高校預算分配機制優化研究

王賽 海南大學

引言

當今世界正處于百年未有之大變局，世界經濟復蘇分化，一些主要經濟體大規模刺激政策外溢效益明顯。我國從高速發展邁向高質量發展階段，雖然經濟呈現穩中向好態勢，但國際形勢不穩定，國內經濟恢復不平穩、基礎尚不穩固、財政運行處于緊平衡狀態。與此同時，目前高等教育的競爭日趨激烈，學校主動求變，謀生存、求發展的壓力大幅增加。

在這樣的背景下，對于財政依存度較高的高校來說，無疑是大幅度增加管理要求和辦學難度，對于經費安排的精細化管理要求進一步提高。在開源節流的同時，要進一步完善支出結構、優化資源配置，有保有壓優化預算分配機制，提高經費使用效益。如何做好內部分配是學校預算管理的重要課題，本文試圖在緊預算背景下，在收入基本確定的基礎上，從學校內部預算分配的角度，理論聯系實踐，積極思考探索提出一種內部預算分配機制，以期實現自下而上、上下結合的有機統一，為高校內部預算分配機制的優化提供參考。

一、預算改革宏觀政策要點

根據《預算法》及其實施條例、《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》及相關省份有關規定，下面以某省份為例，簡要闡述近年來在預算管理方面主要的政策變化和要點：

（一）合理預計收入，所有收入均應納入預算

合理預計收入，結合“十四五”規劃、國家和省份宏觀經濟政策，結合高校創收能力，按照“實事求是、積極穩妥”的原則，合理預計預算收入。2021年根據財政部《關于印發<預算管理一體化規范（試行）>的通知》要求，北京、海南等部分省市率先實行預算管理一體化改革，海南作為改革先鋒，更是積累了寶貴的經驗。2022年在此基礎上進一步優化和完善，實行全口徑預算管理，所有收入均納入預算，學校應統籌全口徑預算收入，合理編制預算。

（二）優化預算支出，不折不扣落實過“緊日子”要求

嚴格控制一般性支出，強化“三公”經費管理。全力保障重點工作，在“三保”的基礎上，圍繞學校重點工作予以經費保障和安排。嚴格控制一般性支出，不折不扣落實政府過“緊日子”要求，強化“三公”經費管理，嚴格控制赴有關“熱門”國家和熱點旅游城市訪問團組，不得安排無實質內容的公務活動。嚴格審核公務公車更新，不得放寬租用條件變相增加保留車輛。嚴禁超標準配置通用辦公設備、家具等資產，沒有標準的要從嚴控制，避免浪費。嚴格政府性樓堂館所建設；合理安排支出規模，打破預算支出固化僵化格局，各部門不得以上年支出規模要求安排年度預算，取消一般公共預算非稅收入掛鉤，由財政部門統籌安排。

加強項目預算管理。全面加強和落實項目預算管理，將項目作為部門和單位預算管理的基本單位，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未納入的項目一律不安排預算。各部門要做實做細項目儲備，納入預算管理一體化系統項目庫的項目應當按規定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等前期工作，進而突出重點。

全面做好預算績效管理。實現預算績效管理全覆蓋，在現有績效管理要求的基礎上，實施預算事前績效評估管理制度，需實施事前績效評估，對其立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性和籌資合規性等方面進行客觀公正的評估。完善預算編制掛鉤制度，將各部門績效評價結果納入預算編制掛鉤范圍，強化部門績效管理應用。

強化項目預算審核（評審）。實施預算審核（評審）結果應用機制，強化預算審核（評審）激勵，審核（評審）結果作為預算安排的上限，對預算審減率超出容忍度（審減容忍度暫定10%，具體根據審核情況調整）的部門，適當壓減部門項目支出預算。其中，100萬元（含）以上的新增基建類項目（含修繕）需報送省財政預算評審中心評審，所有信息化項目需報送省大數據管理局和省財政廳預算評審中心聯合評審。

合理編制2022—2024年支出規劃。2022—2024年支出規劃編制與2022年部門預算編制同步進行。學校應結合“十四五”規劃，提前謀劃項目，夯實項目儲備，抓緊推進項目前期工作，提高項目成熟度，根據分年度項目實施進度申請項目預算，合理編入2022—2024年支出規劃。將過去“錢等項目”的現象轉變為“項目等錢”，提高規劃意識，加強中期規劃水平。

二、基于基本運轉和發展類項目的高校預算分配機制及流程

在省級部門預算的基礎上，學校預算年收入基本可以預測。為了科學化學校內部經費分配，本文試圖提出一種學校內部經費的分配方法，在科學測算2022年預算總收入的前提下，以學校是否可統籌該經費為標準，測算學校2022年可統籌經費，同時進一步分析可統籌經費中，需優先安排的當年度保運轉需安排的基本運轉類項目經費，得到可用于當年度謀發展使用的發展類項目經費，最后在此基礎上對項目進行逐項論證。具體編制思路（見圖1）。

圖1 預算編制思路圖

（一）預算總收入分析

學校應按照“積極穩妥”的原則測算收入，將全部收入納入預算管理中。從經費涉及年份的角度，包括當年收入和上年結轉結余收入，從經費來源的角度主要包括：財政撥款收入、財政專戶管理資金、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、事業單位經營收入和其他收入等。其中財政收入主要是以支定收，根據財政批復的項目來確定其收入，高校要加大“項目為王”的理念，將項目做實做細，根據項目輕重緩急和成熟度入庫，以項目為載體提高學校財政撥款經費的來源。同時，學校要進一步梳理單位自有資金收入，盤活學校預算總收入，在積極引導學校二級單位、教職工創收的同時，加大學校可統籌基金的額度。

（二）預算年度不可統籌經費測算

學校不可統籌的經費主要包括基建專項、上年結轉結余項目、科研支出項目、當年度帶帽專項等不可統籌的經費。該類項目主要是按照專項資金專項管理的要求，用于相關專項的業務開展，學校不可統籌同于其他開支。

（三）預算年度可統籌經費測算

學校總收入扣除當年度不可統籌經費后，為學校當年度可統籌的經費。為便于學校總體經費分配，將學校項目區分為基本運轉類項目和發展類項目。其中，基本運轉類項目經費主要用于人員經費發放、公用經費等保障高校基本運轉的項目開支；發展類項目主要是指在基本運轉的基礎上，學校謀發展所需要的項目經費。

（四）基本運轉類項目經費的測算

當年度基本運轉類經費測算思路A：以上年度數據為基礎測算預算年度保運轉需安排的基本運轉類項目經費。

該測算方式以當年年初預算下達后各單位細化預算中申報的基本運轉類項目經費為基礎，考慮預算年度預計必須增加經費量，測算保運轉需安排的基本運轉類項目經費。該思路的優點是基于當年數據，在考慮基本運轉類業務穩定性的同時，有利于壓實各職能部門（各單位）經費使用的責任；該思路的缺點是缺乏對項目的具體了解，初步切塊的角度可以使用該思路，但在后期具體測算中還需要針對各個項目進行進一步論證。

當年度基本運轉類經費測算思路B：以各單位申報的預算年度項目經費為基礎進行基本運轉類項目初步分配。

方式（A）較為客觀，但有些機械，方式（B）較為主觀，但更為深入地考慮了項目情況。該測算方式根據各單位申報的預算年度項目為依據，在不考慮項目大額增加的基礎上，測算預算年度相應項目的初步經費安排。該思路逐項初步論證項目經費以優先保障基本運轉經費，但由于主要是參照往年預算下達數，同時對于大額增加需要作為發展類增量予以討論，因此測算也可能存在一定的偏差。

以上兩種思路測算后，考慮到嚴格落實中央過緊日子，堅持精打細算和合理控制一般性支出的要求，一般按照較小的金額予以測算和安排。

（五）預算年度可統籌安排的發展類項目經費測算

基于以上分析，根據學校發展需要，發展類項目經費初步分配具體機制如下：

“以政領財、以財輔政”，優先保障學校重大改革項目經費。結合學校“十四五”規劃和戰略部署，以及2022年改革重點，對于項目經費進行有保有壓，重點保障學校重大改革項目。預算分配將打破基數和固化支出格局，貫徹“以政領財、以財輔政”的精髓，有保有壓，按輕重緩急原則安排學校經費，將落實學校決策部署作為首要任務，集中財力辦學校重點工作。這也要求學校各職能部門在編制預算時，要發揮專業優勢，落實好學校歸口管理領域工作部署，建立健全部門項目庫，做實項目前期工作，設立績效目標和實施事前績效評估，確保預算到位后即可實施。

其他發展類項目結合過去三年執行情況，參考相關職能部門建議和申報內容三個因素決定。具體步驟為：第一，根據近三年實際/預計支付數計算得出參考值1，測算方式如下：①根據預算年度謀發展可統籌安排的發展類項目清單，逐一計算各項目前三年的實際支出數，并取平均值；②賦權重，各項目權重=各項目支出數的平均值/各項目支出數的平均值之和；③剔除上述重大改革帶來的經費以后的可統籌發展類經費為基數，根據計算的各項目權重得出初步分配的金額；第二，根據主要相關職能部門建議數計算得出參考值2，測算方式如下：①組織主要職能部門討論發展類項目初步分配，根據各職能部門填報的經費分配數取平均值；②根據各項目平均值除以各項目賦值的和，賦權重；③剔除上述重大改革帶來的經費以后的可統籌發展類經費為基數，根據計算的各項目權重得出初步分配的金額。第三，參考兩列參考數據，結合預算年度申報內容得到統籌考慮后的建議分配數據。統籌調整原則主要為：①測算數比申報數更大的，采用預算申報數；②根據申報內容的剛性程度進行調整；③其他重點需要考慮特殊的因素。

在以上初步分配機制的基礎上，逐個項目進行詳細論證，部分項目既存在基本運轉類，也存在發展類項目經費，這需要對項目進行逐項論證。

三、基于基本運轉和發展類項目的高校預算分配機制討論

以上完整闡述了一種基于基本運轉類和發展類項目分類的高校內部預算分配機制，有保有壓安排學校經費，既考慮了基本的保障，也考慮了發展的需求，擯棄“拍腦袋”估計，試圖尋找一種可量化的經費安排，存在一定的優點，但也存在部分待改進的地方：

（一）有利于學校統籌安排經費和壓實職能部門管理責任

高校了解當年度可用于發展的經費總額度，便于深化改革的經費保障。通過區分基本運轉類和發展類項目經費，在優先保證基本運轉的基礎上，了解發展類項目經費總額，有利于學校經費分配決策。其中，基本運轉類的績效目標主要是保證相關業務和工作的正常運轉，而發展類項目經費需要有經過論證的特定目標。學校可根據發展類項目可統籌經費的額度，基本了解學校可用于發展的經費額度，從而依據保證重點予以輕重緩急安排。

壓實校內職能部門管理職責。在一定程度上，通過嚴格控制基本運轉類項目經費的額度，嚴控一般性開支。在緊平衡預算背景下，真正落實過緊日子的要求，提高學校經費使用效益。職能部門在經費有限的情況下，需按時保質完成相關業務和職責職能，這有利于壓實職能部門的管理職責。

充分實現“自下而上”和“自上而下”的結合。從全面收集學校項目申報需求，到歸口管理部門反復論證，再到學校層面組織論證。以預算執行口徑，了解項目經費基本需求，到廣泛征求職能部門意見，再考慮項目實際需要，預算分配機制充分考慮了自下而上、自上而下的需求，提高了經費分配的科學性和民主性。

實現與預算執行的掛鉤。從調研的高校來看，近年來高校一方面缺錢，另一方面預算執行又慢的矛盾有所好轉但是依舊存在，這也成為制約學校發展的一個頑疾。現有預算分配機制充分考慮預算執行的因素，從經費分配的角度與預算執行掛鉤，對于加快預算執行具有明顯的促進作用。

（二）后期進一步優化與績效評價結果的掛鉤，逐步實現零基預算，落實項目庫建設，積極謀劃大項目的實施

進一步實現與績效評價結果的掛鉤。考慮到實際操作過程中績效評價時間，目前預算分配機制暫未考慮績效評價結果。績效評價一般于年底或者下年度年初開展，在現有預算分配機制中，由于時間存在錯配，使其很難在預算機制分配中考慮績效評價的結果，因而存在脫鉤現象。后期可通過優化上年度績效評價與下年度經費安排時間匹配度的問題，進一步落實預算分配機制與績效評價結果的銜接和應用。

逐步實現零基預算。現有的分配機制，在一定程度上還是依賴往年的經費安排，沒有做到真正意義上的零基預算。中央深化綜合預算改革，進一步要求將經費安排落到項目，做實做細項目，這就意味著后期將在現有預算分配機制的基礎上，加大對于項目的評審和審核，有保有壓保證學校重要項目、重大改革的落地實施，逐步真正實現零基預算。

扎實項目庫建設，通過安排前期經費，謀劃和撬動大項目。項目庫是近年來一直在強調和完善的事項，以項目為載體，以論證材料為抓手，將經費安排在真正可支出的經費中。科學扎實的論證，是學校合理安排預算的重要前提和依據，對于論證不扎實的項目，學校可暫時不安排經費，待項目成熟后予以考慮。學校可在“無預算 不支出”原則的基礎上，積極謀劃大型項目，按照輕重緩急和項目成熟度安排經費，將經費真正安排到學校發展急需的可執行項目中。

合理理解評審和流程煩瑣的關系。在實踐中針對預算執行慢的現象，相關部門反饋預算評審流程煩瑣，對于預算執行具有較大的影響。需要特別強調的是，預算評審流程煩瑣不是影響預算執行的原因，而是實現科學預算的必要環節，項目執行單位要合理理解預算評審的意義，科學安排項目前期工作的時間，將項目前期工作做在前面，避免出現“錢等項目”的現象。

區分與部門預算中人員類、公用經費類、其他運轉類和特定目標類項目的關系。校內預算區分的基本運轉類和發展類項目經費，與預算管理一體化中，部門預算的人員類、公用經費類、其他運轉類和特定目標類項目有聯系又有一定的區別。以上測算方法，在實際執行過程中，可能會出現學校基本運轉類、發展類項目界定，和預算管理一體化要求中人員類、公用經費類、其他運轉類和特定目標類項目劃分的混淆。基本運轉類和發展類項目的區分，是學校從內部管理的角度進行的劃分，其根據學校發展需要存在一定的動態調整性。學校可根據業務發展需要界定為基本運轉類和發展類項目，發展類項目必須要設定可量化、可評價的客觀評價指標，并作為后續績效考核和經費分配的重要依據。

引入第三方評價機制。在進行預算分配中，可以進一步引入第三方評價機制，在經費申請單位逐項論證的過程中，可邀請其他高校財務處處長、熟悉高校業務的會計師事務所等提供建議和參考意見。學校可根據實際，將第三方評價結果考慮按照一定的權重納入預算分配中。進一步理順事權和責權的關系。對于高校而言，可進一步梳理學校職能部門和學院的事權、責權的關系，結合“錢隨事走”的原則，在理順事權、責權的關系的基礎上進行資源分配，實現“權責利”對等。

通過經費配套機制，盤活結余資金的使用。通過學校安排的專項，學院予以配套的方式，盤活學院長期積淀的結余資金，提高資金使用效益。同時通過經費配套的機制，提高學院的積極主動性，避免“花別人的錢，做自己的事，不講節約不講效果”的問題，達到“花自己的錢，做自己的事，既講節約又講效果”的效果。

實現單位資源的有償使用。隨著成本化管理的逐步推進，實現房屋、水電和實驗室設備的有償使用，實現“以機養機”和“以房養房”，提高學校開源節流的能力，提高國有資產使用效率。

提高歸口管理部門的調整水平。在預算下達后逐步實現總量控制、結構優化的預算管理方式。充分發揮歸口管理部門專業優勢，在年初預算下達的額度內，實現總量控制、結構優化。即在一定的范圍內，歸口管理部門可以在總量控制下進行經費調整和結構優化，從而通過績效目標的考核把握項目支出。

優化經費下達方式，提高資金使用靈活度。嘗試通過年初下達一定比例經費，根據經費執行情況，年中再下達一定經費的方式下達指標。這樣的方式，有利于學校掌握經費的使用主動性，避免了頻繁的預算調整，提高了經費使用的靈活性。凡是年中只是下達一部分的經費，年中申請繼續下達的，需提供資金使用說明和使用計劃。

結語

與成熟期的高校不同，作為快速發展期的高校來說，如何用好預算這個管理工具，進一步科學資源分配效益，提高學校管理水平，撬動學校更多業務的發展，是學校需要認真考慮的重要的問題。本文在學校總體經費基本已知的情況下，從優化高校內部預算分配的角度，試圖探索提出一種預算分配方式，以期推進預算分配機制化，但還是存在一些不足和改進的地方，例如如何更好地將績效考核的結果，賦予一定的權重嵌入到現有的預算分配機制中等，這將在后續理論中繼續研究、在實踐中繼續探索。