部地區環境保護法》等，做好全局性的戰略部署方案，促進地方生態、經濟、社會各方面的協調發展。尤其是針對西部地區的生態環境建設，要做好科學、系統的安排，既要保證地方經濟發展，又要保證生態環境的發展。例如對于近年來火爆的鄉村旅游，雖然很好的促進了鄉村經濟的發展，但是部分地區卻已犧牲當地生態環境為代價，這種保經濟，毀生態的做法是不可取的。就要求當地相關部門要重視生態環境保護的重要性，加大相關的生態環境、自然資源的保護力度。完善生態環境法律法規，切實將生態補償機制納入法制化進程中[4]。

（六）確定欠發達為生態補償重點。生態補償點多面廣，任務艱巨。尤其西部生態保護與建設亟需在一些領域重點突破，以點帶面，推動生態補償發展。應按照西部大開發戰略的總體部署，以西部地區尤其是西部貧困和生態脆弱區為重點，把生態補償納入長遠規劃，加強規劃引導，提出各類生態補償問題的優先次序及其實施步驟，抓緊研究制定比較完整的生態補償政策。同時，借鑒國內外在生態補償方面的成功經驗，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實踐中不斷完善生態補償機制。

結論：由于長期以來為追求經濟利益而進行的“掠奪性”開發，加上我國的自然資源人均占有率低，多種原因讓我國當前的生態資源環境如履薄冰。不過，值得一提的是，目前我國規定了一些生態補償的相關政策與法律，生態補償在各地得到較好的實踐并取得了可喜的成績，盡管還是處于不成熟的階段，但是我們可以看到，它已經褪盡了青澀，進入了快速成長的階段。相信在不遠的將來，必將能夠取得一個可喜的成果。

參考文獻：

[1]呂忠梅，超越與保守一可持續發展視野下的環境法創新[M]。北京：法律出版社，2003：355。

[2]王良海，我國生態補償法律制度研究[D]。2006：6。

[3]杜群，張萌，我國生態補償法律現狀和問題[M]。中國法制出版社，2006：62。

[4]劉旭芳，李愛年，論生態補償的法律關系[J]。時代法學，2007（7）：43。