費縣小型農田水利工程建后管護問題研究

徐長征

(山東省臨沂市費縣水利局,山東 臨沂 273400)

水利基礎設施是社會經濟發(fā)展的基礎和重要保證，建立科學的水利基礎設施投資結構，加強對水利工程的建后管理，是水利工程發(fā)揮其綜合效益的內在要求。小型農田水利工程是農村水利基礎設施的重要組成部分，對提高農民綜合收入、促進農業(yè)生產穩(wěn)步發(fā)展和保障國家糧食安全具有重要意義。近年來，我國各部門相繼出臺了一系列政策文件來落實小型農田水利工程建后管護工作。2016年1月，國務院發(fā)布《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》指出要積極推進水利農田建設，吸引民間資本參與到小型農田水利工程建后管護中來。2017年1月，國務院印發(fā)《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》指出要大力實施節(jié)水工程，完善農業(yè)節(jié)水設施，落實地方政府管護責任。2018年1月，國務院印發(fā)《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要繼續(xù)加強農田水利基礎設施建設，推動農業(yè)現代化發(fā)展。可以看出，我國近年來對小型農田水利基礎設施建設和管理非常重視。但是不可忽視的是我國各地區(qū)小農水利工程存在著很多問題，如老化失修等，而由于管護工作落實不到位，嚴重影響了其工程效益的發(fā)揮。

本文以費縣為研究對象，對費縣小型農田水利工程建后管護情況進行調研，希望能夠探析出影響費縣小型農田水利工程建后管護效率的原因，為費縣及我國其他地區(qū)小型農田水利工程建后管理工作提供可行的對策建議。

1 費縣小型農田水利工程建后管護現狀

1.1 費縣小型農田水利工程管護模式

目前，費縣主要采用了4種模式對小型農田水利工程進行管護：第一，以村委會為主的管護模式，20世紀五十年代至七十年代建設的小型農田水利工程多數是由當地村民出勞出資建設而成的，如農田灌溉溝渠等，這類的農田水利工程由村集體負責管護；第二，以基層水管站為主的管護模式，該種模式適用于具有一定運行管理難度或技術含量的小型農田水利工程，如節(jié)水灌溉基礎設施、小型水庫等，一般由基層水管站負責管護工作。第三，以承包經營方式為主的管護模式，該模式適用于具備一定經營收益的項目，可以由私人承包，對于其工程管護工作也由私人負責，但是出于對成本的考慮，承包制往往對工程的管護工作落實不到位。第四，以社會組織為主體的管護模式，如農民用水協會等。近年來，由于對小型農田水利工程管護工作的不斷重視，受益農戶在相關管理部門的指導下成立了用水協會等組織，對小型農田水利工程進行管護。

1.2 費縣小型農田水利工程管護體系

為了落實小型農田水利建后管護工作，費縣水利局根據農田水利工程的大小和灌溉輻射范圍，建立了“縣水利局—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水管站—村水管員”的三級管護體系。費縣水利局負責對全縣區(qū)域內的小型農田水利工程管護工作進行指導，制定有關水利管理的指導文件，對重要的水利工程組織實施管護工作，貫徹落實上級政策文件和相關法律法規(guī)。鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水管站負責落實、實施轄區(qū)范圍內的小型農田水利工程管護工作，由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府進行管轄。村級水管員負責各村的水利基礎設施管護工作，對本村內的小型農田水利工程進行管理、維修和養(yǎng)護，并定期向上級管理部門匯報工作情況。

2 費縣小型農田水利工程建后管護存在的問題

2.1 管護資金方面存在的問題

費縣小型農田水利工程建后管護資金存在以下問題：第一，建后管護資金不足。目前，費縣小型農田水利工程的管護資金主要來源于地方政府財政撥款，引入社會資本和農田水利工程的運行收益等。其中，地方政府財政撥款為實際工程管護的主要資金來源，其次為水利工程的運行收益，社會資本投資占比最少。以費縣現在的小型農田水利工程建設情況來看，每年用于工程建后管護的資金存在巨大的缺口，而完全依賴地方政府財政撥款，勢必給地方財政帶來沉重的負擔，造成小型農田水利工程建后管護工作難以落實。第二，工程運行效益低于運行成本，水費收取困難。根據調研發(fā)現，費縣現行小型農田水利工程運行收益普遍較低，無法覆蓋工程運行成本，主要變現為水價較低，水費收取困難，造成水管單位無力顧及管護工作。

2.2 管護機制方面存在的問題

費縣在小型農田水利工程產權確認方面按照“誰投資、誰所有、誰管理”的原則進行產權界定，但是實際情況卻沒有落實到位，主要表現為具備一定運行收益的水利工程往往引起大家的互相爭搶，而不具備收益的水利工程卻無人問津，互相推諉，造成小型農田水利工程產權主體不清晰，不利于小型農田水利工程的可持續(xù)運行。同時，費縣的農田水利工程的管護工作主要是由基層水管站負責。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府服務機構的不斷改革，費縣政府將水管站并入到綜合服務中心，但管理體制還未理順，職責劃分不明確，嚴重阻礙了管護工作的有序開展，并且基層水管站還存在管護人員人手不足、專業(yè)技術水平不高等問題，對管護工作落實不到位。

2.3 管護主體方面的問題

首先，用水協會發(fā)揮效果不理想。根據統(tǒng)計數據顯示，費縣的用水協會等組織超過50%是在政府的指導下成立的，參與協會的成員一般為當地農戶，綜合素質不高，缺乏相關的專業(yè)知識，用水協會運行效果不理想，并且費縣水利管理部門在調動農戶積極性方面的工作也不到位。其次，農戶實際參與程度較低，缺乏專業(yè)的維修管護能力。根據筆者走訪調查，發(fā)現費縣的大多數農戶都想參與到小型農田水利工程管護中來，但是實際上農戶的參與程度很低。究其原因，主要是由于村子中青壯年流失嚴重，留守人口多為中老年，他們雖然有參與小型農田水利工程管護的意愿，但是沒有能力進行投工投勞，造成農戶無法參與小型農田水利工程管護工作。

2.4 管護條件方面存在的問題

首先，相關配套基礎設施不健全。費縣農戶對小型農田水利工程的配套設施滿意度較低，根據實地考察發(fā)現費縣農田灌溉配套設施薄弱，農田灌溉效率較低。由于用水不能準確進行計量，水費按照土地面積收費，導致農戶節(jié)水意識薄弱，同樣的土地面積，用水多少收費沒有差別，不僅浪費水資源，也使得農戶對收取水費產生嚴重的抵觸心理。其次，小型農田水利工程老化失修問題嚴重。除去近幾年修建的農田水利項目，費縣大多數農田水利項目修建于上世紀五六十年代，建設標準低，工程質量不高，并且經過多年使用已經出現了不同程度的毀損，如輸水管道漏水，泵站部分設備丟失等，嚴重影響了小型農田水利工程效益的正常發(fā)揮。

3 存在問題的原因分析

3.1 管護資金方面存在問題的原因分析

管護資金方向存在的問題主要是由于三個方面原因導致的：第一，政府不夠重視，財政資金投入有限。費縣在水利工程方面的財政資金投入重點主要為工程建設方面，而對于建后管護問題，缺乏相應的資金計劃。地方政府管理部門沒有充分意識到小農水利工程管護的重要性，投入的管護資金不足。第二，管護資金籌集渠道過于單一。費縣小型農田水利工程管護資金主要來源于地方政府財政投資，農戶和社會資本參與為輔。然而限于地方財政壓力，地方政府在工小型農田水利工程管護方面投入的資金有限，第三，水費收取機制不科學，農業(yè)水價應包含工程折舊和其余供水成本，農業(yè)水價過低，難以發(fā)揮水價的杠桿作用對用水行為進行調控，不利于水資源的節(jié)約。同時，用水計量設施的缺失導致無法實現用水計量收費。

3.2 管護機制方面存在問題的原因分析

費縣多數水利工程建設于上個世紀五六十年代，由于當時投入主體混亂，造成產權厘定不清。而現階段的水利工程一般由地方政府各管理部門、民間資本以及集體等多方投入建設，導致了產權界定存在一定困難，并且費縣政府在對工程產權的劃分和界定上也缺乏有效的手段。在隊伍建設方面，專業(yè)技術人員缺乏。費縣的基層水利管理部門屬于事業(yè)編制，待遇相比其他部門較低，小型農田水利工程的管護經費來源得不到保障，導致管理人員工作積極性差，人才流失嚴重。最后，農戶的水權意識較為淡薄，對水權問題的關注度較低。

3.3 管護主體方面存在問題的原因分析

首先，用水協會流于形式，農戶用水意識較差。雖然在費縣政府的指導下成立了很多用水協會，但是由于會員綜合素質不高，管理能力較差，難以按照既定的規(guī)制制度運行管理，導致運行效果較差。同時，農戶作為小型農田水利工程的收益方，應主動承擔起水利工程的管護工作，但是由于農戶用水意識較差，簡單的認為小型農田水利工程管護是政府的事情，與自己無關，沒有做到真正的用水者管水。其次，隨著農村青壯年人口的不斷流失，人口結構發(fā)生變化，留守人員無力負責水利工程管護工作，這在很大程度上影響了農戶實際參與度。而留守人員多為中老年和兒童，勞動能力較弱，綜合素質不高，難以真正參與到小型農田水利工程的管護中來。

3.4 管護條件方面存在問題的原因分析

首先，在小型農田水利工程進行設計的時候，為進行科學長遠的規(guī)劃，設計方案不合理，忽略了小型農田水利工程相關的配套基礎設施建設，這給小型農田水利工程建后管護工作造成了極大的阻礙。小型農田水利工程在設計時沒有考慮農戶的實際需要和具體情況，也造成了工程利用效率不高。其次，原有小型農田水利工程建設標準不高，設計使用年限較短。受限于施工條件和技術水平等因素，當時的小型農田水利工程建設標準較低，設計年限普遍為20年，工程質量良莠不齊，在運行多年后，毀損嚴重。

4 完善費縣小型農田水利工程建后管護工作對策

4.1 管護資金方面對策建議

首先，要明確政府的主導地位，增加管護資金投入。在小型農田水利工程管護資金投入方面，必須堅持以政府為主導，加大政府對小型農田水利工程管護資金的投入力度，將管護資金納入政府財政預算。同時，在以政府投資為主的基礎上，吸引農戶和社會資本投入。其次，拓寬管護資金籌集渠道。制定優(yōu)惠政策吸引社會資本方參加到小型農田水利工程管護中來，逐漸形成以政府為主導，農戶在能力范圍內投工投勞，民間資方積極參與的管護資金投入體系。同時，當地政府可制定獎懲措施，對于管護工作落實到位，管護效率高的單位或者個人進行獎勵，形成良好的管護激勵制度。最后，完善農業(yè)水價形成機制。小型農田水利工程供水水價要將運行成本和工程折舊考慮到其中，可根據用水時期和當地實際情況對水價進行適當的調整，經過物價局、水利局以及當地農戶協商哥論證后，確定可操作性的執(zhí)行水價。

4.2 管護機制方面對策建議

首先，費縣政府要對已經建設完成的小型農田水利工程進行統(tǒng)計，明確產權改革的范圍。同時，制定配套政策，對改革目標、任務以及實施方案進行確定。確定產權和管護主體后，要管護主體簽署管護責任書，明確管護責任。其次，建立健全水利技術服務體系，建立起“縣水利局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站-村級水管員”三級水利管理體系，對各級管理機構的職責進行明確，提高管理人員工資待遇，建立穩(wěn)定的工程管護隊伍。同時，定期組織管護工作人員開展業(yè)務培訓，提高管護工作人員的綜合水平。最后，合理分配水權，對水資源進行嚴格管理。根據農作物種植結構和農戶用水實際情況來制定用水總量目標。

4.3 管護主體方面對策建議

在管護主體方面，對相關用水協會進行規(guī)范管理，進行技術指導，提高用水協會運行效率。在用水協會組建過程中，要征求農戶的意見，讓農戶具備協會的自治權，由農戶自發(fā)參與協會事宜。在此基礎上，根據各地區(qū)不用情況，制定符合當地情況的《用水協會管理章程》，定期組織會員參與專業(yè)培訓，學習管理知識和出臺的水利工程方面的政策文件，提高自身綜合素質。同時，費縣水利局要加強對用水協會的監(jiān)督和指導，定期開展考核，確保用水協會充分發(fā)揮應有的管理作用。在此基礎上，費縣政府還可制定激勵政策，提高農戶的綜合收入水平，如加大農業(yè)生產補貼力度，優(yōu)化農業(yè)種植結構，提高農戶參與農業(yè)生產的積極性，以此提高農戶參與小型農田水利工程管護的意愿。

4.4 管護條件方面對策建議

首先，完善配套設施，安裝用水計量設備。費縣政府要對管轄區(qū)域內已建設完成的小型農田水利工程進行統(tǒng)計，結合農戶的實際需求，完善相關配套設施，促進小型農田水利工程的整體協調發(fā)展。同時，在供水管道中安全相應的用水計量設備，對部分無法正常使用的灌溉設備及配套設施進行更新替換和維修，以此提高農業(yè)用水效率。其次，要加強小型農田水利工程建設的監(jiān)督管理，要從工程建設源頭保障工程質量。費縣政府應嚴格做好小型農田水利工程的規(guī)劃工作，定期對區(qū)域內的建設項目情況進行公示，選擇信譽良好，實力雄厚的施工單位參與小型農田水利工程建設，嚴把工程質量關，為建后管護工作奠定基礎。

5 結論

針對費縣小型農田水利工程建后管護存在的問題，本文分別在管護資金、管護主體、管護機制和管護條件4個方面提出了對策建議，這些對策建議不僅對落實費縣小型農田水利工程建后管護工作具有重要促進作用，對我國其他地區(qū)的小型農田水利工程建后管護來說也具有一定借鑒意義。同時，本文研究也存在不足之處，由于時間和精力所限，在實地調研過程中未對基層管護人員進行深入的了解，提出的對策建議具有一定的主觀性。基層管護人員是落實水利工程管護的關鍵所在，在未來的工作和學習中，會繼續(xù)深入進行調查，充分考慮基層管護人員在工程管護工作中的重要作用。