鄉(xiāng)村協(xié)商治理新理路研究
——基于新鄉(xiāng)縣推行“村民代表提案制”的調(diào)研

李書省

（河南工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

0 引言

2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”［1］河南省新鄉(xiāng)市新鄉(xiāng)縣推行的“村民代表提案制”是對鄉(xiāng)村治理機(jī)制的大膽創(chuàng)新探索。針對“村民代表提案制”在運行過程中存在的問題，筆者深入新鄉(xiāng)縣小冀鎮(zhèn)張青社區(qū)、翟坡鎮(zhèn)朝陽社區(qū)、古固寨鎮(zhèn)王連屯村等地進(jìn)行調(diào)研，與村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行座談，并入戶走訪，取得“村民代表提案制”運行的一手資料，總結(jié)經(jīng)驗，探尋規(guī)律，以期為其他地區(qū)鄉(xiāng)村治理工作提供參考。

1 “村民代表提案制”的主要做法

“村民代表提案制”發(fā)端于新鄉(xiāng)縣張青社區(qū)，這一社區(qū)由張青村、苗莊村和魏莊村組成。張青社區(qū)最初為了解決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾，成立“群眾議事會”，后來改為“村民代表會”，并于2002年正式將這種制度命名為“村民代表提案制”。2017年4月，《新鄉(xiāng)市民政局 中共新鄉(xiāng)市委組織部關(guān)于在全市推廣應(yīng)用“村（居）民代表提案制”的通知》正式發(fā)布，明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)積極推廣“村民代表提案制”。“村民代表提案制”的主要做法包括確立“五步工作法”，規(guī)范鄉(xiāng)村協(xié)商治理的運行程序；實施配套保障措施，構(gòu)建鄉(xiāng)村協(xié)商治理的長效機(jī)制。

1.1 確立“五步工作法”，規(guī)范鄉(xiāng)村協(xié)商治理的運行程序

“村民代表提案制”是一種以解決村民矛盾和為村民辦實事為目的、以村民代表提案為抓手的基層協(xié)商自治制度。這一制度在運行過程中包括5 個關(guān)鍵步驟，即“五步工作法”。第一步，提案提出。村民代表征求和收集所代表村民的意見和建議，將這些意見和建議整理后提交黨支部。黨支部召開村民代表會議，將村民代表提交的意見和建議分類、分流：屬于村民個體問題的，由村黨員干部直接解決；屬于眾多村民共同利益問題的，由黨支部提出解決問題的方案。第二步，提案協(xié)商。村“兩委會”對黨支部提交的方案進(jìn)行協(xié)商，每月底召開月末干群聯(lián)系會，黨員干部與村民代表進(jìn)行協(xié)商，最終達(dá)成一致，形成共識。第三步，提案決策。在形成共識基礎(chǔ)上，村民代表進(jìn)行投票表決，支持率達(dá)到80%后，形成正式?jīng)Q策；對持不同意見的村民，繼續(xù)民主協(xié)商，爭取支持率達(dá)到100%［2］。同時，黨支部專門組織聽證會和專家咨詢會進(jìn)行風(fēng)險評估，對于重大事項按照“四議兩公開”工作法進(jìn)行決策。第四步，提案執(zhí)行。村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行正式形成的提案決策，黨支部負(fù)責(zé)總攬全局、整合資源、統(tǒng)一思想，在執(zhí)行提案決策過程中發(fā)揮黨員先鋒模范作用。第五步，提案監(jiān)督。在提案執(zhí)行過程中，村監(jiān)委會和村民代表在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行監(jiān)督，執(zhí)行結(jié)果要及時向村民和村民代表反饋并進(jìn)行公示。

1.2 實施配套保障措施，構(gòu)建鄉(xiāng)村協(xié)商治理的長效機(jī)制

為保障“村民代表提案制”順利推行，新鄉(xiāng)縣各級黨組織積極實施配套保障措施。首先，新鄉(xiāng)縣通過加強(qiáng)陣地建設(shè)、提高村干部工作待遇和實施素質(zhì)提升工程，為“村民代表提案制”的順利開展奠定了堅實基礎(chǔ)。其次，新鄉(xiāng)縣先后出臺了縣鄉(xiāng)村三級干部例會制度、縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)村級組織制度、村干部素質(zhì)培訓(xùn)制度、村民素質(zhì)提升制度及村民代表網(wǎng)格化管理制度。2017—2018年，新鄉(xiāng)縣先后協(xié)調(diào)資金1 000 萬元，確保每個村設(shè)置面積不低于100 m2的黨群議事室［3］。最后，張青社區(qū)還制定了兩項配套制度，并實施兩大保障措施。兩項配套制度是指支委、村委、監(jiān)委、黨員隊伍、村民代表隊伍的素質(zhì)提升制度，以及開展以“六心”“八好”為核心內(nèi)容的村民素質(zhì)提升制度。兩大保障措施：一個是大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，為“村民代表提案制”的開展提供物質(zhì)保障；另一個是建立功能完備的活動平臺。張青社區(qū)投入大量資金，先后建立了村民代表議事室、黨員活動室、黨報黨刊閱覽室、干部辦公室，為村黨員、村民代表、村民提供學(xué)習(xí)交流的場所。

2 “村民代表提案制”的主要落實成效

新鄉(xiāng)縣通過推行“村民代表提案制”，提高了村民政治參與、民主協(xié)商的積極性和熱情，進(jìn)一步優(yōu)化了鄉(xiāng)村協(xié)商治理的權(quán)力架構(gòu)，提升了鄉(xiāng)村治理效能，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

2.1 優(yōu)化鄉(xiāng)村協(xié)商治理的權(quán)力架構(gòu)

在推行“村民代表提案制”過程中，新鄉(xiāng)縣采取定權(quán)與束權(quán)相結(jié)合的方式，構(gòu)建了黨總支、村委會和村監(jiān)委會之間既互惠又監(jiān)督、既聯(lián)系又獨立的權(quán)力架構(gòu)網(wǎng)，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村協(xié)商治理的權(quán)力架構(gòu)。定權(quán)指的是在推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商治理過程中，進(jìn)一步理順黨總支、村委會和村監(jiān)委會之間的關(guān)系，并賦予這三者各自不同的職能，形成黨支部決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)委會監(jiān)督的工作格局。束權(quán)指的是針對村干部權(quán)力過大的問題，適度分開黨支部、村委會和村監(jiān)委會的權(quán)力，進(jìn)一步規(guī)范村級組織的職能，實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，有效防止村干部以權(quán)謀私、貪污腐化，同時提升基層黨組織、黨員、村民代表在村民中的威信［4］。

2.2 提升鄉(xiāng)村協(xié)商治理效能

平等、公開的對話、協(xié)商、交流與溝通，可以使決策過程更加民主、更加透明、更加科學(xué)，決策程序更加規(guī)范，使村務(wù)決策質(zhì)量得到提升，有效防止基層相關(guān)部門決策的隨意性［5］。“村民代表提案制”通過公開、平等的協(xié)商，既解決了黨員干部聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾“前一公里”問題，又確保了“后一公里”落到實處，從而把基層干部與村民之間的“隔心墻”變成了“連心橋”，極大提升了鄉(xiāng)村治理效能。張青社區(qū)逐步形成了獨具特色的混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動了全民創(chuàng)業(yè)，帶動了鄉(xiāng)村振興。2020年，張青社區(qū)擁有小型企業(yè)50 余家，大中型企業(yè)10 余家，社區(qū)勞動力就業(yè)率達(dá)100%；全村實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量8 億元，上交國家稅收3 000 萬元，人均年收入5 萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國農(nóng)民人均年收入水平［2］；村內(nèi)各項服務(wù)設(shè)施齊全，村民住上了別墅，安居樂業(yè)。

2.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展

“村民代表提案制”作為一種鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度，實質(zhì)上是村民之間非競爭性博弈和利益表達(dá)的過程。“村民代表提案制”通過平等協(xié)商交流，整合利益，求同存異，有效化解矛盾，避免沖突。新鄉(xiāng)縣推行“村民代表提案制”，采用協(xié)商民主的手段及時化解農(nóng)村出現(xiàn)的兩類矛盾。新鄉(xiāng)縣張青社區(qū)黨支部書記張澤橋?qū)Υ松钣懈杏|。他認(rèn)為，“村民代表提案制”在全縣推廣以來，全村共收集提案140 多條，經(jīng)過梳理分類，排出時間表，在較短時間內(nèi)就解決了100 多條［6］。實踐表明，張青社區(qū)以“村民代表提案制”為平臺，通過民主協(xié)商、平等交流，凝心聚力，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)展。2011年，張青社區(qū)被評為“全國文明村”。

3 “村民代表提案制”存在的問題

“村民代表提案制”是當(dāng)前我國基層協(xié)商民主實踐的一大亮點。新鄉(xiāng)縣自推廣“村民代表提案制”以來取得了良好的效果，有許多好的經(jīng)驗、好的做法值得推廣。但是，作為一個新型的鄉(xiāng)村協(xié)商治理形式，“村民代表提案制”起步較晚，運行時間不長，在理論和實踐上仍存在很大的提升空間。

3.1 整體制度體系尚待完善

“村民代表提案制”作為一種鄉(xiāng)村治理形式，實質(zhì)上是一種基層協(xié)商民主。基層協(xié)商民主的制度化水平與運行質(zhì)量，既與基層協(xié)商民主本身對運行質(zhì)量的要求有關(guān)，也與基層協(xié)商民主運行所在空間或領(lǐng)域的制度化水平有關(guān)［7］。協(xié)商思想在我國源遠(yuǎn)流長，我國鄉(xiāng)村缺的不是協(xié)商，而是制度化。相對于浙江省溫嶺市開展的“民主懇談會”而言，新鄉(xiāng)縣“村民代表提案制”的運行時間較短，實踐探索有限，理論化建設(shè)相對薄弱，制度化和法治化建設(shè)相對滯后。可操作性協(xié)商程序與科學(xué)協(xié)商制度的相對缺失，直接影響農(nóng)村基層協(xié)商制度功能的發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。首先，在提案制的痕跡管理上，“村民代表提案制”缺少對提案過程進(jìn)行備案的相關(guān)機(jī)制。其次，在監(jiān)督反饋機(jī)制方面，提案執(zhí)行過程中缺少具體的監(jiān)督程序，向村民反饋提案執(zhí)行結(jié)果的渠道不明確。最后，在責(zé)任追究機(jī)制方面，“村民代表提案制”沒有形成對干部的責(zé)任制，獎懲機(jī)制有待完善［8］。因此，“村民代表提案制”的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)是目前亟待解決的問題。

3.2 村干部協(xié)商治理意識和能力有待提升

村干部是基層協(xié)商民主的積極組織者、自覺實踐者和有力促進(jìn)者，他們的協(xié)商民主意識和能力直接決定開展基層協(xié)商民主的成效。村干部如果對協(xié)商民主的重要性認(rèn)識不夠，協(xié)商能力和水平不高，即便有再好的制度和平臺，基層協(xié)商的實際效果也會大打折扣。在集權(quán)思想、等級觀念、“干部說了算”等思想的影響下，部分村干部存在畏懼、嫌麻煩的心理，對協(xié)商民主有抵觸情緒，不愿意與村民進(jìn)行平等協(xié)商，導(dǎo)致基層協(xié)商民主中存在形式化、表面化和隨意性的現(xiàn)象；部分村干部由于對基層協(xié)商民主的內(nèi)容、程序和形式還不太熟悉，協(xié)商民主能力不強(qiáng)，沒有遵循協(xié)商民主規(guī)律，協(xié)商民主工作方法單一，導(dǎo)致民主協(xié)商效果不理想。

3.3 村民和村民代表民主參與能力不強(qiáng)

隨著我國城市化進(jìn)程日益加速，越來越多的農(nóng)村年輕人外出務(wù)工，精英群體大量融入城市，留在村中的主要是老人、婦女和兒童，其文化程度較低，民主意識較弱，民主參與能力不強(qiáng)。大多數(shù)村民代表由于年齡偏大、自身素質(zhì)不高和協(xié)商意識不強(qiáng)，在協(xié)商過程中存在隨意性，對自身的權(quán)利不夠重視，在提案時難以真正做到客觀和理性，也難以做到平等協(xié)商，會出現(xiàn)“代而不表”“議而不決”“會下亂表”“表而不代”等現(xiàn)象。因此，要想提高鄉(xiāng)村協(xié)商治理的實際效果，必須使村民和村民代表認(rèn)識到協(xié)商民主的重要性，從而避免協(xié)商行為的虛化和協(xié)商資源的浪費。同時，部分村民和村民代表自身協(xié)商能力不強(qiáng)，在提議案階段無法深入調(diào)研，獲取有效信息的能力不夠，建言獻(xiàn)策能力有待提高。

4 完善“村民代表提案制”的對策

鄉(xiāng)村協(xié)商治理是一項系統(tǒng)工程。在鄉(xiāng)村協(xié)商治理過程中，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷完善相關(guān)配套制度，提升村干部的協(xié)商治理能力，提升村民和村民代表參與協(xié)商的意識和能力，構(gòu)建起共建、共治、共享的治理格局。

4.1 完善相關(guān)配套制度

協(xié)商民主制度化水平與協(xié)商民主運行質(zhì)量之間是相輔相成的關(guān)系。從推進(jìn)協(xié)商民主整體發(fā)展和不斷追求協(xié)商民主運行質(zhì)量角度來講，提升協(xié)商民主制度化水平是最根本的措施。從宏觀層面來講，要想提升鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度化水平，需要保證以下4 個方面的制度供給。首先，建立痕跡管理制度。將“村民代表提案制”的運行過程和程序以提案書、商議表、審議表、決議表、結(jié)果公示表及臺賬等形式固定下來，歸檔備查。其次，建立監(jiān)督反饋機(jī)制。建立黨總支、村委會、村監(jiān)委會、村民代表、村民一體化的監(jiān)督體系，特別突出村民對提案過程的監(jiān)督作用，村干部和村民代表認(rèn)真聽取村民意見并及時反饋，加大對村務(wù)信息公開監(jiān)督的力度。成立縣、鄉(xiāng)兩級黨委書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立定期督察制度。再次，完善獎懲考核機(jī)制。強(qiáng)化“兩委”班子政績考評，實行一票否決制，對嚴(yán)格執(zhí)行“村民代表提案制”并取得良好效果的黨員干部給予適當(dāng)?shù)莫剟睿駝t要嚴(yán)格追究黨員干部的責(zé)任。最后，政府部門要修訂村民委員會選舉制度，完善村民委員會組織制度，制定鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度，為“村民代表提案制”等鄉(xiāng)村協(xié)商治理模式提供可靠的制度保障。

4.2 提升村干部的協(xié)商治理能力

培養(yǎng)造就一批思想覺悟高、政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平精、協(xié)商能力強(qiáng)的人才隊伍，對于提升協(xié)商能力至關(guān)重要。首先，強(qiáng)化日常教育培訓(xùn)。村委會可采取大規(guī)模、分級培訓(xùn)的辦法，每年定期組織村黨支部書記、村委會主任和監(jiān)委會主任集中輪訓(xùn)，采用專家講授和自學(xué)相結(jié)合的方式，提高村干部對協(xié)商民主的認(rèn)識水平，使其掌握協(xié)商民主工作規(guī)律，掌握協(xié)商民主工作方法，提升協(xié)商民主的能力［9］。其次，加大人才培養(yǎng)激勵力度。村委會可采取優(yōu)惠政策鼓勵年輕精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展，積極從退伍軍人、青年大學(xué)生等群體中擇優(yōu)選拔、培養(yǎng)村級后備黨員干部。

4.3 提升村民和村民代表參與協(xié)商的意識和能力

村“兩委”對村民代表與村民要進(jìn)行經(jīng)常性的教育培訓(xùn)，每年要制訂一個年度培訓(xùn)計劃。首先，村“兩委”要明確培訓(xùn)內(nèi)容，培養(yǎng)村民代表與村民的民主參與意識。培訓(xùn)內(nèi)容關(guān)鍵要抓好社會主義核心價值觀的宣傳與村規(guī)民約的傳承創(chuàng)新。村“兩委”要定期對“村民代表提案制”的程序和要求進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，培育村民代表與村民的公民精神和公民意識，培養(yǎng)村民代表與村民的責(zé)任感，提高他們參與村級事務(wù)決策的積極性，增強(qiáng)對村務(wù)的認(rèn)知。其次，村民代表要發(fā)揮智力優(yōu)勢，暢通知情渠道，提升村民代表建言獻(xiàn)策能力。村民代表要想提升建言獻(xiàn)策能力，需要深入農(nóng)戶，密切聯(lián)系群眾，深入開展調(diào)研，及時了解村民的實際情況。最后，村委會要加強(qiáng)對村民的法治教育，提升村民的法治意識和法治素質(zhì)。村委會要加強(qiáng)法治教育，培養(yǎng)村民的平等意識和主人翁意識，提高村民有序參與民主管理的熱情。同時，村委會要引導(dǎo)村民學(xué)會用合法的方式理性表達(dá)自己的利益訴求，學(xué)會拿起法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。