利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的路徑研究

孫歆惠，陳可欣，杜宇能

（安徽農業大學 安徽，合肥 230036）

1 引言

在鄉村振興戰略深度推進的背景下，長期形成的傳統小農經濟制度已經不能滿足目前經濟發展的需要。推動鄉村產業發展，引導鄉村經濟發展已經成為國家經濟發展的重要內容[1]?！多l村振興戰略規劃（2018～2022年）》提出把握城鄉發展格局發生重要變化的機遇，培育農業農村新業態，鄉村新業態開始蓬勃發展。當前我國鄉村經濟發展邁入新階段，鄉村新業態蓬勃興起，但在發展過程中卻困于找不到合適的用地和空間供給。同時，隨著城鎮化水平的加快，城鄉差距的拉大，農民涌入城市，大量宅基地和農房閑置[2]，閑置宅基地和農房既浪費了大量的土地資源，也阻礙了農村現代化的發展。2019年農業農村部發布《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，該文件強調農村宅基地和住宅是農民的重要財產，是農村發展的重要資源。因此閑置宅基地和農房在盤活利用過程中要積極穩妥開展，既要保護國家耕地紅線不動搖，又要保障農民利益不受損。就現有的農村宅基地和新業態問題實際上是一種農村資源的錯配，一方面宅基地和農房大量閑置，另一方面鄉村新業態沒有合適的發展空間。結合兩方面的實際情況，本文將鄉村新業態與農村閑置宅基地和農房相結合，從而推動鄉村經濟的發展。鄉村新業態產業的發展本就與傳統的農業思想存在相悖之處，而宅基地本身在保障農民居住方面的功能就決定了它是一個特殊的存在，鄉村新業態在利用宅基地和農房方面既要推進也要謹慎[3]。隨著鄉村新業態的深入發展和宅基地使用權制度的完善，鄉村新業態在農村閑置宅基地和農房利用路徑探析上逐漸明朗，但仍存在許多難點。

本文著眼于鄉村新業態對閑置宅基地和農房的有效利用，分析閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的應然，探索發展過程中存在的困境，并針對這些問題提出相應的建議。

2 利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的應然

2.1 鄉村新業態需要土地資源

黨的十九大以來，國家提出全面實施鄉村振興戰略，積極培育壯大鄉村新業態。尤其是近些年來，隨著三產融合以及農業供給側結構性改革的深入推進，鄉村新業態成為農村經濟發展的新動力[4]。但就目前大形勢而言，鄉村新業態在發展過程中普遍存在“用地難”的問題，缺少土地要素支撐，農村新業態項目用地問題突出[5]。鄉村新業態規模的擴大帶來了農村建設用地規模的擴張，但目前我國農村的建設用地規模無法滿足鄉村新業態設施建設用地的需求，同時我國實行嚴格的耕地保護制度，嚴禁農業經營主體占用耕地建設新業態有關設施。在此條件下，鄉村新業態難以找到可利用的建設用地，影響鄉村新業態規模的擴大。雖然，國家近幾年在鄉村新業態用地方面有相關政策支持，就比如自然資源部、國家發改委和農業農村部《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（2021年）中提出，在不占用永久性基本農田、嚴守生態紅線的前提下，可使用規劃預留建設用地指標發展農村產業融合項目。但按照目前土地政策的復雜性來看，鄉村新業態在用地方面仍然存在很大的限制。

2.2 閑置宅基地和農房缺乏有效利用

農村宅基地制度是我國農村社會的重要基礎性制度，對于保障農民安居樂業和農村社會穩定具有重要作用[6]。但近些年來，由于農民進程務工并逐漸定居于城市和農村“一戶一宅”和“建新拆舊”工作的開展，收回大量之前不合理占用的宅基地，導致農村宅基地和農房大量閑置[7]。但筆者實地調查發現，許多村莊雖然有大量宅基地和農房閑置，但閑置的宅基地和農房缺少有效利用，成為一種荒廢的土地資源。雖然國家在多個文件中提到促進閑置宅基地和農房的盤活利用，比如2019年農業農村部《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，明確提出支持采取多種方式盤活利用閑置宅基地和農房，但實際上，由于多種原因，很多農村閑置宅基地和農房缺乏有效利用。

2.3 有利于城鄉要素的雙向流動

土地制度、戶籍制度以及宅基地的許多相關政策限制或降低了農民進城的意愿，同時也阻礙了城市居民帶動資本下鄉的步伐[8]。閑置宅基地和農房發展鄉村新業態作為盤活宅基地的一種形式，從某種角度來看是宅基地相關政策的放寬，有利于縮小城鄉差距、推動城鄉要素雙向流動。一方面，通過閑置宅基地和農房發展鄉村新業態在一定程度上可以促進宅基地流轉、退出機制的完善。在堅持自愿、有償的條件下，進城落戶的農民可以將閑置宅基地和農房在集體內部流轉，實現城鄉居民身份的轉換，拉動農村人口向城市或城鎮轉移。另一方面，有利于城市資本、人才的反向注入，改變過去鄉村人口單向流往城市的狀態。閑置宅基地和農房的盤活解決了鄉村新業態發展的土地問題，為鄉村新業態提供發展空間，使得大量城市資金和人才等要素涌入鄉村，推動鄉村產業興旺，加速鄉村振興戰略發展的進程，實現城鄉雙方的合理調整以及城鄉要素的有效流動。

3 利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的案例分析

3.1 案例分析

白果樹村位于安徽省黃山市黃山區三口鎮東北部，毛竹資源豐富，是太平猴魁的重要產區，2021年3月白果樹村被命名為第八批安徽省民主法治示范村。全村現轄14個村民小組，總人口2132人，耕地面積1065.62畝，竹林面積5560畝，茶園300畝。近年來，隨著城鎮化進程的加快，白果樹村大量村民選擇進城打工并定居于城鎮，導致村內許多宅基地和農房閑置，帶來了土地資源的浪費。2020年安徽省農業農村局開展農村閑置宅基地盤活試點工作，白果樹村順勢開展村內的閑置宅基地和農房的盤活再利用。

白果樹村在閑置宅基地和農房盤活利用方面主要采取“農戶退出置換+村集體收儲+社會資本進入”的模式，利用其茶產業特色吸引社會資本參與，打造特色茶文化產業。村集體在充分尊重農戶意愿的基礎上，結合村民的具體情況進行有效分類，主要通過宅基地有償退出和宅基地置換兩種方式對閑置宅基地和農房進行盤活利用。據筆者實地調查，白果樹村有6戶村民已居家落戶城市而選擇通過一次性的貨幣補償進行閑置宅基地和農房的有償退出；有8戶村民根據家庭具體情況選擇繼續留在中心村生活，在村集體的建議下選擇通過宅基地置換的方式進行原宅基地和農房的退出。白果樹村上述14戶村民的閑置宅基地和農房通過村集體進行統一收儲并轉化為村集體資產，再由村集體對外出租，引進社會資本，結合村內優勢資源發展相關新業態。

白果樹村利用閑置宅基地和農房發展新業態取得以下成效：首先，帶動了村內就業，部分村民通過就近的工作單位每月可獲得3000 元左右的工資性收入，一定程度上增加農民的可支配收入。其次，村集體通過將收儲整合的閑置宅基地和農房進行出租，同時利用村莊優勢資源與社會資本進行新業態合作開發，增加村集體收入，2021年白果樹村集體經濟收入突破50萬元。最后，為本村新業態提供充分的土地空間和發展空間，既能夠有效解決鄉村建設和產業發展用地難的問題，又能夠實現土地要素資源的不浪費。

3.2 案例評析

從白果樹村的案例中可以看到，閑置宅基地和農房發展鄉村新業態產業是充分可行的，是一種既能有效解決新業態發展用地問題，又能提升新業態產業價值的雙贏路徑。一方面，能夠實現土地資源和資產雙重屬性的有效發揮，促進農村資源的有效配置、提高農村資源利用效率。另一方面，在對宅基地使用功能拓展以及對宅基地價值深入探索的同時，挖掘白果樹村作為皖南太平猴魁重要產區的休閑觀光、文化體驗、研學以及生態價值等多種功能，實現了產業效益、生態效益的“雙增收”。與此同時，白果樹村茶園觀光、體驗，特色民宿等新業態產業與閑置宅基地和農房的有機結合，推動了白果樹村鄉村旅游、茶園、毛竹等資源的價值提升，不僅增加了鄉村新業態產品和服務的供給，滿足了人們增長的精神文化需求，還解決了鄉村新業態產業無地可用的難題，增加了農民收入。

筆者實地調研過程中，除此路徑的優點和可行之處外，還發現了此路徑在實施方面的一些困難，如宅基地在流轉方面缺乏統一的流轉體系、缺乏配套管理機制等。

4 利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的難點

4.1 農村宅基地和農房流轉不暢，缺乏統一的流轉體系

農民在宅基地和農房使用權處分方面受到限制。我國農村宅基地和農房在流轉方面并沒有明確的法律規定，對于農村宅基地和農房使用權方面主要是基于《中華人民共和國土地管理法》的規定進行管理。根據《土地管理法》規定，我國農村宅基地使用權不能單獨買賣，農民對宅基的使用權只有處分權。這樣一來，農民對于宅基地使用權在處置方面就會受到很大限制，導致宅基地流轉困難，大量宅基地和農房閑置。

農村宅基地和農房在流轉對象方面受到限制。國家許多政策都表明農村宅基地流轉只限于本集體農民。從農業農村部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2010年）一直到《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（2019年）等多個文件中都對農村宅基地和農房的流轉對象進行嚴厲強調，只有本村村民才有權分配農村住宅用地，城鎮居民無權購買農村宅基地和農房等。對于不是本村成員而購買本村宅基地的行為，所購買的宅基地無法辦證。因此，在如此嚴格的政策規定和如此苛刻的轉讓條件下，農村宅基地和農房的流轉變得更加的困難。

4.2 閑置宅基地和農房發展新業態缺乏優化的利益分配和共贏機制

鄉村新業態的發展是實現鄉村振興、推動鄉村經濟發展的重要途徑。利用閑置宅基地和農房發展新業態不是單一主體作用的結果，它需要村集體、農戶、業主、縣鄉政府多個主體協同運作。宅基地事關億萬農戶的核心利益，“保障農民利益不受損”是農村宅基地盤活利用中的核心要義，但在實際操作過程中不免有部分地區由于一刀切的手段導致出現損害農民利益的事件[9]。同時，由于村莊本身具有的群體聚集的性質，致使新業態產業在盤活利用宅基地的過程中勢必會對附近住戶產生一定的影響，因此保障附近住戶利益也是有待解決的問題之一。村集體作為閑置宅基地和農房的主要收儲單位，有權利在宅基地資格權和使用權轉讓時獲得一定比例的流轉收益[10]。但實際關于村集體獲得宅基地和農房流轉收益比例也無明確規定。業主、縣鄉政府在宅基地盤活利用發展鄉村新業態獲得收益方面的行為也需要進行嚴格規范。因此，如何有效調節各個主體的利益分配、完善利益共贏機制也是亟需解決的重要問題。

4.3 盤活利用宅基地和農房支撐新業態缺乏相關的規范和細則

鄉村新業態在利用閑置宅基地和農房發展時，需要中央和地方雙重保障。關于加大鄉村新業態用地保障的內容，黨中央國務院和農業農村部等相關部委出臺過有關導向性政策。如2019年中央一號文件指出，允許在縣域內利用鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等進行盤活用于鄉村新產業、新業態的發展，但這些政策在操作方面還需進一步細化。并且，閑置宅基地和農房發展鄉村新業態方面的有關政策和管理體制尚不健全，缺乏配套的管理機制。鄉村新業態產業在利用閑置宅基地和農房發展方面缺少政策對接，許多問題沒有準確的法律法規予以界定，缺乏明確、細致的用地分類標準，使鄉村新業態產業發展受限，閑置資源無法得到有效利用。同時，各省市關于閑置宅基地和農房的盤活發展新業態方面出臺的政策也處在探索中，縣鄉政府對在閑置宅基地和農房收儲、用途等方面缺少細致、全面的分類標準與規劃。就此看來，在盤活利用宅基地和農房支撐新業態發展方面，完善規范和細則是十分必要的。

5 利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的具體路徑

5.1 妥善處理宅基地和農房流轉問題，進一步完善流轉制度

在現有背景下，閑置宅基地想要得到有效利用，就必須對宅基地流轉制度進一步完善。一方面，對于宅基地流轉的優化與完善可以從法律、制度與政策等方面落實，比如出臺關于宅基地方面的法律，完善相關宅基地的制度，對宅基地是否可以流轉的問題作出具體規定等，突破傳統理念的限制，保證宅基地流轉的有效推行。另一方面，在宅基地流轉方面我們需要加強監管體制，完善市場機制，就比如在流轉中對各種非法占有農民宅地基的行為進行嚴格處理，保護農民的合法權益，建立健全的宅基地流轉價格體系，保證價格體系透明合理，實現宅基地流轉方面的公正公平，為宅基地和農房流轉提供一個穩定的市場環境。通過建立合理的土地流轉體制，實現農村閑置宅基地的有效流轉，為鄉村新業態產業的發展提供要素保證，提供政策支撐。

5.2 保障農民利益，完善利益分配和利益共贏機制

利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態方面涉及的多個利益主體，所以鄉村新業態在利用宅基地和農房發展方面的利益分配需要謹慎入手、合理調整。首先，保障最基本的農民利益。農民作為閑置宅基地和農房盤活的主體，對于閑置農房盤活發展新業態的類型、經營方式等都要充分征求農民的意愿，完善社會保障制度，縮小城鄉居民戶籍、社保等福利差距，以此弱化宅基地居住保障權益，擴大宅基地的潛在經濟價值。其次，制定明確的法律法規及政策文件明晰村集體與農民的利益分配，建立健全農村宅基地和農房盤活入市等集體收益分配機制，明確村集體和農民的分配比例，保障村集體在農村宅基地盤活利用中獲得合法合理的收入。最后，建立收益分配監督管理機制?？h鄉政府作為基層監管者，要做好土地入市、開發和收益分配過程的監督管理，加大對業主、村集體組織的審查與監督，做到宅基地和農房盤活發展新業態全過程公開透明，防止下鄉資本侵占、傷害農民利益，保障各參與主體利益分配公平公正，實現利益共贏。

5.3 建立并強化閑置宅基地和農房發展鄉村新業態的配套保障措施

推動閑置宅基地和農房發展鄉村新業態，首先，建立專門針對宅基地發展新業態方面的法律法規，研究宅基地適度放活和流轉的法律細則和司法解釋。進一步建立并強化閑置宅基地和農房發展鄉村新業態產業的配套保障措施，包括鄉村新業態產業準入規定和用地保障制度，農房使用及維護規定以及宅基地流轉使用保障等。其次，進一步明確宅基地和農房的市場競爭機制、價格機制、風險防范機制和供給機制的構建，明確閑置宅基地和農房使用權的入市準則，創造一個良好的市場環境。最后，建立健全產業發展全過程的保障措施和體系，一是在閑置宅基地和農房方面，做好宅基地有償使用制度和退出制度，做好對宅基地農戶的補償和保障，既保證農戶的自身利益又保證閑置宅基地和農房在利用方面有法可依；二是在鄉村新業態產業方面，政府在出臺相應的鄉村新業態產業用地保障的政策，解決新業態用地難問題，鼓勵鄉村新業態產業大步前進的同時，給予鄉村新業態產業發展獎勵機制，保障鄉村新業態產業的基本收益。

6 結語

雖然鄉村新業態的發展在閑置宅基地利用方面還存在一些困難，但在現實生活中，利用閑置宅基地和農房發展新業態產業在鄉村振興大背景下有其政策合理性、發展前景合理性、資源整合合理性等方面的內涵。因此，鄉村新業態產業在發展過程中合理利用閑置宅基地理論上可以，現實中也需要。結合目前發展現狀來看，首先從法律入手，通過宅基地使用方面法律的完善，給予鄉村新業態產業發展最基本的資源支持；其次，完善利用閑置宅基地和農房發展鄉村新業態過程中的利益分配機制，保障農民、村集體、業主、縣鄉政府各個主體利益不受損；最后，建立健全鄉村新業態產業與宅基地方面的配套措施，保護好農戶的權益，推動鄉村新業態產業發展，推動閑置土地資源合理有效利用，加快鄉村振興戰略實施的步伐.