檢察視角下民事支持起訴的實踐考察及立法思考

金娟娟,沈夢昕

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800)

一、檢察機關(guān)民事支持起訴的實證考察——以兩則案例為樣本

近些年，檢察機關(guān)積極探索民事支持起訴工作的路徑，通過支持起訴的方式，積極維護(hù)未成年人、農(nóng)民工、貧困群眾等弱勢群體的合法權(quán)益，充分發(fā)揮支持起訴制度在保護(hù)弱勢群體權(quán)益方面的價值作用。但是，目前檢察機關(guān)民事支持起訴的法律依據(jù)主要是《中國人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第十五條，即“機關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。囿于規(guī)則體系未形成和實際操作性不強，支持起訴原則以及檢察機關(guān)作為支持主體一直備受爭議。下面，筆者結(jié)合兩則案例，對檢察機關(guān)民事支持起訴制度的探索及存在的難點問題進(jìn)行簡單分析。

案例一：2019年5月某日，張某開始在某飯店工作，崗位是后廚壽司制作師。工作期間，張某與某西點甜品店簽訂了勞動合同，由該西點店經(jīng)營者通過其個人賬戶向張某支付工資每月5000元。2020年1月某日，張某在使用蒸箱烤制面包時，左手被蒸汽嚴(yán)重燙傷。事故發(fā)生后，張某與該西點店協(xié)商賠償事宜無果。2020年6月，張某至檢察機關(guān)提出控告申訴，稱其在西點店工作期間被蒸汽燙傷，受傷后無法繼續(xù)工作，并花費了大量醫(yī)療費用，導(dǎo)致生活困難，但多次與該西點店老板協(xié)商賠償問題，均未果，其擬向法院起訴飯店，對其人身損害進(jìn)行賠償，申請檢察機關(guān)支持起訴。檢察機關(guān)立案后經(jīng)審查認(rèn)為，張某在該西點店工作期間造成人身損害，事實清楚，證據(jù)確實充分，西點店應(yīng)當(dāng)依法對其進(jìn)行賠償。為保障勞動者的合法民事權(quán)益，依據(jù)《民事訴訟法》第十五條規(guī)定，檢察機關(guān)決定支持起訴，并獲法院判決支持。

案例二：未成年被害人小紅(化名，案發(fā)時12歲)多次遭受父親張某某性侵害，因不堪忍受而告知長期在外地出差的母親而案發(fā)。后法院以猥褻兒童罪對張某某判處刑罰。檢察機關(guān)在審查張某某猥褻案中發(fā)現(xiàn)，未成年被害人小紅被性侵后，身心受到嚴(yán)重傷害，同時擔(dān)心父親一旦刑滿釋放，可能再次與其及母親共同生活，一直擔(dān)驚受怕，為此還專門向?qū)W校班主任寫信求助。檢察機關(guān)告知小紅及其母親可以依法向法院提起撤銷張某某監(jiān)護(hù)人資格的民事訴訟。考慮到張某某的性侵害行為已嚴(yán)重侵害蔣某身心健康，為保障未成年人的合法權(quán)益，檢察機關(guān)決定根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定，以民事支持起訴的方式，支持小紅及其母親申請撤銷蔣某某監(jiān)護(hù)人資格的訴訟。撤銷張某某監(jiān)護(hù)人資格案開庭審理時，承辦檢察官出庭支持起訴，法院當(dāng)庭判決撤銷蔣某某對被害人的監(jiān)護(hù)人資格。

二、檢察機關(guān)探索民事支持起訴的難點分析

我國的支持起訴制度因受到移植變異等各種因素的影響，原有的整套制度設(shè)計難以百分百或者大比例運用到我國司法實踐，檢察機關(guān)支持起訴更是阻力重重，主要表現(xiàn)為訴訟地位模糊或大多時候僅表現(xiàn)為形式化的“宣告”等，因而難以發(fā)揮應(yīng)有之義。

(一)訴訟地位的模糊化

關(guān)于當(dāng)事人、訴訟代理人、訴訟參加人乃至訴訟參與人的民事訴訟理論，均未給予支持起訴機關(guān)一定的訴訟地位，因此，檢察機關(guān)以非當(dāng)事人或訴訟代理人的身份、以支持起訴的方式介入民事訴訟，一直頗受爭議，甚至有部分學(xué)者提出質(zhì)疑：檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，其支持原告起訴的行為，是否屬于為原告的訴權(quán)附加了公權(quán)力，從而打破了雙方的平衡狀態(tài)甚至導(dǎo)致訴訟構(gòu)造失衡？

目前，關(guān)于檢察機關(guān)在支持起訴過程中的訴訟地位，主要有以下幾種觀點：一是“支持者”地位，即檢察機關(guān)不能以自己的名義起訴，僅支持當(dāng)事人起訴，并不參與到訴訟中；二是“訴訟參與人”地位，即檢察機關(guān)通過派員出庭的方式，旨在幫助原告一方進(jìn)行訴訟；三是多重地位，即在訴前階段，檢察機關(guān)的法律地位是促成當(dāng)事人自己起訴的訴前支持者，在訴訟程序啟動后，檢察機關(guān)的法律地位轉(zhuǎn)化為訴訟參與者和法律監(jiān)督者，一方面參與訴訟，另一方面對案件的審理活動進(jìn)行監(jiān)督。

因無法準(zhǔn)確定位支持起訴機關(guān)的訴訟地位，且缺乏充分有力的理論支撐，在司法實踐中，一些審判機關(guān)并不認(rèn)可檢察機關(guān)支持起訴的行為，認(rèn)為支持起訴的主體應(yīng)當(dāng)是與當(dāng)事人有牽連關(guān)系的組織或者單位。[1]即使審判機關(guān)認(rèn)可檢察機關(guān)支持起訴的行為，但在多數(shù)裁判文書當(dāng)事人基本信息部分也沒有明確檢察機關(guān)特定訴訟參與人地位，甚至未在判決書中予以列明，導(dǎo)致訴訟地位隨意化，支持起訴工作的實質(zhì)推進(jìn)面臨重重困難。

(二)案件類型的單一性

自2007年起，最高人民檢察院工作報告中間續(xù)出現(xiàn)支持起訴的內(nèi)容(見表一)，尤其是近四年來，檢察機關(guān)支持起訴的工作量呈上升趨勢，但總的來看，由于案件類型主要集中在公益訴訟和以農(nóng)民工為支持對象的私益訴訟，且多數(shù)案件高度同質(zhì)，這使得檢察機關(guān)支持起訴工作形式化的痕跡較為明顯。

表一 2007—2019年最高人民檢察院工作報告中支持起訴情況(1)2008年至2020年最高人民檢察院工作報告，最高人民檢察院官網(wǎng)，http://www.gj.pro/gzbg/，最后訪問日期2021年4月27日。

(三)支持效果不明顯

從支持方式來看，司法解釋確認(rèn)的支持起訴方式包括提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等。(2)2015年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條規(guī)定，“檢察機關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。”實踐中，檢察機關(guān)支持起訴主要采用提交支持起訴意見書方式，內(nèi)容主要圍繞支持原因、事實認(rèn)定、法律適用等方面，提交時間多為起訴之前，“走過場”的成分較濃。此外，檢察機關(guān)支持起訴以不派員出庭為主、派員出庭為輔，出庭的檢察官也只是宣讀《支持起訴意見書》，并沒有結(jié)合案件審理情況發(fā)表意見，結(jié)合裁判文書中關(guān)于支持起訴情況的記述，法院對支持意見的采納率較低，甚至部分文書都未記載支持意見。綜上，由于檢察機關(guān)支持起訴的預(yù)期效果難以達(dá)到，檢察機關(guān)支持起訴的必要性也就隨之降低。

三、檢察機關(guān)民事支持起訴困境之原因分析

結(jié)合實踐分析，檢察機關(guān)探索民事支持起訴工作難的原因主要包括以下幾個方面：

(一)具體制度的缺失

我國支持起訴原則最早可以追溯到1957年，最高人民法院在《民事案件審判程序(草稿)》第一條中將該原則表述為“請求保護(hù)自己權(quán)利，或者請求保護(hù)依法由他人保護(hù)的權(quán)利，可以起訴于管轄人民法院。對主要有關(guān)國家、人民利益的民事案件，人民檢察院也可向其提起訴訟”。而后我國正式開始《民事訴訟法(草案)》的起草、修訂工作。在《民事訴訟法(草案)》(第三稿)中，社會干預(yù)原則被正式確定為基本原則之一，進(jìn)一步明確了支持起訴的內(nèi)容，即“國家機關(guān)、社會團(tuán)體和公民，對于侵犯國家、集體和個人民事權(quán)益的行為，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)提起訴訟”。1982年，“支持起訴”代替了原有的“提起訴訟”，現(xiàn)行《民事訴訟法》第十五條就是源自1982年《民事訴訟法》第十三條之規(guī)定。

支持起訴自1982年《民事訴訟法》(試行)頒布以來，其位于總則部分的地位未曾變動。從立法目的來看，是為了保障因主客觀因素而無法通過訴訟手段維護(hù)自身合法權(quán)益的弱勢群體；從文義解釋來看，將可以提供支持的主體范圍劃定為自然人以外、具有較強能力或資源優(yōu)勢的機關(guān)、社會團(tuán)體及企事業(yè)單位，切合了使弱勢群體更容易接觸司法的宗旨；從體系解釋來看，目前我國檢察機關(guān)支持起訴行為的依據(jù)僅為《民事訴訟法》第十五條，但并未設(shè)計與該原則相匹配的具體制度，導(dǎo)致支持起訴長期停留在《民事訴訟法》的原則性規(guī)定層面上。

訴訟法上僅有一條原則性規(guī)定，實體法上的依據(jù)則幾近于無。搜索“檢察機關(guān)”、“支持起訴”等關(guān)鍵詞，筆者暫未找到與檢察機關(guān)支持起訴有直接關(guān)聯(lián)性的具體規(guī)定，只有一些對于檢察機關(guān)支持起訴行為于整個法律體系中可作依據(jù)的法律條文。

綜上，支持起訴作為一項原則性規(guī)定，現(xiàn)行法暫未配套涉及訴訟地位、案件范圍、起訴方式、訴訟程序等內(nèi)容的具體規(guī)定，導(dǎo)致支持起訴原則在我國民事訴訟活動中難以發(fā)揮應(yīng)有之義。此外，盡管個別省市開展過支持起訴制度性建設(shè)工作，通過出臺一些文本規(guī)范讓該制度更好地運用到實務(wù)中，如重慶市《關(guān)于辦理民事支持起訴案件工作有關(guān)問題的意見》，但最多達(dá)到個案效果或區(qū)域效應(yīng)，不具備普適性和推廣性。

(二)職能作為的弱化

根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定，支持起訴的主體分別是機關(guān)、社會團(tuán)體和企事業(yè)單位，除了不具備原告的主體資格之外，還不能與案件有直接利害關(guān)系、不能以自己的名義提起訴訟。檢察機關(guān)是否屬于“機關(guān)”的范疇一直頗具爭議。從宏觀層面來看，檢察機關(guān)支持起訴可以更好地維護(hù)國家、集體和個人的合法權(quán)益，保證公平正義，但因缺乏不可替代性，如多數(shù)可支持起訴的案件已經(jīng)有委托代理人，這在一定程度上弱化或者取代了檢察機關(guān)支持起訴的職能，使其處于可有可無的尷尬境地。

(三)范圍認(rèn)定的差異

主流觀點之一認(rèn)為，可以適用支持起訴的案件范圍僅限于侵權(quán)案件，[2]因此，支持起訴的對象也應(yīng)當(dāng)限定為侵權(quán)行為的受害者。但部分學(xué)者認(rèn)為，盡管“損害”大多與侵權(quán)行為有關(guān)，現(xiàn)行法律也只明確規(guī)定檢察機關(guān)可以支持起訴的案件類型限于污染環(huán)境、侵害消費者權(quán)益的公益訴訟案件，但這并不代表檢察機關(guān)支持起訴只能存在于侵權(quán)法律關(guān)系中。最高人民檢察院工作報告中反復(fù)提及的“對拖欠農(nóng)民工工資等案件，開展支持起訴工作”，其案件類型就屬于合同糾紛，即支持起訴的案件范圍并不限于侵權(quán)糾紛，支持起訴的對象也就不限于侵權(quán)行為的受害者。上述對支持起訴案件范圍的差異認(rèn)識，也導(dǎo)致檢察機關(guān)支持起訴處于尷尬境地。

四、檢察機關(guān)支持起訴的立法完善

針對檢察機關(guān)支持起訴存在的主要問題，筆者認(rèn)為，首先要加快檢察機關(guān)支持起訴制度的立法完善工作，以原則性規(guī)定為引領(lǐng)，配備訴訟地位、支持標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)等細(xì)化規(guī)定，構(gòu)建起完整的規(guī)則體系和程序規(guī)范。

(一)訴訟地位的明確化

目前，立法尚未明確規(guī)定檢察機關(guān)是支持起訴的法定主體，導(dǎo)致檢察機關(guān)支持起訴的正當(dāng)性不足。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)是國家的法定監(jiān)督機關(guān)，有責(zé)任在其職權(quán)范圍內(nèi)對違法行為予以糾正，且相較于其他支持主體也更具有自身優(yōu)勢，因此，《民事訴訟法》應(yīng)當(dāng)釋明支持起訴條款中的“機關(guān)”，明確檢察機關(guān)是當(dāng)然的支持起訴主體。

此外，雖然監(jiān)督職能是檢察機關(guān)的主要職能，但在某些案件中可能要同時發(fā)揮監(jiān)督職能和保護(hù)職能，這就需要嚴(yán)格劃分檢察機關(guān)“支持者”和“監(jiān)督者”的雙重身份。在法律允許的前提下，可以賦予檢察機關(guān)設(shè)置支持起訴辦案團(tuán)隊的權(quán)力，當(dāng)同一案件存在需要監(jiān)督的情形時，就可以由該獨立團(tuán)隊以外的檢察人員進(jìn)行辦理，真正做到內(nèi)部的職能分離。

(二)支持標(biāo)準(zhǔn)的合理性

實務(wù)中，因缺少檢察機關(guān)支持起訴的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)支持而未支持或不必要支持的情況時有發(fā)生，造成司法成本的浪費，甚至檢察權(quán)的濫用。為了規(guī)范檢察機關(guān)支持起訴的案件范圍，真正實現(xiàn)對弱勢群體的訴權(quán)保障以及公共利益的有效維護(hù)，有必要在立法層面，制定統(tǒng)一且合理的審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)支持起訴應(yīng)當(dāng)以保護(hù)國家、集體和個人民事權(quán)益為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能限定案件范圍為侵權(quán)案件，支持對象限定為侵權(quán)行為的受害者，亦不能不加限制地廣泛開展。在此基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)可以重點關(guān)注本身經(jīng)濟困難又因損害而難以維持正常生活的弱勢群體，充分利用檢察機關(guān)的訴訟資源和豐富經(jīng)驗，組織協(xié)調(diào)并積極支持受害者起訴，用法律手段維護(hù)其合法權(quán)益，防止危害結(jié)果的再次發(fā)生。

(三)權(quán)利義務(wù)的一致性

在立法上明確檢察機關(guān)支持起訴的訟地位后，還需要進(jìn)一步明確檢察機關(guān)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。檢察機關(guān)支持起訴應(yīng)當(dāng)至少包括以下三方面的權(quán)利：一是對申請人的資格審查權(quán)。支持起訴是一個判定當(dāng)事人確有起訴必要的過程,[3]因此，在派發(fā)《支持起訴意見書》之前，應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)對申請人是否符合啟動支持起訴程序的條件進(jìn)行審查，嚴(yán)格把控支持標(biāo)準(zhǔn)；二是訴訟主張的選擇權(quán)。檢察機關(guān)支持起訴旨在增強原告合法合理的主張，所以無需與支持對象的主張完全一致。對于不合法、不合理或有分歧的，在與申請人溝通后，可不予支持或放棄辯論；三是協(xié)助調(diào)查取證權(quán)。相對于其他支持主體，檢察機關(guān)可以運用公權(quán)力來幫助解決取證難的問題，但為了匹配“支持者”的身份、保證訴訟格局的平衡，檢察機關(guān)最多起到協(xié)助作用。檢察機關(guān)支持起訴時應(yīng)當(dāng)履行以下三方面的義務(wù)：一是不違反處分原則的義務(wù)。檢察機關(guān)支持起訴的前提是該處分不能損害國家、社會和集體的利益；二是參與庭審的義務(wù)。除了提交《支持起訴意見書》之外，檢察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)派員出庭并針對審理情況發(fā)表相關(guān)意見；三是提供法律咨詢等服務(wù)的義務(wù)。