司法機關優化營商司法環境的現實路徑探析
——以湖北省司法實踐為研究樣本

戴 中 祥

(武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢 430065)

習近平指出：法治是最好的營商環境[1]。這一重要論斷深刻闡明了法治和營商環境的關系。當前我國從中央到地方都在努力推進法治化營商環境建設，法治化營商環境建設包括立法、執法、司法和守法等各環節，具體而言，包括法規政策制定環境、依法行政環境、司法環境、信用環境和社會環境等構成部分[2]。在國家地方法律法規政策制定環境已日漸優化明朗的情況下，法治環境的建設很大程度上取決于具體的執法和司法活動，取決于司法環境的建設。一個公正高效權威的司法環境不僅能為各類市場主體投資創業創新提供有力的司法保障和服務體系，而且還能推動行政和社會等良好環境的形成以及法規政策制定環境的生成。從本質上講，優化營商環境所提升的營商吸引力主要源于法治本身的公信力，即市場主體是否相信法律是公平正義的以及是否相信法律有足夠的力量按其自身邏輯產生作用[3]，這是由司法環境所影響和決定的，是司法環境發揮作用的核心關鍵點。司法機關作為營商司法環境建設的主力軍，如何立足本職主業、積極回應法治化營商環境建設的時代訴求以及努力為法治化營商環境建設貢獻司法力量是一個現實課題。筆者通過調研分析湖北省在營商司法環境建設方面作出的有益探索和經驗，并借鑒發達國家建設法治化營商環境的經驗做法，嘗試對我國建設營商司法環境的路徑和對策進行規范化論證。

一、優化營商司法環境建設的實踐價值

司法執法保障與服務是法治化營商環境建設題中應有之義，司法環境不僅指代與法律實施相關的條件和因素的總和，如司法的依據、主體、體制機制和價值理念等一系列影響司法過程和結果的要素，還反映了司法裁判的公正程度[4]。司法機關通過懲治違法犯罪、保護權利權益和促進創新創業，塑造公正高效權威的司法環境，推進法治化營商環境的整體建設和協調發展。

(1)通過司法嚴厲打擊懲治涉企違法犯罪，為企業創造安全、和諧和穩定的社會環境。安全穩定的社會環境是良好營商環境的重要基礎。司法機關依法嚴懲涉黑涉惡犯罪及各種經濟犯罪，打擊侵犯市場主體知識產權違法犯罪活動；依法打擊利用職務便利索賄、受賄等職務犯罪以及侵占、挪用非公有制企業財產的犯罪；嚴格區分民事經濟糾紛與違法犯罪的界限，堅持少捕慎訴慎押司法理念，依法慎用查封、扣押、凍結以及拘留、逮捕等強制措施；懲罰犯罪與保障人權并重，讓司法既有力度又有溫度，切實保護企業和企業家財產安全，保護企業家人身安全。夯實平安根基，營造安居、安業、安心的穩定社會環境，為優化營商環境牽好“牛鼻子”。

(2)通過司法平等保護各類市場主體產權和權益，有利于構建平等保護的公平環境。作為市場主體，各類企業最期望的莫過于權利平等、機會平等、規則平等以及利益得到平等保護，而司法作為平等保護各類市場主體產權和合法權益的最后一道防線，在法律適用過程中通過嚴格貫徹平等保護原則，平等保護不同市場主體的法律地位、訴訟權利等，堅持各類市場主體法律地位平等、訴訟地位和訴訟權利平等、法律保護和法律服務平等以及法律責任平等。通過平等保護依法化解各類矛盾糾紛，推動形成公平對待、公平競爭和平等保護的公平司法環境。

(3)通過司法公正高效處理涉企案件，有利于營造公平競爭、優勝劣汰的市場環境。只有公平競爭才能實現資源的有效配置和企業的優勝劣汰，才能換來市場活力和釋放社會創造力。公檢法機關通過高效公正解決經貿投資等案件糾紛，加強對壟斷和不正當競爭行為的打擊力度；嚴厲打擊知識產權侵權行為，加大對知識產權的司法保護力度。保障各類企業平等使用生產要素、公平參與市場競爭，營造公平競爭、優勝劣汰的市場環境。

(4)通過司法對行政機關的監督，促進誠信政府的建設，營造高效誠信的政務環境。實現營商環境法治化的關鍵是全面建設法治政府[5]，而建設法治政府需要發揮司法對行政權行使的有效監督。司法機關通過行政復議、行政審判、行政檢察規范以及加大行政審批等行政行為合法性審查力度，敦促行政機關依法行政、提高服務效率和水平；監督行政機關及時兌現政策承諾，切實督促行政機關按約履行協議義務。推進法治政府、誠信政府建設，推動建立高效誠信的政務環境。

(5)通過司法對知識產權的保護，營造良好創新創業創造的發展環境。知識產權保護工作是激勵創新創業創造的重要保障，而司法是保護知識產權最有效、最根本和最權威的手段，司法機關通過嚴厲打擊侵犯知識產權刑事犯罪，公正處理涉商標權、專有技術和不正當競爭等知識產權案件，從制度上解決賠償難、賠償低問題，統籌協調好加強保護與營造創新發展空間的關系，以最大限度激發市場主體創業創新活力，全面營造激勵和保護創新的良好環境，最大限度釋放全社會創新創業創造動能。

(6)通過高效便利的司法服務，有利于營造警企和諧親清關系。除了法治保障外，司法服務也是司法機關重要職責。公安機關、司法行政機關通過持續深化“放管服”改革，不斷優化便民利企服務，如簡化流程環節、全面清理煩擾企業和群眾的各類無謂證明等。公檢法機關通過舉行座談會、培訓會以及實地調研等方式與市場主體交流，延伸公安保護職能、檢察監督職能和司法審判職能，開展“送法進企業”服務活動，如為企業進行法制培訓、為企業調解糾紛和幫助企業建章立制等，著力構建“親清”型警企關系、檢企關系和法企關系。通過優質高效的司法服務，構建司法機關與企業和諧互動氛圍。

二、營商司法環境建設的湖北實踐

近年來，湖北在全國發展大局和地方發展實際中持續推進營商司法環境建設，大力加強營商司法環境制度供給，堅持問題導向，突出司法(執法)的保護和服務職能，營造安居、安業、安心的良好環境。

(1)加大營商司法環境制度政策供給。2020年以來，湖北省委、省政府非常重視優化營商環境建設，加強制度供給，省內各地相繼出臺優化法治化營商環境的規范性文件，形成了各具特色的制度政策體系，在省本級層面，出臺《湖北省優化營商環境辦法》《2020年湖北省營商環境評價反映問題整改責任分工方案》《全省政法機關依法履行職能營造法治化營商環境的意見》等；湖北省公安廳出臺《湖北省公安機關服務民營經濟發展十條措施》《湖北省公安機關優化營商環境若干措施》《全省公安機關服務保障企業發展持續深入優化營商環境若干措施》等；湖北省人民檢察院出臺《關于全面加強新時代知識產權檢察保護服務保障湖北創新驅動發展的實施意見》等；湖北省高級人民法院出臺了《關于充分發揮審判職能依法保障和促進非公有制經濟健康發展的實施意見》《關于發揮行政審判職能優化營商環境指導意見》《關于推動審判工作科學發展為湖北加快建成支點提供司法服務和保障的意見》《關于對涉企案件實行經濟影響評估的暫行規定》等。同時，湖北省市(州)、縣(區)也都分層分級建立完善了一系列制度機制。

(2)突出保護和服務職能的司法(執法)實踐。湖北省各級政法機關在湖北省委、省政府的領導下，將優化法治化營商環境作為推進疫后重振、實現高質量發展的重要支撐全力推進，立足本職深入推進營商司法環境建設，努力使法治成為湖北發展核心競爭力的重要標志。

一方面，各級政法機關將優化法治化營商環境貫穿司法活動全過程，結合“我為群眾辦實事”活動重點推進，突出保護和服務職能；另一方面，全省各級政法機關堅持問題導向，將損害營商環境的執法司法突出問題作為頑瘴痼疾內容重點整治。

湖北省各級公安機關從嚴打擊涉企犯罪，打防并舉，不斷推進平安湖北建設,努力為全省經濟社會高質量發展營造安全穩定的政治社會環境。不斷深化公安“放管服”改革，推進政務服務“一網通辦”“一事聯辦”，培育和激發市場主體活力；深入企業，開展警企共建，深化“萬警訪聯萬企”活動，著力構建“親清”警企關系，為企業高質量發展保駕護航。

湖北省各級檢察機關推出“充分發揮檢察職能，助力打造一流營商環境”專項檢察的“1號工程”，依法從嚴從快打擊危害營商環境的各類犯罪，落實“少捕”“少押”“慎訴”司法理念，最大限度避免給企業經營帶來負面影響。刑事檢察依法穩妥推進企業刑事合規試點工作，深入推進知識產權“三檢合一”試點，充分運用法治手段保護企業創新創業成果和合法權益，全力打造法治化營商環境升級版，用心用情用力當好企業發展“護航員”。

湖北省各級法院把優化營商環境工作融入執法辦案中，把服務措施落實到具體案件上，推行“涉企案件經濟影響評估制度”①，發布優化法治化營商環境“紅黑榜”案例，推進“一站式多元解紛和訴訟服務體系建設”②，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，上述做法得到最高人民法院的充分肯定。

三、湖北營商司法環境建設的成效與不足

2020年，湖北省遭遇全國最嚴重新冠肺炎疫情，主要經濟指標“斷崖式”下降。為優化湖北營商環境、盡快消除疫情帶來的不利影響以及實現湖北疫后重振，湖北省委、省政府審時度勢，下決心打造最優的區域營商環境。經過多方不懈努力，全省營商環境呈現穩中向好的發展態勢。2021年省經濟運行呈現“全面恢復、快速增長、質效提升、穩中向好”的態勢。2021年湖北GDP邁上5萬億大臺階，排名重回全國第7位，市場主體增速快發展好并且活力倍增，截至2021年底，湖北市場主體數目達到650萬戶，刷新了湖北的歷史記錄。無論是大中小業主和創新創業群體還是個體工商戶的反饋都是湖北的營商環境在“肉眼可見”地好轉[6]。但是，放眼全國，對照其他發達先進省市，湖北省營商環境建設特別是法治化營商環境建設仍有不少差距。2020年，北京大學-武漢大學營商研究聯合課題組對我國31個省級行政區的營商環境進行量化分析、評估，其中湖北省營商環境在全國排名位次是第17名，低于全國省份中位數，其中湖北的法律政策環境(包括政策透明和司法公正兩個二級指標)得分和排名均低于平均水平，僅位列全國第22名[7]。湖北營商環境與其他省份營商環境現狀、各級指標情況相比有不少劣勢[8]。經過調研和對比分析，筆者認為主要有下列問題和不足：

(1)司法制度供給不足。有學者通過對湖北與上海優化營商環境政策的比較研究發現，相對忽視法治環境建設對優化營商環境的作用是湖北省相關政策實踐的一塊短板，其突出表現為：現行的《湖北省優化營商環境辦法》中未對立法和司法機關的相關職責提出明確而詳細的要求，而《上海市優化營商環境條例》高度強調加強法治環境建設對于優化營商環境的重要性，其最顯著的政策安排是在營商環境政策條例中對各級人民法院、人民檢察院和人民代表大會常務委員會等權力機構提出明確的政策要求，以促使多部門在加強法治環境建設方面形成合力[9]。另外，2020年8月17日湖北省人民政府常務會議審議通過《湖北省優化營商環境辦法》，該政策文本的制定頒布機關是省人民政府，而不是省人大常委會，屬政府政策文件，不屬于地方立法文件。相比之下，《上海市優化營商環境條例》是于2020 年 4 月 10由上海市第十五屆人民代表大會常務委員會通過的，屬地方立法文件，法律層級和效力均高于政府政策文件。

(2)司法保障服務理念不強。在司法保障服務理念上存在“上熱中溫下涼”問題，一些干警的發展意識不強，服務精神和責任心不強，不能進行換位思考，不能站在企業和企業家的角度思考問題，存在服務營商環境、服務企業的自覺性不足問題，不同程度存在就案辦案、機械辦案現象。

(3)司法質效不高。刑事執法中仍存在刑事司法手段介入經濟糾紛，超權限、超范圍、超數額和超時限查封、扣押、凍結，趨利性執法、選擇性執法以及影響企業和群眾正常生產經營等方面的執法問題突出；法院審判和執行中存在涉企案件辦理效率不高，有的涉企案件久拖不結、執行不暢；對私營企業保護弱于對公有產權保護，如在執行中存在超范圍和超標查封、扣押、凍結私營企業財產的問題。

(4)司法聯動機制不暢。在司法實踐中，服務保障營商環境的執法司法辦案標準還不夠統一，比如強制措施運用以及互聯網和金融等新興犯罪證據標準把握等，公檢法之間還沒形成共識。司法機關營商環境類案件常態化、制度化協調機制尚未形成，長效化、常態化的企業破產府院有效聯動協調機制有待健全；執法司法大數據資源共享還不夠充分；監管部門的溝通聯系機制尚未建立，多方聯動共同推動營商環境領域治理體系和治理能力現代化建設的成效還末顯現出來。

四、司法機關優化營商司法環境的措施與進路

營商司法環境建設是一個系統工程，涉及多種利益關系的博弈，需要更新司法理念、提升司法效能、加大協調合作，系統整體推進司法環境建設，增強司法的整體性、協調性、公正性、高效性，協調好法治化營商環境建設中整體與個體、打擊與保護、公平與效率之間的辯證關系，提供有力的司法服務保障。

(1)更新司法理念，樹立謙抑審慎、平等保護等理念。法治化營商環境建設問題的根源在于理念和思想，每個司法工作人員都應深刻認識自己在法治環境建設中的重要作用，樹牢“人人都是營商環境、案案都是試金石”理念。司法機關和司法人員都應轉變陳舊司法觀念，在所有訴訟環節中樹立謙抑、審慎、善意、文明、規范的執法理念；在立案環節，嚴格區分民事經濟糾紛與刑事犯罪，慎用拘留、逮捕等強制措施；在民事審判環節，樹立意思自治、利益衡平的審判理念，在行政審判環節，兼顧合理性審查的行政審判理念，處理好維權與限權的關系；在執行環節，既要保障勝訴當事人合法權益，也要樹立善意、文明執行理念，最大限度減少對被執行人權益的影響。防止就法律講法律、就程序走程序、就辦案而辦案，努力讓司法成為營商環境改善的重要力量。

(2)提升司法效能，營造公正高效的司法環境。公正與效率是司法的永恒價值追求，用高效的司法效率實現公正的廣度與深度、速度與精度，通過提升涉企案件辦理質效，給企業家和企業營造公平公正、文明規范的司法環境，努力把營商環境理念落實到每一個案件的辦理中，在立案、保全、審理、執行、審限管理和司法公開各環節對企業生產經營可能受到的影響進行分析、評估，并作出有效防范和處置，使司法活動對企業生產經營的影響降到最低，防止因不當的司法行為而損害企業和企業家的合法權益，進一步提升涉企案件審判質效，為企業發展提供有力的司法保障。

司法機關通過推行繁簡分流，暢通涉企訴訟立案、審判和執行的綠色通道，提升偵查和起訴的工作效率，發揮檢察機關審前程序作用工作機制，壓縮涉企糾紛化解的時間和經濟成本，努力提高司法程序的質量指數，最大限度地減少司法活動對涉案企業正常生產經營的影響。另外，通過信息化和智慧法院建設來提高效率。大力推廣移動微法院平臺，為企業提供足不出戶的“一站式”訴訟服務；加快湖北數字檢察建設，加快推進電子手銬、“非羈碼”等信息化監管應用步伐，推進法律監督工作提質增效。

通過建立多元商事糾紛化解機制，構建“調解先行、訴訟斷后”的多元矛盾糾紛化解機制，為企業解決糾紛提供低成本、高效率的路徑。完善訴調對接機制，將調解貫穿于審執全程，盡量通過調解或撤訴方式結案，充分平衡各方利益，徹底平息雙方矛盾。

(3)完善司法聯動，形成司法合力。司法聯動模式是指司法機關在依法獨立行使職權、履行職能的過程中，始終堅持黨的領導，依靠黨委統攬全局；自覺接受人大及其常委會的監督，依靠人大支持排除干涉，維護司法權威；主動爭取政府的支持配合，實現司法權與行政權的和諧聯動；促進法院與社會的良性互動，提高司法公信力；推進各級、各行政區域的司法機關之間相互配合、互相支持的司法運作模式[10]。建立司法聯動機制旨在進一步強化司法各部門之間在營商司法環境建設領域的協調、配合、監督，推動形成整體聯動、相互協調的司法環境。公檢法機關盡快明確統一服務保障營商環境的司法執法辦案標準、辦案規范指引，應盡快建立打擊侵犯企業產權違法犯罪的聯動機制，借鑒廣州市黃埔區法院經驗，實施知識產權刑事案件、民事案件和行政案件于一體的“三合一”協同審判模式③，實現對知識產權的立體保護，進一步深化一站式多元解紛和訴訟服務體系建設，構建包容審慎監管體系，統一行業執法標準和尺度，整治趨利性、選擇性和關系性執法。各級黨委政法委要發揮統攬全局、協調各方的優勢，推動審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政機關在辦案標準統一、案件查辦流程、積案清理化解、司法智能化建設等方面協同作戰，形成合力，破除區域范圍內的司法壁壘，提升案件辦理質效，保障司法的公正與效率，協力優化區域法治化營商環境。

(4)提升司法能力，開展考核督查，壓實營商司法環境建設責任。與營商環境密切相關的涉企案件往往民刑交織、法律關系錯綜復雜、專業技術性強、證據事實認定難度大，對司法人員提出了更高的要求，司法人員應適應優化法治化營商環境的新要求，加強業務培訓，提升司法能力；加強作風建設，努力規范司法行為。以優良的作風、扎實的工作，為優化法治化營商環境提供優質司法服務和有力司法保障，助力經濟高質量發展。司法機關優化營商環境評價指標體系、考核辦法，建立長效督查機制以及營商環境問題投訴聯動工作機制，開展法治化營商環境督察，對營商環境建設進行體檢和把脈會診，及時推進問題整改，有效解決突出問題，壓緊壓實營商司法環境建設責任，切實發揮司法機關營造法治化營商環境中的推動作用。

注釋：

①涉企案件經濟影響評估制度是湖北省高級人民法院首創。根據湖北省《關于對涉企案件實行經濟影響評估的暫行規定》第1條規定：“本規定所稱經濟影響評估，是指人民法院辦理案件的一方當事人或者雙方當事人為企業時，在立案、保全、審理、執行、司法公開和審限管理等各環節對涉案企業生產經營可能受到的影響進行分析、評估并作出有效防范和處置，使司法活動對企業生產經營負面影響降至最低，實現案件處理的政治效果、法律效果和社會效果有機統一。”該制度的推廣實施有效形成了對具體司法措施的涉企經濟影響精準衡量機制，有效降低了司法活動對企業生產經營的負面影響，全面提升了涉企案件質效，讓各類市場主體真切地感受到司法的力度與溫度，使企業和社會對于人民法院推進法治化營商環境建設的系列做法有了更加直觀、更加具體和更加深切的體會。

②湖北法院一站式多元解紛和訴訟服務體系建設的主要做法是：把各類社會調解資源匯聚到法院，由法院主導形成一站式多元解紛平臺，為人民群眾提供一站式矛盾糾紛“調解超市”，努力形成“社會調解在先，法院訴訟在后”的遞進式矛盾糾紛分層過濾體系。

③知識產權審判“三合一”，是指由人民法院知識產權審判庭統一審理知識產權民事、刑事和行政案件。2018年，廣州市黃埔區人民法院開始實施知識產權審判的“三合一”，實現對知識產權的立體保護。如對知識產權刑事犯罪打擊的同時，引導被侵權主體主動提出民事侵權賠償;以刑事審判為依據，引導公訴機關提起刑事附帶民事公益訴訟;在知識產權民事侵權案件審理過程中，發現涉嫌刑事犯罪的，依法移送公安機關予以刑事偵查立案;在辦理知識產權民事侵權案件過程中，發現行政執法機關存在取證程序不規范導致查處對象和實際實施侵權對象不一致的情況，依法發出司法建議，以司法促進行政執法的規范化。參見《廣州市黃埔區推進“三合一”審判模式打造知識產權司法保護示范地》(https://xw.qq.com/amphtml/20220519A09W3I00)。