溪口鎮農村閑置宅基地和農房激活利用研究

文|劉春萍

奉化區溪口鎮地處四明山脈和天臺山脈腹地，是典型的山區鎮，也是寧波重要的飲用水源保護地和生態功能保護區，區域發展特別是工業發展受土地限制較大，亟須拓展發展空間。隨著城鎮化進程的不斷推進，大量的農村人口流入城市，農村閑置宅基地和農房隨之增加，浪費了寶貴的土地資源。

溪口鎮建成區外農村戶籍人口約4.1萬人，常住人口約1.8萬人，常住人口200人以下的自然村比例高達75%，其中50人以下（包括無人居住）的自然村超1/3，村莊“空心化”現象嚴重。按照戶籍人口計算，溪口鎮人均宅基地面積約92平方米/人，高于奉化區標準（90-100平方米/人）。但宅基地資源分配不均，山區偏遠村與交通發達村、困難家庭和富裕家庭人均住宅面積呈兩極分化。此外，溪口鎮農房總數約1.4萬戶，基本建造于20世紀八九十年代，房屋質量不佳，改造難度大，一些資源豐富、環境優美的鄉村，老百姓雖有改造意愿但因規劃限制，無法拆翻建，導致農房老舊倒塌。

溪口鎮農村宅基地和農房閑置數量多、面積大，且分布散落、集約性差。如何激活利用農村閑置宅基地和農房，推動土地資源合理有效配置、集中集約利用，是溪口鎮實現山區共同富裕、推進全域空間重塑的難點和突破點。

閑置宅基地和農房激活利用的溪口做法

一是實施土地增減掛鉤。自2012年以來，溪口鎮把城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地進行復墾，指標用于城鎮建設發展，優化城鄉用地布局。截至目前，已累計實施農村建設用地復墾項目27個，涉及15個行政村。

二是實施農村住房改造。大力實施整村舊村改造、梳理式改造、老舊農房改造及歷史建筑修復行動，因地制宜提升農村人居環境。相繼實施整村舊村改造項目4個、梳理式改造項目10個，累計完成拆舊428畝、建新51萬平方米；修復歷史建筑23處，補助資金2000余萬元。

三是實施大齡青年安置。針對符合條件的大齡青年，先后三次開展農居房安置工作，允許以低于市場價約30%的價格進行申購，解決大齡青年住房問題，累計安置房屋500余套。

四是實施危房異地置換。針對古鎮、畸山等城鎮規劃區內無法審批個人建房的危舊房屋，采取“異地置換”方式，將危舊房屋產權置換至安置小區，原危舊房拆除或維修加固后用于停車、公共服務等配套建設。截至目前，已通過“異地置換”完成“解危”74戶。

五是實施閑置用地開發。整合閑置宅基地、農房及閑置集體用地、廢棄廠房等農村閑置資源，采取多種模式，發展民宿經濟、鄉村旅游、農家樂等第三產業。目前，全鎮共有精品民宿43家，東山花庭、棲霞山居、和園等一批精品民宿利用閑置房屋改造，帶動村級集體經濟發展和村民就業，實現閑置資源有效利用。

閑置宅基地和農房激活利用的瓶頸制約

一是政策不明。缺乏實質性的落地政策，政府及其相關部門沒有起到應有的引導、指導、管理作用，導致基層實際操作時無規可依、無據可依。

二是權屬不清。由于宅基地審批等歷史原因，農村宅基地存在權屬資料缺失、權屬主體不明等問題，政策處理、農房確權難度較大，“房地一體”登記發證工作無法全面鋪開，不利于老舊房屋改造利用。

三是規劃銜接不夠。長期以來，由于缺少全面科學的村莊規劃引導，農村閑置土地存在分布廣、零碎分散、單塊面積小等特點，在空間上難以集中成片形成用地規模。

四是審批難度大。溪口鎮部分山區村既屬水源地保護區、生態保護區，又屬國家級風景名勝區，發展受到“多重約束”，許多村級發展項目，由于土地、規劃等審批權限較高，難以落地。

五是人才匱乏。閑置宅基地多的農村一般地理位置偏遠、人口流失嚴重，農村人口老齡化嚴重。引不進人才成為困擾發展的一大難題。

推進閑置宅基地和農房激活利用的對策建議

健全政策，鼓勵創新。一是大膽嘗試退出機制。推進農村宅基地“三權分置”、農村集體經營性用地入市等改革，鼓勵村集體對經營者收取一定的土地收益調節金用于村莊發展，并有償回收村民閑置宅基地進行整理開發，激活閑置用地。二是實施農民帶權進城改革。實施新一輪下山轉移政策，在保證其原住地原有權益的同時同等享受所在城區居民權益。對于移民下山后的閑置宅基地，按照“依法、自愿、有償”的原則，可以退還產權，也可以通過貨幣化補償、宅基地權票發放的辦法給予城鎮購房補貼或異地集中安置。

完善規劃，明確方向。一是摸清潛力底數。圍繞農用地整治、村莊整治、生態修復、工業用地整治和城鎮低效用地再開發整治等，開展全域國土空間綜合整治潛力調查，編制溪口國土空間規劃，優化國土空間布局。結合“房地一體”農村宅基地確權登記發證工作，摸清溪口鎮農村宅基地底數和閑置宅基地盤活利用情況。二是科學編制村莊規劃。針對山區自然村“空心化”“過疏化”的分布問題,加快推進村莊布點規劃編制，將宅基地的用地結構進行統籌安排，綜合考慮用地與產業的有機銜接，完善公共服務配套設施，出臺下山移民相應的扶持和激勵政策，合理布局建設山區移民安置小區，為下一步村莊整治和項目謀劃提供規劃依據。

引入資本，多元利用。一是重塑鄉村新業態。深化鄉村振興戰略，推動農村宅基地的功能將向資產、經營性功能轉變。深挖各村特色，實施鄉村賦能工程，將閑置宅基地改造成為直播基地、體驗課堂、工藝作坊及其他特色文化創意區域。二是培育鄉創新平臺。為各類人才在山區創新創業提供良好平臺。提升高校畢業生在農業生產領域創業補助力度，對青年人才在山區創業項目實行產業基金跟投，以更優的創業環境吸引各類優質資源及有鄉土情懷、有創業激情的青年人才。

完善配套，提升品質。一是加快基礎設施建設。以農村環境綜合整治為抓手，加強基礎設施數字化改造。以政府資金為主，整合農村基礎設施建設資金，協調推進農村“廁所革命”、生活垃圾及生活污水治理等事項。二是強化公共服務保障。以民生工程為抓手，聚焦農村“一老一小”，統籌推進文化、教育、衣食住行、醫療、養老等山村公共服務設施的建設與配套，以公益性理念將閑置宅基地用于公共服務設施建設。