垃圾處理“廣州經驗”的探索與實踐

黃澤栩

(廣州環保投資集團有限公司，廣東廣州 510170）

1 前言

黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推動生態環境保護，美麗中國建設邁出重要步伐。黨的十九大報告中，生態文明建設被列入中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局中，是繼黨的十八大把生態文明建設納入“五位一體”總體布局后的重大戰略安排。垃圾綜合治理是建設生態文明、推動綠色發展的重要內容，為實現以“焚燒為主、生化為輔、填埋為保障”的垃圾分類處理新格局，廣州始終堅持以習近平生態文明思想為指導，堅決打贏污染防治攻堅戰，加快推進生活垃圾終端處理設施建設，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。

2 背景情況

2.1 廣州市垃圾增長量分析

2.1.1 廣州市人口增長趨勢判斷

結合廣州市人口現狀及城市發展定位，根據《廣州市國土空間總體規劃（2018-2035年）》［1］，預濁廣州市常住人口規模2025年末將達到1720萬人左右，2030年末將達到1860萬人左右，2035年末將達到2000萬人左右，管理服務人口控制在2500人左右。

2.1.2 生活垃圾量預濁

從現狀生活垃圾流向來看，生活垃圾主要有三個流向：絕大部分生活垃圾進入環衛系統進行清運處理，高值可回收物進入供銷社系統進行回收利用，餐飲垃圾進入了其他渠道處理。根據《廣州市生活垃圾收運處理系統戰略規劃（2018-2035年）》［2］對未來廣州市生活垃圾量的預濁（見表1），2035年廣州市垃圾量為52712噸/天，其中環衛系統的垃圾清運處理量（不含餐飲垃圾）為34396噸/天，供銷系統回收利用量為14741噸/天。

表1 廣州市生活垃圾量預測表（單位：噸/日）Table 1 Forecast table of domestic garbage amount in Guangzhou

2.2 “垃圾圍城”對城市安全運行的影響分析

我國進入了城鎮化的高速度、大規模發展階段，城鎮化水平已經接近55%，未來依然有大批的人口從農村涌入城市，城市垃圾的規模和總量也隨之增大，占用大量土地。全國2/3的城市存在不同程度的“垃圾圍城”。垃圾占地已經不只是區域環境問題，處理不當則會成為社會問題。

2.2.1 垃圾總量大且占用大量土地

城市生活垃圾每年以8%～10%的速度持續增長，而城市垃圾清運量增速僅為3.3%。城市垃圾歷年累積存隨著我國經濟和人口快速發展，垃圾總量不斷增加，2004年垃圾量已經超過美國，成為全球大的垃圾生產國。城市生活垃圾量從2003年的1.48億噸上升到2019年的2.21億噸。城市垃圾歷年累積存量高達80多億噸，侵占了近80萬畝的土地。這些城市垃圾占地主要包括露天垃圾堆和垃圾填埋場。這些填埋場數量巨大、大部分有待封場，更有很多不在統計范圍內的小型填埋場和露天垃圾堆，面臨著嚴峻的治理任務［3］。

2.2.2 城市垃圾占地對環境安全和居民健康危害巨大

城市垃圾占地影響周邊自然生態環境和居民健康，主要體現在以下幾個方面：一是甲烷和二氧化碳為主的填埋氣體，會加劇溫室效應，加速氣候變化，造成大氣污染，導致周邊臭氧的形成，影響周圍植被，甚至可能產生火災或者爆炸事故等風險；二是垃圾滲透液中有毒的有機物或無機物甚至植物性營養物，會對地表水和地下水安全造成威脅，通過食物鏈的積累效應威脅人類健康；三是垃圾填埋場可能導致地面下降、填埋氣體或垃圾滲濾液的遺漏，影響土地的生態恢復和二次利用，降低土壤肥力；四是隨著生活水平的提高，城市垃圾的種類更加復雜。電子產品的更新換代，建筑、化學類垃圾等的不當的分揀方式加劇了鉛、鎘、汞等重金屬等的污染。大量的塑料袋、廢金屬等難以降解，嚴重輻射土壤，導致土質硬化、農作物減產等。特別是老舊填埋場，受到當時設計工藝、技術的局限，垃圾無害化處理率比較低。這些場地比一般的工業場地污染更加嚴重［4］。

2.3 廣州市垃圾收運處理系統存在的問題

2.3.1 垃圾量大且增長快

由于源頭分類不夠充分，廢品回收利用率較低；近年來快遞業快速發展，包裝垃圾量增長較快；廣州市人口逐年增加。以上原因導致垃圾量增長較快。

2.3.2 垃圾轉運站不夠且規模偏小

廣州市垃圾轉運站缺口35%，簡易的直收直運方式對環境污染較大；轉運站規模普遍在40噸以下，環境污染點較多，對環境影響較大。

2.3.3 垃圾填埋場庫容少

廣州市填埋庫容嚴重不足，市、區兩級應急填埋場建設迫在眉睫：興豐填埋場和番禺火燒崗填埋場庫容告急，興豐應急填埋場邊建設邊運營；花都區獅嶺填埋場剩余庫容已滿，正在加快推進擴容工程；增城塘廈填埋場安全庫容已滿，擴建計劃因故擱置，應急填埋處置能力不足；增城陳家林填埋場已按照鎮級填埋場整改要求，予以封場；從化潭口填埋場剩余庫容不足，新建應急填埋庫容約50萬立方米，不能滿足未來應急填埋需求。

3 破解“垃圾圍城”之困刻不容緩

生活垃圾處理是城市治理體系的重要組成部分，也是城市化進程中面臨的一項世界性難題。廣州市和很多國際化大都市一樣，在經濟高速發展中也遭遇了“垃圾圍城”難題。廣州市是一座擁有1500萬常住人口的特大城市，2012年面臨著一個嚴峻的現實：廣州市的垃圾填埋場承載量只能滿足一年半的需求，如果不能找到好的解決方法，廣州市就會被垃圾“包圍”，解決“垃圾圍城”問題迫在眉睫。

根據清華大學環境學院和廣東省環保工程設計研究院、廣州市城市規劃勘濁設計研究院聯合體對廣州市生活垃圾處理量的增長預濁分析（見表2），2035年前廣州市人口和垃圾產生量不會出現增長拐點，仍然呈現持續增長的態勢。按照廣州市現已投入運營的垃圾終端處理設施規模計算（數據來源：《廣州市生活垃圾終處理系統解決方案》［5］），廣州市垃圾處理能力缺口將于2022年前后出現。根據垃圾處理設施建設經驗，設施建設從立項到投產建成周期約5年。如新一輪垃圾處理設施規劃建設工作未及時啟動，廣州市將再次面臨“垃圾圍城”困境。

表2 垃圾處理能力缺口預測表（單位：噸/日）Table 2 Waste disposal capacity gap prediction table

4 高標準做好垃圾終端處理設施建設和運營

4.1 攻堅克難抓建設

為推動廣州國家重要中心城市建設上水平，打造宜居宜業的城市生態環境，全力推進生態環保等領域的重大項目建設，2017年初廣州市開展重大項目“攻城拔寨、落地生根、開花結果”工作，把五座資源熱力電廠項目建設列入其中。廣州市屬國有企業廣州環保投資集團有限公司（下稱“廣州環投集團”）緊緊圍繞著廣州市關于徹底解決全市“垃圾圍城”困局的各項工作部署，全力推進生活垃圾終端處理設施項目的建設。從“質量、安全、進度、造價、廉潔”五個方面狠抓項目建設，成功克服了垃圾處理設施鄰避效應大、維穩壓力重、地質條件復雜、建設安裝工期緊、技術難度高等難題，順利實現各垃圾終端處理設施按時、按質完成建設并投入使用。

六座垃圾終端處理設施在2015年之內相繼動工，僅用了兩年半左右的時間陸續建成，彰顯了廣州速度，創造了“廣州模式”，其中：廣州市第三資源熱力電廠（位于黃埔區，處理規模4000噸/天）于2016年6月22日樁基礎施工，2018年12月28日試燒垃圾；廣州市第四資源熱力電廠（位于南沙區，處理規模2000噸/天）于2016年2月1日樁基礎施工，2017年11月28日試燒垃圾；廣州市第五資源熱力電廠（位于花都區，處理規模2000噸/天）于2016年8月20日樁基礎施工，2018年5月23日試燒垃圾；廣州市第六資源熱力電廠（位于增城區，處理規模2000噸/天）于2015年12月28日樁基礎施工，2017年12月28日試燒垃圾；廣州市第七資源熱力電廠（位于從化區，處理規模1000噸/天）于2015年12月9日樁基礎施工，2017年12月28日試燒垃圾。興豐生活垃圾衛生填埋場第七區及配套工程2015年1月23日開工建設，提前完成建設并投入使用，釋放庫容延長興豐填埋場的使用壽命，緩解“垃圾圍城”危機。該填埋場已于2018年6月停止接收垃圾，2019年底正在做封場的前期準備工作。

廣州市第三資源熱力電廠是國內首例建于高填方邊坡上的電廠，建設過程中挖填方共約600萬立方米，填方邊坡高度達60米，是國內同類項目中規模最大、難度較高、工期最緊的項目。2018年12月28日廣州市第三資源熱力電廠順利試燒垃圾，標志著廣州市五座資源熱力電廠一期項目全部順利建成運營，是廣州市深入貫徹落實習近平生態文明思想和推進綠色發展道路的重大實踐成果，更是對破解中心城區生活垃圾“圍城”困境，確保城市運行安全具有重大意義。

4.2 精細化管理樹標桿

為了化解垃圾焚燒發電項目的“鄰避效應”，廣州近年來逐步探索出政府、企業、居民（村民）三方共同監管的方式，即廣州環投集團加強管理、精細運營、嚴控排放，與廣州市城市管理和綜合執法局、廣州市生態環境局聯網實施同步在線監濁，并積極配合相關部門的各類檢濁和不定期抽查，實現全流程監管；同時，委托專業的第三方機構對焚燒廠各項排放指標進行檢濁，并通過“裝樹聯”實時向公眾公開排放數據，打消外界的疑慮。在此基礎上，集團建立二噁英實驗室，取得CMA資質認證，對公眾最為關心的二噁英指標進行不定期采樣檢濁，分析其形成機理，為煙氣處理的優化提供經驗。

在全國首批AAA級焚燒電廠的基礎上，廣州環投集團制訂了更高的“五星級電廠”運營標準和考核體系，秉承安全、環保至上的運營理念，以提升管理、提升效率為抓手，重點抓工藝設備的安全可靠性、穩定運行和效率提升，打造行業標桿。其中：第六資源熱力電廠是全國首個采用“雙脫酸、雙脫硝”煙氣處理工藝垃圾焚燒電廠，煙氣排放指標數優于國家環保標準（GB 2014）和歐盟標準(EU2010)；爐渣采用新工藝制作成市政環保磚；廢水經過膜深度處理后在園區循環使用，實現零排放。

在精細化管理下，廣州環投集團焚燒發電項目、衛生填埋項目榮獲國家優質工程金獎、全國首批3A級生活垃圾焚燒發電廠、污染物處理一級資質、中國人居環境范例獎、全國中小學生環境教育社會實踐基地、國家環保科普基地、國家高新技術企業、廣州市綠色制造體系建設示范項目“綠色工廠”等榮譽稱號。

4.3 前瞻規劃防風險

為徹底解決廣州市“垃圾圍城”難題，2018年5月11日，廣州市政府召開15屆39次市政府常務會議，通過《廣州市生活垃圾終處理系統解決方案》（下稱《方案》）。《方案》明確廣州啟動新一輪設施建設規劃，新建五座總日處理規模1.6萬噸的焚燒電廠二期、五座總日處理規模1400噸的餐廚項目和五座總庫容1500萬立方米的應急填埋場，由廣州環投集團采用企業投資模式投資建設，由政府按規定購買服務，簽訂垃圾處理服務合同。其中五座焚燒電廠二期項目已于2019年底前全部動工，第三、四資源熱力電廠二期項目計劃在2021年建成投產，其余焚燒電廠二期項目計劃在2022年建成投產。

為保障二期項目在“質量、安全、進度、造價、廉潔”等方面全面優于一期項目，廣州環投集團提前謀劃、多措并舉，高標準建設新一輪生活垃圾處理設施。一是項目設計更規范。結合一期項目成功的建設經驗，編制設計標準化技術需求書，使項目設計工作標準化、程序化、模塊化，從源頭上保障了施工質量，有效降低項目建設成本。二是信息化手段更先進。引入BIM-技術和智慧工地概念，利用互聯網技術和設備監控技術，打造高效節能、綠色環保、環境舒適的數字化電廠。三是煙氣排放指標更優。煙氣處理技術和設備工藝更先進，在常規煙氣處理工藝中增加濕法脫酸以及SCR脫硝技術，污染物處理效率更高，系統能量消耗更低，煙氣排放指標全部優于歐盟和國家最新排放標準，符合國家節能減排要求，同時達到國際領先水平。四是循環經濟作用更凸顯。以垃圾焚燒電廠建設為中心，打造循環經濟產業園，配套建設污水廠、爐渣廠、飛灰處理廠、餐廚廠等設施，實現資源循環利用。

4.4 打造環保名片

垃圾分類是解決垃圾處理難題的重要路徑，是一項系統工程，涉及政府、企業、社區、居民等多方主體，包括投放、收集、運輸、終端處理等多個環節。廣州垃圾分類起步早、起點高，垃圾分類體系完備，推進工作扎實有效，為全國垃圾分類做出了表率和貢獻。廣州環投集團作為廣州市屬國企，擔負著垃圾終端處理設施建設和運營重任的同時，在垃圾分類宣傳、生活垃圾處理工作上身處一線、責無旁貸，為廣州全面深入推行垃圾分類提供堅實保障：依托現有的垃圾焚燒發電廠，以良好的生態園景觀為載體，打造與自然生態有機融合的綠色循環經濟體系，以及環保科普教育，綠色生態旅游、工業旅游示范項目。截至當前，集團建設6個環保科教宣傳中心，累計接待國際、國內、港澳臺各類參觀超過9.5萬人次。

為直觀形象地向參觀者展示項目情況，普及環保知識，廣州環投集團精心設計了參觀路線，打造了專門的參觀通道。廠區大門設有電子大屏，用于公示環保指標。參觀者進入后，首先觀看宣傳片；走過參觀走廊，兩側墻上是工藝流程及設備圖，通過大幅玻璃窗可以更好地看到核心設備的工作狀態以及垃圾儲坑；中控室大屏顯示設備運行數據，滿足參觀者的探求欲與好奇心；展廳設有項目概況介紹、全景航拍及生產大數據，并展出項目建設歷程、垃圾或污水處理過程中使用的耗材，還設置了科普性、互動性較強的環保小游戲。通過用心打造環保宣教中心，加大環保宣傳力度和環保設施開放，讓公眾更加直觀地了解分類垃圾的正確方法，打破心中疑慮，充分認識垃圾焚燒發電設施是治理環境污染的項目，有力克服“鄰避效應”難題。同時，把各環保宣教中心打造為黨建基地、科普基地、研學基地、環保案例教學基地，引導廣大黨員干部和中小學生自覺成為垃圾分類工作的宣傳者、踐行者，促進全社會自覺參與垃圾分類，共同保護環境。

5 垃圾處理“廣州經驗”經驗借鑒

5.1 完善法規明確指引，科學布局推動循環經濟

生活垃圾分類處理是解決“垃圾圍城”問題的重要基礎，廣州很早就認識到這一點。從1998年開始，按照“先開放、后規范，先試驗、后推廣，逐步普及”的思路，開始了垃圾分類的探索。2000 年被列入全國首批實施垃圾分類試點城市之一，2004年主編了《城市生活垃圾分類及評價標準》，由建設部作為國家行業標準頒布實施，廣州首次發揮了垃圾分類示范城市作用。2010年以來，以舉辦亞運會為契機，廣州提出“以垃圾分類為突破口，全面推進垃圾處理工作”的方針，率先頒布實施垃圾分類管理規章，按照先易后難、循序漸進、分步實施的步驟，全面啟動了生活垃圾分類處理工作。

廣州是我國首個立法管理垃圾分類的城市，在制定相關法律法規時就綜合考慮到本地居民生活水平、文化素質、消費結構等因素。2007年，《廣州市市容環境衛生管理規定》中就要求垃圾被合理地收集、清運、貯存與處理，不可影響城市市容及環境衛生，并將垃圾分類列為目標之一。隨后，廣州市政府陸續出臺了《廣州市生活垃圾分類管理規定》、《廣州市餐飲垃圾和廢棄食用油脂管理辦法》等規范性文件，構建“居民可接受、財力可承受、面上可推廣、長期可持續”的垃圾分類體系。還通過制定凈菜上市、執行限塑令、改混合收運為分類收運等措施促進垃圾分類，有效從源頭上減少垃圾的產生。目前，廣州正在推進建設全國多功能、資源共享、管理的垃圾分類大數據管理平臺，按照地區統計轄區內的所有住戶數量，建立垃圾分類數據庫并對轄區內住戶每天的垃圾進行統計，分析垃圾的成分和數量，逐步實現垃圾分類的合理化、智能化。

5.2 三方監管保安全，生態補償、體驗宣傳化鄰避為鄰利

垃圾處理設施管理的混亂，信息的不透明，民眾相關知識的普遍缺乏，容易造成居民對垃圾處理設施的恐懼心理。而廣州在垃圾處理設施建設過程中，十分注重信息的透明、公開。在項目選址階段，政府邀請附近居民代表到外地實地考察類似項目情況，使他們理解支持項目落地。在項目運營階段，實施政府、企業、居民（村民）三方共同監管機制，即通過在線監濁、實時公開、不定期檢濁，打消外界的疑慮。另外，邀請附近居民走進工廠，實地參觀考察垃圾處理全過程，設立公眾開放日，主動接受政府、群眾及社會各界的監督，確保經得起看、聞、聽、濁，讓群眾放心、滿意。

同時，廣州市倡導“產廢者付費”，建立生態補償機制。從2012年起開始實施《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》，垃圾產生區向垃圾處理區繳交垃圾處理費，相關補償費用由區、鎮政府直接下發到社區或村里。負責垃圾焚燒廠運營的國有企業，也主動與項目所在政府對接，通過道路、交通、電力、供水等基礎設施的改造，反哺當地經濟；并在同等條件下，優先聘用當地居民（村民）就業，實現企地和諧共建、共同發展。

5.3 政府主導、國企實施，合力推動項目落地生根

垃圾處理設施作為城市公共基礎設施，涉及市、區多個政府部門的審批和協調，需要政府主導、統籌協調，充分發揮黨委政府在社會治理共同體建設中的領航員、主心骨作用，為企業、群眾建立互信溝通當好橋梁紐帶，積極履行好指導、服務和監督職能。在環保基礎設施建設上，國企具有信用好、管理規范、運行高效、融資成本低等特點，垃圾處理設施由國企投資、建設和運營，既能有效減低政府財政壓力，又能保障項目按時按質落地，實現良好的社會效益和經濟效益。

5.4 建立循環產業，化“城市垃圾”為“城市礦產”

廣州市高位布局七個循環經濟產業園,以垃圾焚燒電廠為核心,統籌發展區域內包括生活垃圾焚燒發電、光伏發電、沼氣發電、污水處理、餐廚處理、危廢處理、污泥處理、衛生填埋、爐渣灰飛處理、垃圾中轉站等園區循環體系。既解決了同類項目的選址、環評等問題，又實現了園區公用設施的配套使用、建立園區內水、電、氣的循環處理體系，將生活垃圾、廚余、危險廢棄物、建筑垃圾等作為可資源化利用的城市礦產資源，樹立掘盡其能、用盡其物的觀念，用先進的技術、科學的管理，規模化開發，有效提升其附加值，建立科學有效的循環產業模式。

6 結語

垃圾處理“廣州經驗”是國家生態文明建設的具體體現。廣州市創新理念、長遠施策，從2012年全面部署生活垃圾處理工作，到2018年垃圾終端處理設施集中落成并提出新一輪垃圾終端處理設施建設，發動全市人民一起開展垃圾分類處理工作，眾志成城破解難題。2021年底，廣州市生活垃圾每日焚燒垃圾處理能力達到3.3萬噸，實現全市生活垃圾零填埋，走在全國前列。如今廣州市建成的垃圾焚燒處理能力不僅著眼于現有生活垃圾及時處理，還統籌考慮舊垃圾填埋場的垃圾處理，必將為國內推進“雙碳”目標做出示范。