刑事初查制度的問題檢視、原因分析及路徑優化

李 濤

(揚州市人大常委會,江蘇揚州225002)

刑事偵查權是國家賦予公安機關、人民檢察院監察委員會、國家安全機關、軍隊保衛部門和監獄等的重要權力,具有《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)和其他專門法的授權,其運行不得超越法律規定和授權。刑事偵查權規范運行對促進社會公平正義、增進人民福祉具有重要意義,運行不當則會侵害公民基本權利,出現司法腐敗和執法不公,損害公民合法權益,甚至關系到公民的“生殺予奪”。刑事訴訟活動中每個步驟、每個環節都應謹慎對待,而刑事初查作為規范刑事偵查權運行的“第一粒扣子”,運行不當會導致后續刑事訴訟程序失靈,應當予以高度關注。

一、問題的提出:偵查權啟動始于初查還是立案

全國政法隊伍教育整頓公布的數據顯示:2018年1月至2021年8月,公安系統由于執法辦案等問題處理處分干警9.6萬人,其中近八成涉及“有案不立、壓案不查”。[1]這一數據背后暴露出立案環節是刑事制度重要的短板弱項。有案不立意味著經過刑事初查,公安機關明知是刑事案件而不予立案。壓案不查揭示，雖然已經刑事立案,但公安機關消極開展后續偵查活動,導致刑事案件長期處于懸置狀態。相對于壓案不查,有案不立更具有危害性。大數據時代,刑事訴訟一旦進入立案環節,案件涉及的相關信息會被納入偵查機關的信息平臺管理。信息留痕勢必增強偵查機關辦理案件的謹慎性,深度影響偵查機關后續依法偵查工作。立案留痕使檢察機關、當事人對案件情況相對知情,檢察機關可以通過行使法律監督權對壓案不查的現象進行糾正,當事人可以跟蹤案件進展,大眾媒體等社會監督力量也可以對有社會影響力的案件進行輿論監督,促進案件偵辦。同時,刑事案件長期得不到偵破,勢必影響偵查機關工作績效,偵查機關會通過啟動內部監督機制,以推動偵查活動正常開展,實現刑事訴訟活動保障人權之目的。但是,有案不立容易導致一些刑事案件永不見天日,即便有留痕信息,由于未能完全啟動刑事偵查權,初查反映的信息必然相對簡略,特別是有犯罪事實發生、需要追究刑事責任方面的內容薄弱,容易以不立案作為留痕信息,進而為刑事偵查權濫用預留了空間,且不利于內部和外部監督。對于有案不立,往往不能及時發現并查明,甚至長期得不到糾正。[2]有案不立的情形下,刑事偵查權事實上導致刑事訴訟活動處于失范狀態,刑事偵查權被置于“暗箱”之中。一方面,刑事偵查權在保障人民安居樂業、服務經濟社會發展、維護國家安全和社會穩定中應發揮“尖刀”的作用;但另一方面,由于刑事偵查權是一種強制色彩濃厚的權力,行使不當必然會侵犯刑事訴訟參與人的權利,若被納入“暗箱”操作還易產生司法腐敗和執法不公,成為權力尋租和權力恣意妄為的對象。曾幾何時,湖北“佘祥林殺妻案”、浙江“張氏叔侄強奸殺人案”、重慶“運動式的打黑”以及“法外偵查權”問題曾引起學界和社會對偵查權運行的極大關注和反思。掃黑除惡專項斗爭中發現的湖南新晃“操場埋尸案”長達16年時間里只備案不立案的事實同樣令人震驚。[3]一般認為,立案是刑事訴訟活動開始的標志,公訴案件必須先立案才能啟動偵查程序,采取必要的偵查行為。[4]這導致刑事偵查權的啟動始于立案的結論產生。實踐中,初查階段就已經有了偵查權運行因素。《刑事訴訟法》第一百一十二條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料,應當按照管轄范圍,迅速進行審查。”這里的“迅速進行審查”指的是刑事初查。公安部依據《刑事訴訟法》制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百七十四條細化規定了初查內容:“對接受的案件,或者發現的犯罪線索,公安機關應當迅速進行審查。發現案件事實或者線索不明的,必要時,經辦案部門負責人批準,可以進行調查核實。調查核實過程中,公安機關可以依照有關法律和規定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。但是,不得對被調查對象采取強制措施,不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產,不得采取技術偵查措施。”由此可以看出,刑事初查本質上仍是公安機關行使的有限偵查權,只是規定了刑事初查不得采取限制被調查對象人身、財產權利的措施,其中可以采取的詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等措施均屬于偵查機關行使偵查權的范疇。值得注意的是,《刑事訴訟法》規定的初查階段要求公安機關可以采取不限制被調查對象人身、財產權利的措施,即僅能開展任意偵查,而不可開展強制偵查。但《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)第九條規定,“公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員,經出示相應證件,可以當場盤問、檢查”“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時,在特殊情況下,經縣級以上公安機關批準,可以延長至四十八小時,并應當留有盤問記錄”“經繼續盤問,公安機關認為對被盤問人需要依法采取拘留或者其他強制措施的,應當在前款規定的期間作出決定”。此條規定可能導致《公安機關辦理刑事案件程序規定》關于初查不限制被調查對象人身、財產權利的措施的規定虛置。盤問類似于詢問,留置時間最長可達48小時,屬于限制被調查人的人身權利的措施。即,公安機關在初查階段仍有途徑采取包括強制措施在內的偵查措施,這與立案后偵查權力相差無幾。對此,有學者認為“初查變相替代了偵查”。[5]

刑事初查沒有被《刑事訴訟法》納入立案范疇,沒有明確的法律淵源,并不是一個法律意義上的程序階段。[6]但是,刑事初查應當代替現有的刑事立案成為偵查權啟動的第一步,并明確法律淵源,成為法定的程序性規定。否則,刑事初查不當將會導致刑事訴訟程序的全盤崩潰,成為偵查機關徇私枉法或者濫用職權的可能漏洞。一是刑事初查不當可能導致對明知是有罪的人故意包庇。依據《刑事訴訟法》第一百一十二條規定,對于判斷是否發生的犯罪事實進而立案,偵查機關的“認為”成為重要依據,特別是在沒有控告人或者控告人沒有代理人的情況下,初查會存在可能被利用的法律漏洞,導致偵查機關對明知是有罪的人而故意包庇。比如，眾所周知的重慶“薄谷開來故意殺人案”,通過涉案民警被處理的結果和媒體公開報道可以得知,重慶警方在案件發生后進行了初查,且根據初查結果未采取立案措施。最初重慶警方調查認為,英國商人尼爾·伍德系“酒后猝死”,不屬于刑事案件,因此沒有立案。[7]這一案件顯然是利用了初查不等于立案的漏洞。當然,偵查機關辦理刑事案件絕大多數能做到秉公執法,“薄谷開來故意殺人案”只是極少數的個案,但可以說明刑事初查事實上啟動了偵查權,而偵查權關系公民的“生殺予奪”,其運行必須置于“陽光”之下受到嚴格的監督。若將刑事初查排除在刑事偵查權各運行環節之外,可能導致初查信息被密封,進而導致公平正義窒息在無法被監督的“暗箱”中,被徇私枉法者扼殺。嚴格意義上講，人口失蹤并不意味著刑事案件的發生。盡管《公安機關查找疑似被侵害失蹤人員信息工作規定(試行)》等規定可以作為公安機關開展工作的依據，但如果沒有立案，公安機關所能采取的工作措施有限，在回應人民群眾提出的查找失蹤人員等訴求方面難免會打折扣，不僅會損害偵查機關的形象和公信力，還可能導致人民群眾的利益不能得到及時保護。二是刑事初查不當可能導致明知是無罪的人而使其受追訴。刑事初查若不依法開展,不僅可能產生隱案不報等徇私枉法情形,還會導致偵查機關濫用職權，造成冤假錯案。南宋法醫學家宋慈所著的《洗冤集錄》開篇語曰:“獄事莫重于大辟,大辟莫重于初情,初情莫重于檢驗。”[8]大意是說,“大辟”(死刑)是最重的刑罰,初查對于死刑的判斷最為重要,初查結果最倚重的是檢驗勘察。初查不嚴格,容易導致冤假錯案的發生。冤錯案件的形成,首先是因為理念上的有罪推定和疑罪從輕,都遵循一個簡單的邏輯,即偵查機關在獲得一些案件線索之后,迅速鎖定犯罪嫌疑人并對其實施刑訊逼供,以口供為中心展開偵查,印證犯罪嫌疑人的供述,而后即移送司法機關追究刑事責任。[9]其中,所謂“偵查機關在獲得一些案件線索”主要是指案件的初查,而導致冤錯案件的原因也在于初查工作,特別是在初查中的勘驗工作不夠嚴謹,導致刑事偵查權運行的“第一粒扣子”扣歪了。例如在“佘祥林殺妻案”中,僅以被害人家屬對腐敗女尸進行辨認作為確定立刑事案件進行偵查的條件。從有案不立的問題導向出發,刑事偵查權的啟動不應以立案為啟動標識,而應始于刑事初查。若刑事偵查權的啟動基于立案,則會導致刑事初查可能被隔離于刑事訴訟程序之外。刑事初查信息的模糊、簡略又會使偵查機關對刑事案件的選擇權具有較大伸縮性,可能會產生權力尋租,或者使偵查機關根據案件難度選擇性辦案,終將影響社會公平正義。

二、基于公共選擇理論對刑事初查制度漏洞的原因分析

公共選擇理論以經濟人假設為前提分析政治現象。經濟人假設來源于英國古典經濟學家亞當·斯密所講的《國民財富的性質和原因的研究》(《國富論》)。亞當·斯密所講的“經濟人”是指以追求個人利益最大化為目的并積極從事經濟活動的主體,而公共選擇理論將經濟人假設移植到政治領域,認為政治領域中的個人也是自利的、以自己的利益最大化為行為準則的經濟人。以公共選擇理論為觀照,偵查機關存在“有案不立、壓案不查”是“經濟人”追求個人利益最大化的特性在偵查領域的具體體現。

(一)公共選擇理論的引入

“個人理性”是公共選擇理論重要的關注點。公共選擇理論認為,每個人都有自己的理性,而“個人理性”表現為每個人都會追求自己的利益,只要是合法的利益,他的追求也是正當的。反觀現有刑事初查制度設計,沒有考慮偵查人員的這種“理性”,而是將所有的刑事偵查人員都假設為無私奉獻、不計私利的,忽視了偵查人員的行為也遵循“理性”原則。相應地,對刑事初查的優化改造,必須規范偵查人員的“理性”選擇,既保護其正當的利益要求,又防止其“理性”過度擴張。公共選擇理論的代表人物戈登·塔洛克在其《公共選擇》中直白地指出,官僚通常都有幾種私心:第一種是不要工作得太辛苦;第二種是擴大他自己部門的規模,在這種擴大的過程中也愿意其他部門能得到擴大;第三種是改善與某個職位相關聯的“外快”。[10]戈登·塔洛克對官僚個人私心的揭露是公共選擇理論對“個人理性”比較直白的詮釋。在公共選擇理論看來,人類社會由兩個市場組成,一個是經濟市場,另一個是政治市場。在經濟市場上活動的主體是消費者(需求者)和商家(供給者),在政治市場上活動的主體是選民、利益集團(需求者)和政治家、官員(供給者)。在經濟市場上,人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品;在政治市場上,人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經濟決策,后一類行為是政治決策,個人在社會活動中主要是做出這兩類決策。該理論進一步認為,在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人,沒有理由認為同一個人在兩個不同的市場上會根據兩種完全不同的行為動機進行活動,即在經濟市場上追求自身利益的最大化,而在政治市場上則是利他主義的,自覺追求公共利益的最大化;同一個人在兩種場合受不同的動機支配并追求不同的目標,是不可理解的,在邏輯上是自相矛盾的。[11]彰顯“個人理性”在政治活動和經濟活動中對利益的追求具有同質性。必須認識到,政治活動與經濟活動并不相同,政治活動主要聚焦公共利益,從事政治活動的政治實體一般具有自覺追求公共利益的職責使命,但并不意味著構成政治實體的原子化個人均具有純粹追求公共利益的使命自覺。承擔的職責使命、接受的宣傳教育、制度的管理約束等均使得偵查人員不可能像經濟活動中的“理性人”那樣完全遵循利己主義。但不可否認,法律之所以強調職責使命、灌輸正向的宣傳教育以及設置約束性的管理制度,本就是考慮到偵查機關和偵查人員中存在的“個人理性”會對純粹的、至善的公共理性構成威脅。偵查活動屬于廣義上的政治活動,在偵查活動中偵查人員同樣具有自己的利益,會理性地尋找制度漏洞。在對案件線索初查后有案不立或許是為了爭取更多的工作績效,或許是為了減少日常工作量,更甚者可能是利用手中的權力尋租。

(二)刑事初查制度的“理性”漏洞

刑事立案啟動刑事偵查權具有法律依據。國內刑事訴訟教科書認為,設置立案程序,有如下幾個方面考量。一是可以有效地保障無辜的公民不受刑事追究。通過立案前的審查,凡是不具有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任的,就被排除出刑事訴訟。二是通過立案使司法機關能夠及時統計分析各個時期各種犯罪的發案情況和動向。[12]但是,在刑事訴訟中,立案卻是每個刑事案件都必須經過的法定程序,只有經過立案,其他訴訟階段才能依次進行,司法機關進行偵查、起訴、審判活動才有法律依據,才能產生法律效力。[13]有學者支持單獨設立刑事立案程序,其依據是刑事立案制度增加了一道啟動訴訟程序的“過濾網”,可以過濾一些不符合刑事案件標準的事件,維護刑事訴訟程序啟動的嚴肅性,保障公民合法權益。但陳衛東認為,偵查以立案為前提,也導致了一種悖論:為了查明事實真相,使其滿足立案條件,就可能需要采取偵查等專門調查手段,而未經立案就采取偵查手段則又違反《刑事訴訟法》規定;如果不采取深入的調查,則又滿足不了立案的條件,于是在“理性”驅動下,相當數量的案件就在未經立案的情況下便“違法”地進行偵查,“邊破邊立”,甚至是“不破不立”“破了才立”。[14]上述皆是“有案不立”,嚴重者如“薄谷開來故意殺人案”和新晃“操場埋尸案”,不但不立案，還徇私枉法。“有案不立”使刑事訴訟活動中通過立案程序保障人權、推動刑事訴訟活動順利開展的目的落空。如前所述,在刑事初查階段,偵查機關可以采取一定偵查措施,意味著初查中已融入偵查權運行元素。偵查機關依據《人民警察法》的規定,甚至可能規避了《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等限制行使強制措施的規定,而強制措施提前介入可能會侵犯公民合法權利。同時,刑事案件偵破對偵查時間要求高,偵查機關介入開展證據材料收集工作,僅以刑事初查權限難以完全啟動偵查權,導致在開展證據收集時偵查活動的合法性受到影響。例如,偵查機關需要跨部門、跨區域調取證據時,協作部門需要偵查機關出示立案決定書等法律文書。在沒有正式立案的情形下,主辦機關無法出示立案決定書,若協作部門合作配合主辦機關則罷,不合作配合則會導致主辦機關證據收集受限。

(三)刑事初查制度“理性”背離以人民為中心的偵查理念

優化刑事初查制度就是防止和避免偵查人員在行使公權力時夾雜個人私心。恩格斯指出:“國家最多也不過是無產階級在爭取階級統治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害;勝利的無產階級也將同公社一樣,不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面,直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這個全部國家廢物完全拋掉為止。”[15]恩格斯這一論述與馬克思在《法蘭西內戰》中對防止公職人員由“社會公仆”向“社會主人”轉變的警告有一定的同源性。在無產階級取得執政權力后,需要警惕代表人民行使公權力的公職人員最初的革命熱情衰減,忘掉初心,背棄人民，最后成為新的革命對象。為避免背棄初心使命,公職人員應當保持“社會公仆”身份的清醒,推崇“權利至上”的工作理念。偵查人員在偵查活動中若站在“社會主人”的立場上,忘記“社會公仆”身份,其行為必然會輕視權利、膨脹權力,充斥公共選擇理論所提及的個人私心。這就需要偵查人員在行使偵查權過程中牢記“社會公仆”的身份。在從事偵查活動中,敬畏人民賦予的權力,堅持以人民為中心的偵查理念,規范偵查權涉及的任何一個環節,圍繞人民群眾對偵查工作的期待,限制、摒棄偵查人員個人私心,將偵查權關在制度的籠子里,避免偵查人員以“社會主人”的角色,把國家權力變成為自己牟利的工具,把從事政治活動變成自己升官發財、飛黃騰達的手段。[16]而現有初查制度的漏洞導致有案不立的情形,恰是偵查人員如“社會主人”般控制刑事案件進展,在個人“理性”驅使下行徇私枉法或濫用職權之實,損害公共利益和侵犯人權。

三、刑事初查制度路徑優化:刑事初查并入刑事立案程序

受公共選擇理論的啟示,優化改造刑事初查制度應假設偵查人員具有“公共人”“經濟人”的雙重身份,其行為既有公共性,又有自利性。公共性即偵查人員行使偵查權時代表國家為人民群眾提供公共安全服務;自利性即偵查人員在行使偵查權時,如果遇到制度存在漏洞,會基于“個人理性”鉆制度的空子,做出符合個人利益卻有損公共利益的行為選擇。刑事初查制度的“個人理性”漏洞提示，刑事初查制度應當優化改造,剔除偵查活動中偵查人員可能的私心。現階段,我國獨立立案程序理論仍占主流,取消偵查立案程序具有一定難度，但基于尊重刑事偵查效率優先和保障人權原則,將刑事初查并入刑事立案程序存在可行性,亦符合以人民為中心的偵查理念。

(一)推動國家立法,明確刑事初查的法律淵源

《刑事訴訟法》對初查沒有細節性規定,偵查人員依據《刑事訴訟法》從事偵查活動可能會將“個人理性”摻雜其中。由于在偵查辦案中,對刑事初查缺少可操作性的規程,意味著刑事初查制度“概念”強于“實操”，“抽象”強于“具體”。為提高偵查工作績效,偵查人員既可以借助《人民警察法》規定的“盤問、檢查”制度,將“盤問、檢查”制度轉化為初查環節限制違法犯罪嫌疑人人身權利的規定,又可能基于“個人理性”采取“有案不立、壓案不查”。與這些法律制度相比,《公安機關辦理刑事案件程序規定》明確規定的“初查不得有限制被調查對象人身權利、財產權利”的措施略顯呆板。這說明目前有效的法律與部門規范性文件在偵查實踐中對刑事初查的規定并不協調,刑事初查制度存在著“漏洞”,亟待完善。從立法層面看,《中華人民共和國立法法》第八條規定,“訴訟制度”“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰的事項”只能通過制定法律來規定。而刑事初查正屬于刑事訴訟的組成環節,由此,明確刑事初查階段偵查機關可以采取限制被調查對象人身、財產權利的措施,需要通過中央立法機關修改《刑事訴訟法》,才能使刑事初查成為偵查權正式啟動的標志,從而推動刑事立案關口前移,賦予初查階段偵查機關采取強制偵查措施以合法性。同時,鑒于刑事強制措施對公民人身、財產權利的嚴厲性,在刑事初查納入刑事立案環節后不應降低刑事強制措施的適用標準,并嚴格立案后適用刑事強制措施的種類、情形。同時,偵查機關應當注重落實平等保護原則,平等對待、全方位保障犯罪嫌疑人的合法權利。通過修改《公安機關辦理刑事案件程序》等與《刑事訴訟法》相配套的規范性文件,規范刑事初查行為,適應偵查工作規律,提高偵查工作的質量和效率。

(二)重設立案條件,降低立案門檻

《刑事訴訟法》第一百一十二條規定,立案的條件必須達到“有犯罪事實需要追究刑事責任”的標準,即刑事立案的“事實條件”和“法律條件”。事實條件為“有犯罪事實”,即客觀上存在某種危害社會的犯罪行為,這是刑事立案的首要條件,是法定的啟動刑事訴訟程序、追究刑事責任的必要前提。對“事實條件”進行嚴格的規制非常必要。從人類認識規律的角度來看,案件事實是隨著偵查工作的不斷深入而逐步呈現的。就偵查階段來說,“犯罪事實”的存在僅是一種可能性,只能說偵查人員的主觀判斷認為“有犯罪事實”,案件實際上呈現的是一種“嫌疑”狀態。要求公安機關在接到報案后“迅速審查”，并做出是否“有犯罪事實”的判斷,這對于剛剛接觸案件情況的偵查機關來說,設置的程序門檻有些過高。在有關刑事案件的新聞報道中,常見的標題是“××警方×小時‘速破’×案件”,體現了偵查工作對時限性的要求。以命案偵破為例,一些基層偵查人員在工作中總結出了命案偵破的“黃金時間規律”，“黃金時間”即案發后72小時,在這個時間段里確定嫌疑人,命案偵破概率很高;3～7天是“次黃金時間”,超過7天仍未獲取關鍵線索鎖定犯罪嫌疑人的,命案偵破的概率會急劇下降,甚至成為難以偵破的“冷案”。[17]偵查機關因為時間緊迫,加之刑事初查可以采取的措施有限,容易導致取證不周全和鎖定嫌疑人所要考慮的因素不全面,甚至可能造成偵查機關錯誤判斷,發生冤錯案件,這凸顯了優化刑事初查制度的重要性。盡管絕大多數刑事案件通過一般偵查可以做出正確判斷,但也存在著例外。正如一張白紙上的黑點更容易被發現一樣,一旦出現極少數冤錯案件,將會導致整個偵查機關辛苦努力白費,這不僅影響司法公信力,還會使社會公平正義受到污染。因此,將刑事初查制度納入刑事立案環節,并把“有犯罪事實”的條件改為“有犯罪嫌疑”更為適宜,這將最大可能避免偵查人員主觀判斷的“先入為主”,以及基于“個人理性”采取有案不立等問題。同樣,刑事立案法律條件要求的“需要追究刑事責任”也要調整為“存在需要追究刑事責任的可能”,以促使偵查機關以積極作為回應人民群眾的“急難愁盼”,使刑事立案登記制成為人民群眾“可接近的公平正義”。[18]當然,全面推行刑事立案登記制,將會導致社會面刑事立案數量大幅上升,給人民群眾對平安穩定的心理預期帶來沖擊。建議穩妥推進刑事立案登記制,壓縮偵查人員發揮“個人私心”的空間,通過對“有案不立”的統計數據進行分析,提煉出“有案不立”的案件類型,并將這些案件的立案環節提前至刑事初查階段。

(三)強化初查法律監督,防止初查權濫用

降低刑事立案條件的本質是將初查權轉化為法定偵查權,將立案審查制轉化為立案登記制,強化了刑事初查權的法定權威性，成為刑事訴訟中有份量的一環，但這可能產生刑事初查權被濫用的風險。如前所述的“佘祥林殺妻案”“張氏叔侄強奸殺人案”等冤錯案件,其產生的原因均無法回避刑事初查時偵查活動不嚴謹、有漏洞的因素。刑事初查制度的“漏洞”容易導致“理性人”趁虛而入,濫用刑事初查權。同樣,將刑事初查納入立案環節,使之成為刑事偵查權啟動的第一環節,依然要防止刑事初查權被“理性人”濫用,成為極少數包藏“個人私心”的偵查機關、偵查人員損害社會公平正義的工具。如此一來,重構并嚴格執行防止“理性人”出現的刑事偵查制度無疑是關鍵。在制度層面,為應對偵查機關中出現“理性人”,偵查機關須建立偵查辦案終身負責制,強化偵查人員在開展偵查活動中的自律之心,遏制偵查人員“理性”的個人私心,并加強偵查人員隊伍日常教育整頓活動,增強偵查人員“社會公仆”意識。在偵查機關內部探索建立專門的立案機構,以強化立案的專門管理,提高刑事初查的規范化、專業化水平。除運用偵查機關紀檢監察、法制等偵查機關內部監督,以及新聞監督、人大監督、社會監督等常規監督手段外,進一步加強檢察機關依法對刑事立案的監督,是確保刑事初查權有序運行的剛性約束。《刑事訴訟法》第一百一十三條規定:“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案。”然而,檢察機關對偵查機關立案監督的有關規定存在一定制度缺陷。首先,僅規定檢察機關對不立案行為的監督。今后卻未規定對立案行為的監督,應當對立案予以規定并細化其操作規程。倘若在刑事立案階段,檢察機關曾對“佘祥林殺妻案”等案件啟動嚴格的監督程序,對刑事初查獲得的證據進行分析研判,以中立角度去分析案情,或許那些冤錯案件就不會發生。其次，在檢察機關實際監督偵查機關立案過程中,對偵查機關不立案行為的監督可能難以落實。或者說,只有被害人向檢察機關提出,檢察機關才能獲知公安機關不立案的信息。若沒有被害人向檢察機關提出,檢察機關恐難以獲知公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的情況,這是由于檢察機關不能及時獲得偵查機關初查信息所致。畢竟在當前制度設計中,刑事初查并非偵查權啟動的法定“引擎”,偵查機關不會就全部初查結果主動接受檢察機關監督,其所提供的初查信息必然有限,導致檢察機關難以通過有限的初查信息得出應當立案偵查的案件而不立案偵查的結論。因此,完善刑事初查制度,將刑事初查并入立案程序需要發揮檢察機關的法律監督職能,并特別注重發揮信息化條件下信息公開透明且傳遞及時的優勢,使檢察機關可以通過信息化手段及時掌握偵查機關報備的刑事初查信息,并主動審查初查信息的客觀性、完整性,以判斷偵查機關立案的必要性、合法性,避免刑事初查權被濫用。