縣域社會治理現代化的內涵與進路
——以浙江縣域社會治理改革目標和路徑為視角

黃興瑞

(浙江警察學院,浙江杭州310053)

社會治理是進入新時代以來我國治國理政實踐中提出的一個重要概念。2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”,同時首次提出“社會治理”概念和“提高社會治理水平”命題。2019年,習近平總書記在中央政法工作會議強調要“加快推進社會治理現代化”,要求深入推進社區治理創新,構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。同年,習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上再次強調要“推進社會治理現代化”,要堅持和發展“楓橋經驗”,健全平安建設社會協同機制,從源頭上提升維護社會穩定能力和水平。2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中進一步提出,在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”,健全城鄉社區治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。

習近平總書記關于社會治理的重要論述,闡明了社會治理的科學內涵和發展方向——社會治理現代化。社會治理現代化的內涵應該如何理解?縣域社會治理現代化是否具有必要性和緊迫性?推進縣域社會治理現代化的目標和路徑是什么?推進縣域社會治理現代化應當處理好哪些關系?這些問題是各地在社會治理發展過程中都需要作出解答的。

一、縣域社會治理現代化的新要求

目前,有關縣域的研究大多集中在政治學、經濟學領域，關于縣域社會和縣域社會治理現代化的研究成果較少。就當今中國的治理發展和社會運行格局而言,縣域社會和縣域社會治理的重要性不容忽視,可以說不研究縣域社會就難以理解當今中國。對縣域社會治理現代化的研究首先需要厘清基本概念。

(一)縣域社會治理現代化的內涵

1.關于如何理解縣域。郡縣治,天下安。《史記》有言:“縣積而郡,郡積而天下,郡縣治,天下無不治。”無論是傳統社會還是現代社會,縣域都是我國最為重要的治理單元。縣作為行政區域,在我國已有兩千多年的歷史,春秋時期就有郡縣制雛形。秦始皇完成統一后,廢除分封制,全國一律以郡縣作為地方行政區劃,縣歸郡管轄,形成了郡、縣二級制,郡縣制度基本確立。劉邦建立西漢政權后,實行郡國并行制,郡、國數目比秦代有了很大增加。到清朝,縣受府、州管轄。到清末民國時期,“縣級行政建制的規模及其動員資源的能力,伴隨著以國家權威為中心的統一管制權力向基層延伸的努力而得到極大的擴充和強化”。[1]20世紀以后,特別是中華人民共和國建立以來,國家政權延伸至縣以下,在縣以下的鄉鎮設立基層政權,在鄉鎮以下的村莊設立政府指導下的基層組織。改革開放以來,以推進縣域治理科學化、民主化、法治化為目標,通過對體制機制的改革與創新,穩妥推進縣域治理由傳統向現代的逐步轉型。[2]

何為縣域?不同的學者從不同的角度進行了解釋。一種觀點將“縣域”理解為空間范圍,主要指在空間上包括縣、鎮、村在內的農村區域。樊紅敏等認為“縣域”是指以縣城為中心包括縣、鎮、村在內的區域范圍,是一個政治、經濟、文化的地域性統一體,[3]是一個以城鎮和農村區域為治理對象的具有城鄉結合性的單元。[4]徐雙敏等認為縣域社會治理在空間范圍上是特定的，其范圍就是縣(自治縣、旗,下同)的區劃范圍,即包括除市轄區和縣級市以外的縣、縣轄鄉鎮和村社。[5]另一種觀點將“縣域”定位成一種行政區劃。譚學良根據傳統縣政的歷史淵源和劃分特點,將縣域理解為縣級行政區劃范圍內包括縣級政府、鄉鎮級政府等在內的行政單位。其范圍包括縣、市轄區和縣級市的人民政府,自治縣、自治旗的人民政府,直轄市的街道辦事處、鄉鎮人民政府等。[6]第三種觀點將縣域從空間范圍與行政區劃結合起來理解。陳麗君等人認為:“縣域社會治理是一個空間概念,具有特定的空間范圍,即縣級行政區劃范圍內,并且在空間上包含‘區縣—鎮街—村社’多級組織、城鄉聯動”。[7]

綜上,可以認為縣域是一個集合概念,它既有“縣”這一行政層級的特點,也有與“縣”這一行政層級相對應的空間區域的特點,還有其自身的特殊內涵。首先,“縣域”的概念具有行政性。縣是一種國家行政區劃單元,亦是一種地方行政建制。縣級建制是我國國家體制中產生較早且長期穩定、聯絡基層且功能比較齊全的管理層次。其次,“縣域”具有空間性。縣域具有特定的空間范圍,即縣級行政區劃范圍內,并且在空間上包含“區市縣—鎮街—村社”多級聯動。其三,“縣域”概念具有多樣性。縣一級的地方行政機關有多種樣態和稱謂,如縣人民政府、市轄區人民政府、縣級市人民政府、自治縣人民政府、自治旗的人民政府等。另外,縣域多樣性還體現在人口數量、空間布局、社會結構、社會文化、經濟發展水平、治理難度等多方面。因此,本文研究的是“大縣域”的概念,它既是一種行政區劃單元,又是一種相應的空間范圍,既包括農村區域,又涵蓋城市社區,是縣級地方行政區劃所涵蓋的,集經濟、政治、文化、社會、生態于一體的城鄉治理場域。

2.關于如何理解縣域社會治理。對于縣域社會治理,目前學界尚未有一個明確的定義,學者們從不同的角度進行了表述和界定。從縣域社會治理的地位而言,徐勇認為,縣域在國家治理體系中處于直接接觸社會的“接點”位置。[8]縣不僅僅是一個行政區劃概念,而且具有很強的地域性和歷史沿襲性,是國家社會與村莊社會的連接點。縣域社會是城市與鄉村社會的“接點”,是傳統與現代社會的“接點”,中心與邊緣社會的“接點”。[9]從縣域社會治理與國家治理體系關系的角度來看,何雪松、覃可可認為縣域社會治理作為國家治理體系的基礎性構成,有著較為獨立的邏輯規定和具體的內涵構成。縣域社會是聯結和黏合城鄉的關鍵節點,縣域社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。[10]從縣域社會治理主體的角度來看,閆文仙、陳龍將其概括為“縣委與縣政府、管理咨詢智囊、技術專家、企業、農民組織、村委會、鄉村能人”。[11]齊睿將其界定為“縣委、縣政府、鄉鎮(街辦)、村莊(社區)、民眾以及市場(第三方社會組織)”。[12]關于治理內容和方式,陳麗君、郁建興、董瑛將其歸納為社會管理、政社共治、社會自主治理和科技支撐四個方面。[13]

上述研究對理解縣域社會治理的內涵具有啟示意義。縣域社會治理可以從治理目標、治理主體、治理內容、治理方式等方面來理解。縣域社會治理是以善治為治理目標,在縣、鄉、村三級黨組織領導下,以縣鄉基層政府和村民委員會為主導,吸納社會組織和公民等多方治理主體協同參與,通過自治、法治、德治、智治相結合的方式管理基層公共事務的活動。縣域社會治理有如下特征。一是縣域社會治理的基礎性。縣域是連接城市與鄉村、工業與農業、傳統與現代、中心與邊緣之間的節點,具有連接基層社會與整體社會的功能。由于我國正處于改革發展的關鍵時期,多數社會矛盾源頭在基層,化解社會矛盾的主陣地在縣域,維護平安穩定的主要責任在縣鄉基層黨委政府。二是縣域社會治理的整體性。縣域有較為完整的基層治理體系,有明確的黨政關系,擁有一定決策權,具備較為規范的議事決策程序,是推動城鄉矛盾化解和經濟社會發展的重要平臺。縣域也是一個“擴大的熟人社會”。縣城人們的社會關系是高度地方化的,幾乎所有的社會關系都是在縣域范圍內產生的。[14]三是縣域社會治理的復雜性。隨著時代的發展,大規模的人口流動、線上線下的融合滲透,多樣化的城鄉居住特征逐步凸顯,社群組織的交互更加頻繁,從傳統的單位制到現在的社區制,新型組織形態下的利益協調難度不斷加大,傳統的治理模式和“人海戰術”已越來越難以適應社會治理的需要。當下,全球疫情推動世界百年未有之大變局加速演進,縣域社會治理面臨許多新形勢、新矛盾和新挑戰。正是縣域社會治理的基礎性、整體性和復雜性決定了實現縣域社會治理現代化有著重要的理論意義和現實意義。

3.關于如何理解縣域社會治理現代化。從管理到治理是一個進步,但治理也不是萬能的。治理水平同樣有高低優劣和有效無效之分。治理的局限性,可能導致治理失效。高水平的、優質的、有效的國家治理,應該是國家的管理者向所有者負責的國家治理,多元行動者協商協議協同基礎上的國家治理,政府治理、市場治理、社會治理機制合作互補的國家治理,公共利益得到增進、公共秩序得到維護的國家治理。反之則為劣質的、低水平的甚至是失敗的國家治理。[15]關于治理失效的原因,有學者解釋為:“由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而未能重新界定目標所致。”[16]

既然治理可能失效,那么,如何使治理更加有效,即如何實現“善治”就成為重要的課題。俞可平認為善治是社會治理的一種理想目標,即國家與社會處于最佳關系狀態。就其內涵而言,善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系,以促進社會公共利益最大化。[18]何增科認為善治評價可以從“治理體系完善程度、治理過程民主程度、治理結果優良程度”三個維度展開。[19]俞可平認為適合中國國情的民主治理和善治的評價標準包括合法性、透明性、責任性、回應性、參與、有效、法治、穩定、廉潔、公正等。[20]

要實現善治的目標,就必須建立與社會經濟發展、政治發展、文化發展相適應的治理體系,實現治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大提出要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。黨的十九屆四中全會強調,要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。從黨的重要文獻的表述和實踐探索中可以看到:善治是目標,社會治理現代化是路徑。據此,縣域社會治理現代化可以理解為:以縣域為空間范圍,以黨委、政府、社會、公民為治理主體,以民主協商、法治保障、科技支撐為治理路徑,以社會治理理念現代化、社會治理體系現代化、社會治理能力現代化為重點內容,以提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平為行動目標,以建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體為制度目標的社會建設過程。

(二)縣域社會治理現代化的構成要素

1.縣域社會治理理念現代化。實現縣域社會善治,首先要看治理主體所秉持的基本立場和價值追求,即“社會治理為了誰”的問題。習近平總書記在2019年中央政法工作會議上的講話中提出要“堅持社會治理為了人民,善于把黨的優良傳統和新技術新手段結合起來,創新組織群眾、發動群眾的機制,創新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制,讓群眾的聰明才智成為社會治理創新的不竭源泉”。因此,必須始終把維護人民利益、實現人民權利作為縣域社會治理的價值目標,實現由“維穩”為動機向“維權”為宗旨的價值目標轉化。通過保障改善民生,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,不斷促進社會公平正義,形成有效的縣域社會治理和良好的縣域社會秩序。

2.縣域社會治理體系的現代化。有學者認為,評價社會治理體系的完善程度,可以從治理主體多元化程度、治理主體代表性程度、治理主體問責程度、治理主體合作程度展開。[19]有學者認為善治意義上的縣域社會治理體系現代化意涵著參與縣域社會治理的多元主體之間在權力資源配置上應該是“平等的”,作出的決定對城鄉政治生態環境具有“適應性”。[21]參與社會治理的主體多元、地位平等是社會治理體系現代化的重要內涵。關于縣域社會治理主體和主體之間的關系,在黨的兩個重要文獻中作了清晰的闡述。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，這作為促進社會治理能力現代化的著力點,深刻揭示了社會治理體系與社會治理能力建設的內在邏輯,體現了將我國社會治理制度優勢轉換為社會治理能力效能的三個維度：“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”構建了社會治理的主體維度；“民主協商、法治保障、科技支撐”構建了社會治理的路徑維度；“確保人民安居樂業、社會安定有序,建設更高水平的平安中國”構建了社會治理的目標維度。“主體—路徑—目標”三個維度明確了新時代構建社會治理體系架構的邏輯維度,也是推進縣域社會治理體系現代化的基本遵循。2021年4月頒發的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(以下簡稱《意見》)進一步明確了縣域社會治理各參與主體之間的關系，即基層黨組織的領導作用、基層政府的主導作用、基層群眾性自治組織的基礎作用和社會力量的積極作用。

3.縣域社會治理能力的現代化。關于社會治理能力,學界從結果的視角稱之為治理結果的優良程度,具體包括增進社會福利的能力、維護安全和秩序的能力、提升公共組織和官員廉潔與效能的能力、提升公眾對黨和政府工作總體滿意度的能力。[19]也有學者將縣域社會治理能力界定為縣域社會多元治理主體參與決策,達成具有一定程度“情感真誠性”和“認知共識性”的縣域社會發展目標、手段和評價城鄉融合發展結果的標準的能力。[21]《決定》和《意見》也為理解縣域社會治理現代化指明了方向。《決定》首次提出了“社會治理共同體”的新理念,這是黨在創新社會治理實踐中的經驗升華。面對當下社會治理凸顯的主體多元化、訴求多樣化、目標公共化、結構網絡化等現代性趨勢,加快社會治理能力現代化迫在眉睫。這就需要增加治理主體間的協同性和治理機制的協調性。針對縣域基層如何提升社會治理能力和實現社會治理能力現代化,《意見》從黨的組織力、基層政權治理能力、“三治”能力、基層智慧治理能力四個方面進行了系統的闡述,提出了明確的要求。在這四個方面的能力中,黨的組織力是關鍵,基層政權治理能力是抓手,自治、法治、德治能力是基礎,智慧治理能力是支撐。

二、浙江推進縣域社會治理現代化的動因

黨的十九大以來,浙江不斷創新縣域社會治理,構建“一中心四平臺一網格”標準體系,深入推進除險保安、掃黑除惡活動,建立風險閉環管控大平安機制,實現刑事發案數、安全事故起數和傷亡人數持續下降；實現訴訟案件、來信來訪總量持續下降。浙江基層治理涌現出許多先進經驗,但在新的形勢下亦面臨許多新的問題和挑戰，需要破題和破局，加快縣城社會治理現代化進程。

(一)縣域社會治理現代化是落實習近平新時代中國特色社會主義思想的內在要求

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對基層治理作出了一系列重要論述和部署,科學回答了加強基層治理“是什么”“為什么”“怎么做”等基本問題。關于基層治理的重大意義,習近平總書記指出,“推進改革發展穩定的大量任務在基層,推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層,推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作也在基層”,“社會治理的重點在基層,難點也在基層,必須把社會治理的重心落到城鄉基層”。對如何推進社區治理,習近平總書記在黨的十九大報告中提出,“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。對如何推進鄉村治理,2022年中央1號文件提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務。推進村委會規范化建設。深化鄉村治理體系建設試點示范。開展村級議事協商創新實驗”。

這些基層治理的重要論述早在習近平同志在浙江工作期間就已萌發。他在《求是》雜志發表的《加強基層基礎工作,夯實社會和諧之基》一文中,對加強基層治理的意義、根本、重點和關鍵等作了深入闡述;他在《之江新語》專欄發文,對基層治理的意義和方法等作了專門闡述;他還把基層治理作為“平安浙江”“法治浙江”建設的重要內容,在實踐中大力總結推廣基層治理的先進做法,親自總結推廣了“后陳經驗”,創新發展了“楓橋經驗”,調研肯定了安吉余村民主法治建設經驗等。

首先,習近平同志指出了加強基層治理的重大意義,形成了把基層治理作為社會和諧之基的重要思想。他指出,加強基層基礎工作,是構建社會主義和諧社會之基,基層既是產生利益沖突和社會矛盾的“源頭”,也是協調利益關系和疏導社會矛盾的“茬口”。他強調,夯實基層基礎,有利于形成強大的社會凝聚力,逐步筑牢穩定合理的社會結構;有利于正確處理人民內部矛盾,維護社會的安定團結;有利于推進基層民主,加強社會主義民主政治建設。這些重要觀點與黨的十八大以來習近平總書記對基層治理重要論述一脈相承,都強調了基層治理對社會和諧穩定的基礎性作用。

其次,習近平同志指出了基層治理的價值導向,形成了以人民為中心的基層治理思想。他指出，夯實社會和諧之基,根本在于做好群眾工作。他強調,夯實社會和諧之基,做好群眾工作,要求我們把人民群眾看作和諧社會建設的主體,把維護群眾根本利益、促進利益關系協調看作和諧社會建設的重中之重。這些重要觀點與黨的十八大以來提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”思想是相通的,都是為了維護群眾利益,發揮群眾主體作用。

其三,習近平同志指出了基層治理的重點所在,形成了以增強服務管理合力為重點的基層治理思想。他指出,夯實社會和諧之基,重點在于強化對基層的服務和管理。他還強調,要通過全面加強社會治安綜合治理,不斷加強和改善基層社會管理;通過發揮各類社會組織的作用,形成社會管理和社會服務的合力。這些重要觀點與黨的十八大以來習近平總書記提倡的多元主體合作共治思想邏輯相通,都強調發揮社會組織、民間力量的作用,增強基層治理的合力。

其四,習近平同志指出了基層治理的基本原則,形成了黨的領導、人民民主、依法治理相結合的基層治理思想。黨的領導方面,他在《求是》雜志刊文中指出,構建社會主義和諧社會,關鍵在黨；夯實社會和諧之基,關鍵在于加強基層班子和隊伍建設。人民民主方面,他在《之江新語》中指出,基層矛盾要用基層民主的辦法來解決,這一重要原則一定要把握好。依法治理方面,他在省委十一屆十一次全會上指出,我們要善于運用法律手段來調整社會關系、平衡社會利益、解決社會矛盾、促進社會和諧,將各種社會矛盾和糾紛都納入法治的軌道。這些重要觀點與黨的十九大提出的社會治理要求是內在契合的,都是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一思想在基層治理方面的體現。

習近平同志在浙江工作期間對基層治理的探索卓有成效,為新時代浙江縣域社會治理指明了方向、提供了遵循。探索縣域社會治理現代化是習近平新時代中國特色社會主義思想在浙江的生動實踐。

(二)縣域社會治理現代化是堅持創新發展浙江基層社會治理經驗的必然要求

沿著習近平總書記指引的路子,浙江不斷加強縣域基層社會治理,鼓勵基層大膽創新。浙江各地改革探索不斷涌現,改革成效卓越斐然,積累了寶貴的經驗,為縣域社會治理現代化提供了扎實基礎。

在依靠群眾解決矛盾方面,堅持和發展了“楓橋經驗”。20世紀60年代初,諸暨楓橋創造了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少,治安好”的“楓橋經驗”。1963年11月,毛澤東同志親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。2003年11月,時任省委書記習近平提出,要充分珍惜“楓橋經驗”,大力推廣“楓橋經驗”,不斷創新“楓橋經驗”。2013年10月,習近平總書記作出重要指示,要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。長期以來,浙江堅持“楓橋經驗”基本精神不動搖,并根據不同時期的形勢賦予“楓橋經驗”新內涵,使之成為既是化解矛盾、促進平安和諧的經驗,更是推動發展、服務群眾的經驗。

在推動服務農村發展上,探索鄉鎮科技特派員、農村工作指導員制度和“三位一體”農村新型合作體系。鄉鎮科技特派員和農村工作指導員制度,是習近平同志在浙江工作期間推行的保障各項“三農”政策落到實處的重要舉措。2003年,浙江省派出首批100名科技特派員。2005年,實現每個鄉鎮都有一名科技特派員。15年來,大批科技特派員深入田間地頭,把先進科技和現代理念帶給農民群眾,有力推動了農村發展。2004年,浙江開始實施農村工作指導員制度。各級農村工作指導員全部駐村,認真履行村情民意調研員、政策法規宣傳員、群眾信訪調解員、富民強村服務員、民主制度監督員、組織建設督導員等“六大員”職責,為鄉村治理注入了新鮮力量,帶去了先進理念,提高了治理水平。2006年1月,習近平同志在全省農村工作會議上首次提出建立農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”農村新型合作體系。同年3月,全國首家“三位一體”合作組織——瑞安農村合作協會正式成立。同年,習近平同志親臨瑞安參加全省發展農村新型合作經濟工作現場會并肯定了“瑞安實踐”。十多年來,瑞安市以農民為中心,踐行并創新“農有、農治、農享”理念,積極推進“三位一體”合作發展。這一實踐創新,既完善了農村“統分結合”雙層經營體制,推動了農村經濟發展;又破解了農村信用難題,培養了村民合作互助精神,推動了全省農合組織的建設,也為鄉村有效治理提供了重要的實踐載體。這一創新做法寫入了2018年中央1號文件。

在推動服務責任落地方面,全面推廣舟山“網格化管理、組團式服務”模式。2007年開始,舟山市在不改變行政區劃的前提下,把鄉鎮街道劃分為若干個單元網格,通過整合基層各類服務資源,對應每個網格組建相應的管理服務團隊,依托信息化管理服務平臺,為轄區內的居民提供主動、高效、有針對性的服務。近年來,浙江省進一步推進基層治理網格化建設,整合各種網格,并加強黨建引領,形成了“全科網格”“紅色網格”等新做法,有效化解了基層矛盾。目前,網格化管理已成為全國基層治理的普遍性做法。

在探索基層協商民主方面,總結推廣溫嶺“民主懇談”和象山“村民說事”經驗。浙江的基層協商民主探索起步較早，其中,溫嶺“民主懇談”和象山“村民說事”是兩種有較大影響的方式。溫嶺“民主懇談”始于1999年6月,經過二十多年的總結推廣,目前已成為我國基層協商民主的重要范式。象山“村民說事”始于2009年,面對村務不公開、村民不信任的現象,象山縣夏葉村定期召開現場“說事會”,把村里的每一件事、每一筆款項都擺到桌面上,讓村民聽明白、看清楚。2010年,象山縣總結形成以“說、商、辦、評”為核心內容的制度體系,構筑村務管理、決策、治理、監督全閉環,走出了一條共商共信、共建共享的治村新路子。如今這項制度已推廣到浙江全省,成為了接地氣、惠民生的鄉村治理長效機制。

在規范基層權力運行方面,總結推廣武義“后陳經驗”和寧海“村級小微權力清單制度”。2004年6月,武義縣后陳村建立了全國第一個村務監督委員會。2005年,時任省委書記習近平在全省推廣了后陳村的做法。他到中央工作后,仍高度關注村監委建設,多次作出重要批示。目前“后陳經驗”已寫入村民委員會組織法,在全國推廣實施。2014年以來,寧海縣為厘清村干部權力邊界,防止權力濫用,制定了村級權力清單,覆蓋村干部權力內容;繪制權力運行流程,確保村級權力運行“一切工作有程序,一切程序有控制,一切控制有規范,一切規范有依據”,形成了村級小微權力清單制度,大大改善了鄉村政治生態,提高了鄉村治理成效。這一制度創新已寫入2019年中央1號文件,在全國推行。

在民主法治村建設方面,總結推廣安吉“余村經驗”。安吉余村于2002年開始實踐浙江省民主法治村創建工作。2005年8月,習近平同志到余村調研時指出,村一級民主建設很重要,要進一步完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的有效途徑。十多年來，余村民主法治建設大步前進,村民“零上訪”,未發生一起刑事案件,矛盾糾紛也很少。以余村民主法治村建設為樣板,2017年1月，安吉縣出臺了全國首個基層民主法治建設地方標準規范《美麗鄉村民主法治建設規范》,從硬件、人員、民主建設、法治建設、社會發展等方面對基層民主法治建設作出具體規定,推動基層民主法治建設進入標準化時代。在城鄉基層治理模式上,推廣嘉興“三治融合”。“三治融合”,是指自治、法治、德治相結合。2013年,桐鄉市率先在全國啟動了“三治結合”試點,探索出了“一約兩會三團”做法,即以村規民約(社區公約)、百姓議事會、鄉賢參事會及百事服務團、法律服務團、道德評判團為抓手推進鄉村治理,取得了良好成效,形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉村治理新格局。目前,“三治結合”已在各地普遍推開,并已寫入了黨的十九大報告,成為新時代我國鄉村治理的基本路徑。在基層數字化治理方面,創新基層治理“四個平臺”建設。為破解縣鄉斷層、條塊分割等問題,浙江省加強頂層設計,把鄉鎮(街道)和部門派駐機構承擔的職能相近、職責交叉和協作密切的日常管理服務事務進行歸類,打造綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺,并以綜合指揮、屬地管理、全科網格、運行機制為支撐,形成覆蓋縣鄉、功能集成、工作協同的基層治理體系。2016年,這項制度在全省推廣實施,目前已經成為了浙江省基層治理的標志性經驗。

在構建良好的干群關系上,推廣領導干部下訪制度。2003年,習近平同志到浦江縣下訪,他指出：“領導下訪接待群眾,是新時期開展群眾工作的一種有效形式,也是從源頭做好信訪工作的一項有力措施。”習近平同志開創的領導下訪制度,促進了黨委、政府與社會的良性互動,為構建良好的干群關系提供了浙江樣本。2011年，習近平同志批示肯定浦江的信訪工作,2015年，國家信訪局要求在全國范圍內推行領導干部下訪接訪群眾制度。

在基層黨建方面,大力推進“黨建+”基層治理。金華市從2013年起開展“全科干部、全心服務”活動,把黨建融入鄉村治理,形成了黨建引領鄉村治理模式。北侖區建立“社區黨總支統籌領導、社會組織落實協調、志愿者隊伍共同參與”的組織框架,形成了黨建引領城市社區治理模式。這些做法構建了一個以基層黨組織為核心、以黨員干部為骨干、以自治組織和社會組織為支撐,延伸到社會末端、覆蓋全體人民群眾的工作體系,確保了基層治理有正確方向、核心骨干和廣泛社會參與力量。

浙江是習近平基層治理思想的重要萌發地和眾多基層治理典型經驗的發源地,將繼續走在前列,打響基層治理浙江品牌,建設基層社會治理示范區,為全國基層治理現代化作出浙江貢獻。

(三)縣域社會治理現代化是應對經濟社會發展新挑戰的重要舉措

浙江基層社會治理取得了豐碩的成果,積累了寶貴的經驗。但依然面臨許多新挑戰，需要通過推進縣域社會治理現代化積極應對這些挑戰。

一是需要應對矛盾風險的敏感性帶來的挑戰。美國等一些西方國家竭力抹黑“中國制度”,詆毀“中國之治”,惡意炒作經濟民生熱點,泛化政治議題,煽動非法聚集,策動“街頭政治”。浙江始終處在“重要窗口”和“共同富裕示范區”的聚光燈下,外部環境變化使矛盾風險的敏感性更加凸顯,對政治安全提出了新的更高的要求。

二是需要應對矛盾風險的聚集性帶來的挑戰。一方面,社會主要矛盾發生歷史性變化,人民群眾需求呈現多樣化、多層次、多方位的特點,對全方位提升公共服務水平提出了更高的要求。另一方面,城鎮化后期人口向大城市、超大城市集聚所帶來的問題日益突出,常住人口快速增加、外來人口占比加大。近十年來,浙江全省人口增長約1000萬人,其中流動人口凈遷入400萬人。流動人口違法犯罪數量上升,外來人員矛盾糾紛發現難、化解難,給社會治理帶來了新挑戰。

三是需要應對矛盾風險的復雜性帶來的挑戰。在新冠疫情和中美貿易摩擦的影響下,經濟發展面臨不確定性。房地產和金融領域潛在的風險增加,勞資矛盾、債務糾紛和合同糾紛等明顯增多。這些矛盾高度復雜，許多矛盾即使在程序上得到調解，但依然面臨執行難的問題。

四是需要應對矛盾風險的傳導性帶來的挑戰。互聯網成為影響現代社會安全穩定的最大變量。網絡時代,社會矛盾風險的傳導性增強,社會風險難預測、難防范、難處置的問題更加凸顯,對提升現實社會、虛擬社會風險識別和閉環管控能力提出了新挑戰。

五是需要應對治理力量“懸浮化”帶來的挑戰。矛盾糾紛源頭在村社,因而化解矛盾的重點也應該在最基層的村社。然而在基層治理實踐中,從財權開始,相關的事權、人權實際上是向上聚攏的。雖然提高了資源的集約化利用,但由于部分基層政府難以平衡好對上負責和對下負責的關系,造成基層社會治理“上頭熱、中間溫、下面冷”,基層治理力量配備不足,再加上部分基層干部解決基層問題的積極性不高,造成治理力量“懸浮”。

六是需要應對治理體系“碎片化”帶來的挑戰。基層治理的職能分散在不同層級和不同管理部門之中,形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種管理模式。不同層級、不同部門分頭收集社情民意,造成群眾訴求表達不暢,基層信息收集不全。有的村社處理事件存在不留痕、不上報的情況。鎮街處理事項只收集到相關訴求信息,處置信息及后續跟進信息都由區縣派駐機構掌握。在這種境況下，綜合執法力量、服務保障力量、村社自治力量各自為戰,難以形成治理合力。

七是需要應對治理能力“內卷化”帶來的挑戰。近年來,雖然通過加大資源投入、加強制度創新、引入新的治理技術等方式來提升基層治理效能,但實際效果并不顯著,反而呈現出基層治理效能邊際遞減的狀況。在“內卷化”局面下，基層社會治理的成本與實效之間的張力日益顯著，從而導致基層社會潛在風險的遞增。

上述問題需要通過縣域范圍的基層社會治理現代化來解決,需要進一步轉變理念,完善基層治理體系,提升治理能力。

(四)縣域社會治理現代化是實現浙江高質量發展藍圖的題中之義

以習近平同志為核心的黨中央賦予浙江打造新時代中國特色社會主義制度優越性的重要窗口和高質量發展建設共同富裕示范區的光榮使命,浙江省第十五次黨代會提出了在高質量發展中實現中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行的奮斗目標。浙江省履行好“重要窗口”和“共同富裕示范區”的光榮使命,實現“兩個先行”的奮斗目標,需要社會環境的保障,需要不斷創新和深化社會治理改革。

縣域社會治理現代化是省域現代化的基礎工程。縣域擔負著國家治理現代化的基礎性工作,現代治理的很多工作任務都需要由縣域來執行和落地。省域現代化能否順利實現,縣域社會治理是關鍵。縣域治理在國家行政層級中處于承上啟下的重要環節,發揮著“穩定器”和“平衡器”的作用。縣域處于推進改革、發展、穩定的前沿地帶,也是觀測社會生活中宏觀、中觀、微觀治理的綜合性場所。良好的縣域社會治理可以對經濟社會發展起到保障作用,為省域治理現代化才提供穩固的基礎。

縣域社會治理現代化是共同富裕的重要保障。共同富裕是社會主義的本質要求,是人民群眾的共同期盼,具有鮮明的中國特色和時代特征。共同富裕內涵豐富,包括資源利用和配置高效科學,生活普遍達到富裕富足，精神自信自強,環境宜居宜業,社會和諧和睦,公共服務普及普惠等。這些目標的實現,需要不斷創新和深化社會治理。縣域社會治理現代化與共同富裕互相促進。一方面,縣域社會治理現代化為實現共同富裕創造了良好的社會環境。在高質量發展建設共同富裕示范區過程中,需要將推動縣域社會治理現代化置于大局中統籌考慮、系統推進。通過推進社會治理,降低社會運行成本,減少社會矛盾和沖突,從而為高質量發展建設共同富裕示范區營造良好的社會環境。另一方面,共同富裕的實現過程也是推動縣域社會治理現代化的過程。在高質量發展建設共同富裕示范區過程中,需要通過社會融合促進人和要素在區域、城鄉之間的自由流動,推進公共服務在不同群體間的公平共享,為人民群眾充分參與公共生活提供有效載體,推動人民群眾凝聚共識,形成團結奮進的社會治理共同體。

縣域社會治理現代化是平安中國示范區建設的題中之義。建設“平安中國示范區”是浙江提升社會治理能力與水平的重要戰略部署。2004年5月,在習近平同志的倡導下,浙江省委十一屆六次全會作出了建設平安浙江、促進社會和諧穩定的決定,率先在省域層面開展了平安建設的探索。浙江是最早提出并全面部署“大平安”建設戰略的省份。“大平安”不局限于社會治安的“小平安”,不是狹義的“平安”,而是涵蓋經濟、政治、文化和社會各方面寬領域、大范圍、多層面的廣義“大平安”。省委全會提出了“五個更加”總體目標(即經濟更加發展、政治更加穩定、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加安康)和“六個確保”具體目標(即確保社會政治穩定、確保治安狀況良好、確保經濟運行穩健、確保安全生產狀況穩定好轉、確保社會公共安全、確保人民安居樂業),充分體現了“大平安”的工作理念和格局。19年來,浙江沿著習近平總書記指引的平安浙江建設道路一直砥礪前行。2013年,浙江提出“努力建設更高水平的平安浙江”,謀劃在更高層次、更高水平上深化平安建設。2017年,“建設平安中國示范區”寫入省第十四次黨代會報告。2022年，浙江省第十五次黨代會深化對平安浙江建設的布署,強調“必須把統籌發展和安全、推進除險保安作為前提和底線”,要求“高水平推進平安浙江、法治浙江建設”,促進高質量發展和高水平安全的良性互動。建設“平安中國示范區”,必須扎實推進縣域社會治理現代化,推進社會治理理念、制度、體制和方式創新,持續打造一批具有不同區域特色的縣域社會治理經驗,實現“小事不出村、大事不出鎮、化解在縣域、矛盾不上交”,更好地將矛盾風險解決在萌芽狀態、化解在基層。

三、打造具有浙江辨識度的縣域社會治理共同體

黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”,為縣域社會治理現代化指明了方向,提供了遵循。打造縣域社會治理共同體是浙江實現縣域社會治理現代化的基本路徑。

(一)社會治理共同體的含義

1.共同體理論演變。共同體理論演化的基本脈絡可以從“傳統—現代—后現代”的邏輯進行分析。1887年,德國社會學家滕尼斯率先在《共同體與社會》一書中提出共同體(或稱社區)的概念,滕尼斯將存在于人們相互之間真實的有機的聯系,稱之為共同體;將想象的、機械的構造稱為社會。[22]在滕尼斯筆下,共同體是以血緣、感情和倫理團結為紐帶自然生長起來的,其基本形式包括親屬(血緣共同體)、鄰里(地緣共同體)和友誼(精神共同體)。

19世紀至20世紀之交,隨著工業化和城市化快速發展,城市居民拋棄了鄉村共同體中的脈脈溫情,普遍變得唯利是圖、人情冷漠。在韋伯眼中,現代工業社會“各種共同體化,就其絕大多數而言,都與經濟有某些關系”,現代社會中人們的各種社會行為都可能與經濟有著形形色色的關系。隨著現代工業活動的展開,涂爾干提出現代社會的職業共同體理論,在他看來,職業共同體在現代工業社會“是必不可少的……在職業群體里,我們尤其能夠看到一種道德力量,它遏止了個人利己主義的膨脹,培植了勞動者對團結互助的極大熱情,防止了工業和商業關系中強權法則的肆意橫行”。[24]

后現代社會的共同體理論則將共同體描繪成幾乎完全脫離了具體的實體性存在,而成為一種“精神的共同體”和“想象的共同體”。全球化時代,在流動的現代性社會中,個體的自由和對生活確定性的追求成了共同體的一個悖論:“失去共同體,意味著失去安全感;得到共同體,意味著將很快失去自由。”[25]“人們對共同體的追求與向往,實際上反映了人類對無法兩全的自由與確定性的價值追求。”[26]一個能夠為個體提供舒適和安全的環境,并能促進個體能力成長的社會是什么樣的?鮑曼給出的答案是:只能是一個彼此能夠相互理解、相互認同的共同體形態,且并不是外在強加于個體之上的,而是一個人們平等相待、用心經營、權責擔當的共同體社會。而這樣一個理想形態下的共同體建構,在現實中的回應便是20世紀80年代興起于全球的“社區回歸”運動中的“重新發現社區”社會實踐,即英國學者保羅·霍普在其《個體主義時代之共同體重建》一書中所提到的從公共政策制定和個人行為倡導層面上的操作性策略入手,以“公共精神”重建“地方共同體”社會。[27]

2.共同體的本質。對于如何理解個人與共同體的關系,馬克思主義經典進行了闡述。個人的自由發展是馬克思關注的中心問題。馬克思指出“人們的社會歷史始終只是他們的個體發展的歷史,而不管他們是否意識到這一點。”[28]但他卻不認為個人可以單獨實現自由發展,他認為“只有在共同體中,個人才能獲得全面發展其才能的手段”。[29]但是，馬克思認為并不是所有的共同體都能促進個人的自由發展。

在馬克思恩格斯看來,只有自由人聯合體,才是“真正的共同體”。恩格斯則更直接地稱作“共產主義聯合體”,以此與私有制和階級社會相區別。在這種共同體中,人與自己所處的社會關系之間的關系將發生深刻變化,社會關系不再作為異己力量支配人,而是被置于人們的共同控制之下。個人與社會融為一體,人們所創造的豐富、全面的社會關系成為人們全面、自由地發展的條件,“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的,將是這樣一個聯合體,在那里,每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”[29]

3.社會治理與共同體的契合。既然個人與共同體的發展能得到有效地調適,按照馬克思主義經典的闡述，“只有在共同體中個人才能獲得全面發展”,那么,共同體的建構成為了關鍵。共同體的建構與社會治理具有高度的契合性,需要社會成員的共同參與。社會治理是政府、社會組織、公眾等在互動協商的基礎上共同努力解決社會問題、回應治理需求的過程,是治理主體雙方或多方互動協商的共同治理。[30]“社會治理”代替“社會管理”以來,我國建立了公眾參與的社會治理格局。社會治理由“合作治理”向“治理共同體”轉變,這不僅深化和擴大了社會治理方式的內涵和外延,更凸顯出治理匹配聯動向利益與風險共享共擔的維度轉變。“共同體”所凸顯的全方位互動較好地刺激與約束了治理主體在治理角色上的重塑,在治理方式上的架構轉變,在治理結構上的互嵌樣態以及在治理倫理上的觀念革新。[31]綜上,社會治理共同體意指政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則,以解決社會問題、回應治理需求為共同目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。

(二)為什么打造縣域社會治理共同體

從浙江基層社會治理的實踐來看,構建社會治理共同體的重點場域在縣域,這是由社會需求、社會矛盾的特點和縣域社會資源狀況決定的。

首先,打造縣域社會治理共同體是更好地滿足社會需求,提升民眾認同感的需要。共同體是基于共同的需要而形成的,能否滿足人們的共同需求,是共同體賴以存在的基礎,也是形成人們認同和歸屬感的條件。考察當今基層社會,許多公共產品的供應難以在村社、鎮街得到保證。大量的社會治理已經超出村社和鄉鎮邊界,需要在縣域范圍內展開,如基本福利需求、環境生態保護需求、社會服務需求等。此外，由于鄉鎮政府在許多事項上沒有決策權,不具備提供全面完整的公共服務的能力,如土地管理、民政服務、市場監管等都需要由縣級政府部門開展。縣級政府才是當前中國獨立的、完整的基層行政單元，才能承擔起比較全面的社會治理功能。

其次,打造縣域社會治理共同體是明確治理責任,構建多元共治格局的需要。一方面,越來越多的社會問題超越了村社和鄉鎮邊界,須在縣域層面乃至更高層面才能得到解決。例如由征地拆遷等引發的土地利益沖突問題,因過度開發導致的自然資源破壞問題等。另一方面,縣級部門與鄉鎮(街道)權責界面不清晰,鄉鎮(街道)權小責大、事多人少、統籌能力不強,“看得見的管不著、管得著的看不見”等情況成為長期以來阻礙基層治理效能提升的痛點問題。隨著數字時代的到來,基層治理事項更加多元、關聯更加緊密,導致治理的復雜性、特殊性和不確定性增加,亟需構建縣域社會治理共同體。

再次,構建縣域社會治理共同體是匯聚治理資源,發揮整體智治效能的需要。在縣域范圍內不僅有產業、投資、教育、醫療等經濟福利資源,還有行政決策、數字信息等治理資源,這使得縣域范圍可以動員更多的社會資源來解決村社和鄉鎮面臨的問題和困難。另外,隨著經濟發展和公共交通基礎設施的完善,縣域內部的距離不再是障礙。縣域作為治理單位的整體性不斷變強,如縣域政策逐漸趨于普惠一致,縣域內的城鄉融合程度日趨完善,其所蘊含的一致性、系統性和社會性進一步凸顯。因此，縣域社會不論是從經濟層面、社會層面還是文化層面來看,都變得越來越緊密,越來越具有共同體的特征。

(三)打造具有浙江辨識度的縣域社會治理共同體

以縣級矛調中心為牽引,推動“141”體系迭代升級,縱向上形成縣級社會治理中心、鄉鎮(街道)“基層治理四平臺”、基層網格三個層級上下聯動,橫向上設置黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務四條跑道左右協同,構建具有浙江特色的“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的縣域社會治理共同體,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

1.在治理理念上，樹立整體智治、高效協同的價值導向。價值認同是共同體構建的首要前提。縣域社會治理共同體追求的價值主要有以下幾點。一是堅持黨建引領。把黨的領導貫穿“141”體系迭代升級工作的全過程、各方面,充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用,把基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為基層治理效能。二是堅持服務共富。在高質量發展建設共同富裕示范區的大背景下,以“治理”促“致富”、以“共治”促“共富”是基層社會治理的重要使命,因此必須積極推動社會治理服務共同富裕的理念確立。三是堅持整體智治。運用系統觀念、系統思維和數字賦能手段,高效整合基層治理數據流決策流、執行流、業務流,深層次推動“141”體系重構、業務流程再造、體制機制重塑。四是堅持高效協同。打破基層條塊分割、各自為政的局面,強化跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的工作協同聯動,推動基層治理能力整體躍升。五是堅持實戰實效。聚焦基層治理的核心業務和重大需求,推動重大應用貫通落地,構建“平時好用、戰時管用”的基層綜合指揮體系,提升實戰實效新能力。

2.在治理體系上，迭代升級“141”基層治理體系。首先，將縣級矛調中心迭代升級為縣級社會治理中心。統籌整合縣級矛調中心等各類中心、平臺,迭代升級組建物理集中、功能集成的縣級社會治理中心。縣級社會治理中心統籌落實運行監測、矛盾調處、分析研判、協同流轉、應急指揮、督查考核等職能。其次，將“基層社會治理四平臺”迭代升級為“基層治理四平臺”。突出權責清晰、扁平一體,將鄉鎮(街道)“綜治工作、監管執法、應急管理、公共服務”四個基層社會治理平臺,統一迭代為“黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務”四個平臺,將鄉鎮(街道)相關職能辦公室、派駐站所等對應納入平臺管理,整合工作力量,協調解決重大事項。再次，要抓深做實網格治理。構建“黨建統領、平戰一體、集成協同、精密數智”的新型網格治理體系,推進基層治理網和數字網有機融合。

3.在治理方法上，強化數字技術與社會治理的深度融合。首先，構建基層智治綜合應用系統,在全省統一構架標準下,統籌開展“基層治理四平臺”綜合信息系統功能改造,打造五級(市、縣、鄉、村、網格)、三端(大屏端、PC端、移動端)系統界面,保障“141”體系內所有人員均能使用基層智治綜合應用開展工作。其次，建好“四條跑道”,分跑道、分類別對核心業務、關鍵數據、重大應用、協同流程進行梳理,實現數據共享、業務協同、重大應用功能貫通。再次,不斷增加應用場景并實現應用貫通,根據“一地創新、全省共享”原則,各類應用實現平臺貫通、功能貫通、體制機制貫通,提升實戰實效。

4.在治理規則上，建立治理責任與利益的銜接機制。按照“黨委領導、政府負責、統一指揮、部門聯動”的要求,全面構建“省級定戰略、市級抓統籌、區縣強指揮、鎮街重實戰、村社抓落地、網格快反應”的基層治理指揮格局。以平戰一體為導向,健全分級分類指揮體系,完善重大突發事件應急聯動機制,全面提升各級黨委政府在基層治理中的指揮決策、動員組織能力。同時,圍繞“141”體系迭代升級的主要任務掛圖作戰,對任務完成情況實行晾曬通報。堅持定量評價和定性評價相結合,建立科學工作評價體系,將治理責任與效益掛起鉤來,充分調動各方治理主體的積極性。