關(guān)于濰坊產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政政策的分析與建議

孫紅芳 張連學(xué)

財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要是通過制定專門政策、安排專項(xiàng)資金、成立產(chǎn)業(yè)基金等方式，鼓勵(lì)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展、做大做強(qiáng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。目前，濰坊市產(chǎn)業(yè)政策受益范圍基本覆蓋了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和重點(diǎn)支持領(lǐng)域，形成了門類齊全、方式靈活、部門聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策體系。

近年來，濰坊市出臺(tái)了許多扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，目前仍在執(zhí)行的市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策超過40項(xiàng)，其中，2021年新出臺(tái)10多項(xiàng)。這些政策，數(shù)量多、范圍廣、投資大，有效推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，城市綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。在目前全省發(fā)展格局中，濰坊可以概括為“4321”，即經(jīng)濟(jì)總量全省第4，財(cái)政收入、稅收收入全省第3，規(guī)上工業(yè)營(yíng)業(yè)收入全省第2，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平全省第1。質(zhì)量效益顯著提升，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、“十強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)增加值占比均超過50%，2016—2018年兩次榮獲國(guó)家科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)。

產(chǎn)業(yè)扶持政策總體效果不錯(cuò)，但同時(shí)也存在部分政策交叉重疊、實(shí)施效果欠佳、財(cái)政支出壓力較大等問題。

從支持領(lǐng)域看，范圍較廣。根據(jù)扶持對(duì)象不同，我市制定了不同的產(chǎn)業(yè)政策，既有支持“雙招雙引”、總部經(jīng)濟(jì)、企業(yè)上市、工業(yè)技術(shù)改造等面上的政策，也有對(duì)化工領(lǐng)軍企業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)、鋁加工產(chǎn)業(yè)、光刻膠等單個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行方向性、傾向性扶持的政策，還有支持濰柴、歌爾、海化、盛瑞傳動(dòng)等個(gè)性化“一事一議”政策，涉及領(lǐng)域較多、范圍較廣。再加上當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)跨行業(yè)特征越來越突出，不可避免存在政策內(nèi)容和支持范圍交叉重疊的問題。比如，某化工龍頭企業(yè)，就可以享受“雙招雙引”、總部經(jīng)濟(jì)、企業(yè)上市、行業(yè)龍頭企業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、工業(yè)技術(shù)改造、科技研發(fā)、化工領(lǐng)軍企業(yè)等多項(xiàng)扶持政策。

從資金規(guī)模看，增幅較大。2019年、2020年和2021年，市級(jí)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金分別為5.1億元、6.6億元、10.8億元，同比分別增長(zhǎng)211%、28%、64%，分別占當(dāng)年市本級(jí)預(yù)算支出的3.7%、4.8%、7.9%，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也帶來較大的支出壓力。特別是當(dāng)前形勢(shì)下，各級(jí)政府既要實(shí)施減稅降費(fèi)政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又要保障民生等重點(diǎn)領(lǐng)域支出，財(cái)政收支“緊平衡”已成為新常態(tài)。目前，我市產(chǎn)業(yè)扶持政策資金，大多由市、縣兩級(jí)按現(xiàn)行財(cái)政體制分擔(dān)。2019年至2021年，兌現(xiàn)市級(jí)各類產(chǎn)業(yè)政策共支出30.9億元，市、縣兩級(jí)分別承擔(dān)64%、36%。這些資金，若全部由市級(jí)財(cái)政支出，根本無法承擔(dān)；由市、縣兩級(jí)分擔(dān)，又導(dǎo)致縣級(jí)將有限的產(chǎn)業(yè)資金主要用于配套落實(shí)市級(jí)政策，可用于培育發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)的資金所剩無幾，支持發(fā)展的積極性、主動(dòng)性受到一定影響，基層“三保”也面臨不小困難。

從管理主體看，部門較多。財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策涉及發(fā)改、工信、科技、投促、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、教育、金融、人才等許多部門，各部門積極作為，充分發(fā)揮職能作用，不斷推出政策措施，大力支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些政策涉及企業(yè)發(fā)展的方方面面，雖然財(cái)政總體投入較大，但由于資金分散使用，最后落實(shí)到某個(gè)企業(yè)或某個(gè)項(xiàng)目上，扶持資金就相對(duì)較少，政策實(shí)施效果打了折扣。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，同一項(xiàng)目同時(shí)符合其他市級(jí)扶持政策的，按“就高不重復(fù)”原則執(zhí)行；但在執(zhí)行過程中，因?yàn)檫@些政策分屬不同部門管理，部門間信息不通暢，導(dǎo)致企業(yè)（項(xiàng)目）重復(fù)享受優(yōu)惠政策，進(jìn)而影響了扶持資金的公平性和效率性。

從支持方式看，無償為主。財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要以貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、投資獎(jiǎng)勵(lì)、費(fèi)用補(bǔ)助、貸款貼息等無償支持為主。2019年以來，兌現(xiàn)市級(jí)各類產(chǎn)業(yè)政策，全市共支出30.9億元，其中市級(jí)支出19.8億元，受益企業(yè)5700余家。從實(shí)施成效看，無償支持容易造成企業(yè)對(duì)資金的過度依賴，效果不夠精準(zhǔn)，也讓企業(yè)將更多資源和精力用到“包裝”項(xiàng)目而不是真正的發(fā)展上。與無償支持方式相比，產(chǎn)業(yè)基金和股權(quán)投資等主要支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，支持的企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，僅占無償支持企業(yè)戶數(shù)的不到6%。可喜的是，擔(dān)保、再擔(dān)保、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸等扶持手段運(yùn)用日益增加，受益小微企業(yè)越來越多，2021年，市再擔(dān)保集團(tuán)累計(jì)為6萬多家企業(yè)、市場(chǎng)主體提供融資支持307億元，降低企業(yè)融資成本3.3億元，緩解了企業(yè)融資難、融資貴的問題。

為規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，2019年，省政府制定了《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算管理改革的意見》，明確要求“加大專項(xiàng)資金清理整合力度，集中財(cái)力辦大事”；濰坊市政府也第一時(shí)間印發(fā)相關(guān)改革方案。對(duì)專項(xiàng)資金的設(shè)立，強(qiáng)調(diào)“部門提議新設(shè)專項(xiàng)資金，要同步提出包括政策依據(jù)、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效目標(biāo)、支出計(jì)劃等的評(píng)估報(bào)告；建立專項(xiàng)資金定期評(píng)估和退出機(jī)制，具有階段性目標(biāo)的專項(xiàng)資金執(zhí)行期限一般不超過5年，試點(diǎn)類項(xiàng)目不超過3年”。對(duì)專項(xiàng)資金的投向，要求“改變過去財(cái)政對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體的直接補(bǔ)助方式，相關(guān)支持主要通過稅費(fèi)政策優(yōu)惠、政府引導(dǎo)基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等市場(chǎng)化普惠性方式實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。對(duì)專項(xiàng)資金的管理，提出“實(shí)行‘大專項(xiàng)+任務(wù)清單’管理模式，深入推進(jìn)專項(xiàng)資金清理整合工作，歸并設(shè)立綜合性的‘大專項(xiàng)’，一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門原則上只管理一個(gè)專項(xiàng)”。

廣東省分類管理專項(xiàng)資金投入方式。對(duì)于分配對(duì)象為企業(yè)的專項(xiàng)資金，主要按市場(chǎng)化方式，包括：政府投資引導(dǎo)基金設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金投資及跟投、中小微企業(yè)貸款資金池風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、貸前增信、融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、銀行貸款貼息、融資租賃貼息、融資擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等；對(duì)于分配對(duì)象為事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人的，主要按無償資助方式；對(duì)于省政府有專門規(guī)定的，從其規(guī)定。

深圳市嚴(yán)格專項(xiàng)資金設(shè)立程序。首先，資金主管部門組織專家論證，編寫可行性研究報(bào)告，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，并通過政府網(wǎng)站或新聞媒體向社會(huì)公開征求意見，以正式文件（含公平競(jìng)爭(zhēng)書面審查結(jié)論）向財(cái)政部門提出申請(qǐng)；然后，財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立申請(qǐng)進(jìn)行前置性審核，對(duì)專項(xiàng)資金設(shè)立依據(jù)、規(guī)模、期限、具體用途、支持對(duì)象、支持范圍和績(jī)效目標(biāo)提出審核意見；最后，經(jīng)審核符合設(shè)立條件的，報(bào)市政府審議，市政府審議批準(zhǔn)后納入專項(xiàng)資金目錄清單。

江蘇省以信息化手段加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)管。通過構(gòu)建覆蓋涉企專項(xiàng)資金全流程的信息管理系統(tǒng)，設(shè)立監(jiān)管預(yù)警規(guī)則，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)涉企信息共享，獲取多部門信用數(shù)據(jù)和驗(yàn)證數(shù)據(jù)，對(duì)涉企專項(xiàng)資金開展查重比對(duì)，進(jìn)行智能化決策和精細(xì)化管理，杜絕多頭申報(bào)、虛假申報(bào)和重復(fù)申報(bào)等現(xiàn)象，切實(shí)提高財(cái)政涉企資金投向的規(guī)范性、公平性和績(jī)效性。

企業(yè)發(fā)展，技術(shù)和管理創(chuàng)新是關(guān)鍵，各類扶持政策應(yīng)更加注重發(fā)揮“催化劑”作用。為更好引領(lǐng)市場(chǎng)主體和全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)就進(jìn)一步優(yōu)化整合我市財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，提出以下意見建議：

突出“整體性”，不斷完善財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系。按照“全面整合、高度聚焦”原則，圍繞市委、市政府重大戰(zhàn)略、重大項(xiàng)目、重大工程，對(duì)市級(jí)財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策資金，進(jìn)行深度梳理。不符合當(dāng)前發(fā)展導(dǎo)向和需求的無效、低效政策，一律退出；重復(fù)支持的政策，實(shí)行跨部門、跨領(lǐng)域整合；確需保留的政策，一類政策明確一個(gè)牽頭部門，由牽頭部門統(tǒng)一受理，市財(cái)政統(tǒng)一組織評(píng)審、履行報(bào)批程序，將有限的資金用在刀刃上、關(guān)鍵處，實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事。

突出“靈動(dòng)性”，建立財(cái)政產(chǎn)業(yè)政策動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政策調(diào)整要把握好以下三個(gè)原則：一是因勢(shì)而動(dòng)。根據(jù)中央和省經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，每年一次對(duì)財(cái)政產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則、具體條款等，進(jìn)行修訂完善，做到政策精準(zhǔn)靈活、富有時(shí)效。二是因效而動(dòng)。一方面，嚴(yán)把“入口”，大力開展事前績(jī)效評(píng)估，充分論證政策資金立項(xiàng)依據(jù)是否充分，是否符合黨委、政府重大決策部署，是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，是否符合“集中財(cái)力辦大事”要求，是否與其他政策重復(fù)交叉，是否有明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益或可持續(xù)影響。另一方面，暢通“出口”，建立定期評(píng)估和退出機(jī)制，任務(wù)已經(jīng)完成、專項(xiàng)資金設(shè)立背景發(fā)生變化，項(xiàng)目使用和管理存在問題，以及績(jī)效達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的應(yīng)予以撤銷。三是因需而動(dòng)，政策修訂前，積極借鑒先發(fā)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，深入開展“問計(jì)于企”調(diào)研，全面了解我市企業(yè)實(shí)際困難，針對(duì)性進(jìn)行調(diào)整完善，確保政策務(wù)實(shí)管用、真正滿足企業(yè)需求。

突出“撬動(dòng)性”，加快創(chuàng)新財(cái)政資金扶持方式。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更好運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)撬動(dòng)作用，積極引導(dǎo)金融和社會(huì)資本投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，放大扶持效益。對(duì)市場(chǎng)主體面上扶持，主要通過稅費(fèi)減免等普惠性方式實(shí)現(xiàn)；點(diǎn)上的扶持，主要通過項(xiàng)目股權(quán)直接投資、參股各類具有引導(dǎo)意義的社會(huì)投資基金以及做大做強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)投資公司、“天使”投資公司、擔(dān)保公司、融資租賃公司等市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)；引導(dǎo)性扶持，主要通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先干后補(bǔ)等激勵(lì)性方式實(shí)現(xiàn)。通過轉(zhuǎn)變財(cái)政扶持方式，實(shí)現(xiàn)“撥款變投資、資金變基金”，改變過去“資金用完就沒有”的現(xiàn)象，放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，從供給側(cè)實(shí)現(xiàn)資源高效集聚，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

突出“便捷性”，實(shí)行財(cái)政政策透明化管理。探索建立涉企政策資金統(tǒng)一申報(bào)平臺(tái)，將市級(jí)涉企產(chǎn)業(yè)政策資金全部納入，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為支撐，統(tǒng)一申報(bào)平臺(tái)、統(tǒng)一申報(bào)窗口、統(tǒng)一審批流程，切實(shí)方便企業(yè)辦事，提高行政效能，確保資金申報(bào)公開透明。創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，對(duì)涉企專項(xiàng)資金進(jìn)行比對(duì)分析，合理區(qū)分各類資金界限，避免資金交叉設(shè)置、企業(yè)重復(fù)享受，提升政策資金分配公平性，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

算好“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”，精準(zhǔn)測(cè)算重大項(xiàng)目財(cái)政支持額度。建立扶持政策與企業(yè)貢獻(xiàn)掛鉤機(jī)制，對(duì)政策扶持年限長(zhǎng)、資金兌現(xiàn)規(guī)模大、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策，合理評(píng)估項(xiàng)目未來貢獻(xiàn)，分年度進(jìn)行“目標(biāo)考核”，根據(jù)對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)大小兌現(xiàn)不同的政策獎(jiǎng)勵(lì)資金。另外，要嚴(yán)格落實(shí)涉企政策資金分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則，屬于市級(jí)事權(quán)的，專項(xiàng)資金原則上在市級(jí)列支和管理；屬于縣市區(qū)事權(quán)的，市級(jí)一般不安排專項(xiàng)資金；屬于市和縣市區(qū)共同事權(quán)的，實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)、配比投入，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶持政策整體推進(jìn)效應(yīng)，市縣齊心協(xié)力，推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、持續(xù)健康發(fā)展。（文中圖片除署名作者外由濰坊市財(cái)政局提供）

Finance implements its support for industrial development mainly by formulating special policies， arranging special funds， and establishing industrial funds to encourage and support enterprises’technological innovation， transformation， and better development so as to promote the healthy sustainable development of economy. At present， Weifang’s industrial policies have provided benefits for nearly all leading industries， leading enterprises， and key support fields， forming an industrial policy system with complete categories， flexible methods， and collaborative linkage of various departments.

In recent years， Weifang has introduced many policies and measures to support industrial development. More than 40 municipal-level in- dustrial policies， including 10 policies newly introduced in 2021， are still being implemented. These policies， great in number， wide in scope and large in investment， have effectively promoted the upgrading and transformation of industries and the high-quality development of economy， leading to the continuous enhancement of Weifang’s comprehensive strength.