基于政企二元運(yùn)轉(zhuǎn)體系的電力行政執(zhí)法模式探索

孫廣通

(廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司廣州供電局，廣東 廣州 510620)

0 引言

近年來，受法律法規(guī)、體制機(jī)制、歷史沿革等因素制約，我國(guó)電力行政執(zhí)法模式面臨合法性、專業(yè)性、合理性、權(quán)威性、嚴(yán)密性、規(guī)范性等諸多法律風(fēng)險(xiǎn)和管理桎梏。為此，很多地區(qū)著手探索貼合實(shí)際的電力行政執(zhí)法模式。廣州市以政企聯(lián)動(dòng)為基準(zhǔn)點(diǎn)，構(gòu)建一種合法、合規(guī)、合理的電力行政執(zhí)法模式，旨在滿足新時(shí)期供電事業(yè)的發(fā)展需要。

1 我國(guó)電力行政執(zhí)法模式的發(fā)展

隨著我國(guó)電力體制改革不斷深化，電力行政執(zhí)法呈現(xiàn)出不同發(fā)展階段的自我調(diào)整適應(yīng)性。

1.1 行政執(zhí)法模式

1997 年以前，我國(guó)原各級(jí)電力局隸屬于各級(jí)電力行政管理部門，對(duì)于破壞電力設(shè)施、危及電力設(shè)施安全、擾亂供用電秩序等涉電違法行為，各級(jí)電力局可以代表政府依法依規(guī)對(duì)責(zé)任方進(jìn)行電力行政處罰；部分地區(qū)為了強(qiáng)化電力行政執(zhí)法，還成立了專門的“電力警察”隊(duì)伍。

1.2 多頭管理模式

1998 年起，我國(guó)推進(jìn)電力體制改革，原電力部行業(yè)行政管理職能調(diào)整至原經(jīng)貿(mào)委電力司，國(guó)資委成立電網(wǎng)公司開展企業(yè)經(jīng)營(yíng)。2003 年，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立，電網(wǎng)公司及各級(jí)供電企業(yè)從此進(jìn)入電力行政管理部門、電力監(jiān)管部門以及電力國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)多頭共管模式，導(dǎo)致電力行政執(zhí)法主體更加分散，不能形成執(zhí)法精準(zhǔn)合力，對(duì)涉電違法行為管理逐步進(jìn)入失控階段。

1.3 重構(gòu)執(zhí)法模式

2000 年以后，部分城市和地區(qū)結(jié)合屬地實(shí)際情況和供電企業(yè)現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行電力行政執(zhí)法模式重構(gòu)的嘗試，先后成立了各種電力行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，旨在彌補(bǔ)我國(guó)電力體制政企分離后電力行政執(zhí)法職能的失位，在取得一定成效的同時(shí)，也面臨諸多現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)問題，使得電力行政執(zhí)法職能無法完全發(fā)揮作用及保持常態(tài)化有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 政企二元運(yùn)轉(zhuǎn)體系模式

2.1 體系構(gòu)成

2017-01-04，廣州市政府批復(fù)成立“廣州市電力行政執(zhí)法支隊(duì)”；1 月24 日，廣州供電局組建成立“廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助中心”。通過政企2 條保障體系構(gòu)建電力行政執(zhí)法運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

(1) 執(zhí)法體系。責(zé)任主體：廣州市人民政府；承接部門：工業(yè)和信息化局；執(zhí)行機(jī)構(gòu)：廣州市電力行政執(zhí)法支隊(duì)；人員編制：行政執(zhí)法專項(xiàng)編制20人，由市統(tǒng)籌解決，其中處長(zhǎng)(支隊(duì)長(zhǎng)) 1 名、副處長(zhǎng)(副支隊(duì)長(zhǎng)) 2 名。

(2) 協(xié)助體系。責(zé)任主體：廣州供電局；承接部門：安全監(jiān)管部；執(zhí)行機(jī)構(gòu)：電力行政執(zhí)法協(xié)助中心；人員編制：定編15 人，設(shè)主任1 名，下設(shè)綜合部(主管1 名，設(shè)備、法律、用電和綜合等專員5 人)和稽查部(主管1 名，稽查專員7 人）。

通過政府主管部門和供電企業(yè)分別設(shè)定專門行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)組成上彌補(bǔ)傳統(tǒng)模式的諸多不足，為電力行政執(zhí)法的優(yōu)化奠定了組織基礎(chǔ)。

2.2 責(zé)任定位

電力行政執(zhí)法體系根據(jù)違法主體、維權(quán)主體和執(zhí)法主體三要素之間的關(guān)系進(jìn)行定位，政府執(zhí)法主體和供電企業(yè)維權(quán)主體彼此獨(dú)立運(yùn)作，形成政府督促指導(dǎo)供電企業(yè)、供電企業(yè)向政府尋求支持的常態(tài)化共生關(guān)系，從根本上保障執(zhí)法主體的合法性，規(guī)避供電企業(yè)職責(zé)不清代行政府職能的法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)明確了執(zhí)法和維權(quán)主體的責(zé)任分工。

各主體定位及關(guān)系如圖1 所示。

圖1 電力行政執(zhí)法三要素關(guān)系定位

2.2.1 廣州市電力行政執(zhí)法支隊(duì)

(1) 負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國(guó)家、省、市涉及電力行政執(zhí)法的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，并對(duì)供電企業(yè)和用戶的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

(2) 依法查處危害電力設(shè)施和擾亂供用電秩序的違法行為。

(3) 組織開展電力法律法規(guī)宣傳和培訓(xùn)。

(4) 協(xié)調(diào)各區(qū)、市直有關(guān)部門共同做好電力設(shè)施保護(hù)工作，并協(xié)助處理全市電力應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作。

2.2.2 廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助中心

(1) 負(fù)責(zé)協(xié)助廣州市電力行政執(zhí)法支隊(duì)開展電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)工作。

(2) 貫徹執(zhí)行和宣傳各級(jí)電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)的法律法規(guī)和規(guī)章制度。

(3) 指導(dǎo)、督促局相關(guān)單位開展電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)工作，并進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

(4) 協(xié)調(diào)處理地方電力設(shè)施保護(hù)、供用電、電力應(yīng)急綜合聯(lián)動(dòng)工作中出現(xiàn)的問題及安全隱患。

(5) 統(tǒng)計(jì)分析違章施工、盜竊電力設(shè)施、竊電等事件和隱患，針對(duì)性組織開展電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)專項(xiàng)整治工作，研究制定相應(yīng)防范措施，總結(jié)推廣先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)。

(6) 及時(shí)向廣州市政府和有關(guān)單位通報(bào)電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)的國(guó)家法規(guī)及各類信息，按需向局專業(yè)管理部門匯報(bào)工作情況。

由此，從根本上杜絕了政企不分的弊病，為常態(tài)化開展電力行政執(zhí)法奠定了機(jī)制基礎(chǔ)。

2.3 建章立制

為實(shí)現(xiàn)電力行政執(zhí)法體系制度化運(yùn)轉(zhuǎn)，制訂了以下規(guī)章制度，用以指導(dǎo)和規(guī)范電力行政執(zhí)法行為，同時(shí)督促相關(guān)責(zé)任方貫徹落實(shí)法律法規(guī)。

(1) 《廣州市工業(yè)和信息化局電力行政執(zhí)法工作辦法》。旨在從執(zhí)法層面進(jìn)一步建立健全電力行政執(zhí)法工作制度體系，推動(dòng)電力行政執(zhí)法源頭預(yù)防性管控；大力構(gòu)建全市施工行業(yè)信息收集和共享機(jī)制，從源頭介入外力施工破壞管控，從而有效遏制危害電力設(shè)施安全行為發(fā)生。

(2) 《廣州市政府工業(yè)和信息化部門電力行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》。旨在從執(zhí)法層面對(duì)相關(guān)電力法律法規(guī)制度中關(guān)于危害電力設(shè)施和擾亂供用電秩序違法行為的行政處罰，尤其對(duì)罰款處罰的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)予以合理細(xì)化和量化，指引和規(guī)范全市工信部門合法、合理實(shí)施電力行政處罰，進(jìn)一步縮小全市工信部門電力行政處罰自由裁量的空間，增強(qiáng)電力行政處罰的公正性和適度性。

(3) 《廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助工作管理實(shí)施細(xì)則》。旨在從維權(quán)層面協(xié)助廣州市政府各級(jí)工業(yè)和信息化部門做好電力行政執(zhí)法工作，規(guī)范廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助工作程序，督促內(nèi)部主網(wǎng)和配網(wǎng)運(yùn)維單位做好內(nèi)部管控。

通過以上規(guī)章制度確保電力行政執(zhí)法能夠制度化運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)避傳統(tǒng)模式的隨意性弊端。

2.4 執(zhí)法依據(jù)

針對(duì)行政處罰和刑法介入的邊界劃分，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞電力設(shè)備刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2007〕15 號(hào))，具有下列情形之一的，屬于《刑法》第一百一十九條第一款規(guī)定的“造成嚴(yán)重后果”，以破壞電力設(shè)備罪判處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

(1) 造成1 人以上死亡、3 人以上重傷或者10人以上輕傷的。

(2) 造成1 萬以上用戶電力供應(yīng)中斷6 h 以上，致使生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響的。

(3) 造成直接經(jīng)濟(jì)損失100 萬元以上的。

(4) 造成其他危害公共安全嚴(yán)重后果的。

據(jù)此執(zhí)法可從根本上杜絕“行刑不分”和“以行代刑”的弊端。

2.5 執(zhí)法程序

對(duì)于電力行政執(zhí)法具體案件，其主要的執(zhí)法程序和辦案流程如圖2 所示。

圖2 電力行政執(zhí)法程序和辦案流程

2.6 執(zhí)法成效

截至2020-10-31，廣州市電力行政執(zhí)法支隊(duì)共立案查辦案件44 宗，發(fā)出責(zé)令改正通知書45 份，做出警告行政處罰1 宗，為供電企業(yè)挽回直接經(jīng)濟(jì)損失3 000 余萬元，基本實(shí)現(xiàn)主網(wǎng)電力設(shè)施保護(hù)局面受控，外力破壞數(shù)量大幅下降。

3 新舊執(zhí)法模式探討

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的電力行政執(zhí)法模式雖然能夠滿足各自屬地電力管理部分需求，但也存在著諸多法律風(fēng)險(xiǎn)和不足，廣州市充分借鑒其他同行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了修正，具體做法見表1。

表1 電力行政執(zhí)法傳統(tǒng)常見模式和廣州創(chuàng)新模式成效比對(duì)情況

通過創(chuàng)建政企二元結(jié)構(gòu)為主體的電力行政執(zhí)法模式，為行政主體合法性、隊(duì)伍專業(yè)性、組織合理性、專業(yè)權(quán)威性、程序嚴(yán)密性、處罰規(guī)范性、成果固化性等各執(zhí)法要素提供了基礎(chǔ)保障，為開展電力行政執(zhí)法工作創(chuàng)設(shè)了前提條件。

4 結(jié)束語(yǔ)

廣州市率先在全國(guó)電力行政執(zhí)法模式創(chuàng)新上進(jìn)行了大膽探索，在維護(hù)地方電力設(shè)施安全方面取得了積極成效。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐步加大對(duì)電力行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)用、執(zhí)法成果納入征信體系、行刑有效銜接、行政強(qiáng)制執(zhí)行和跨行業(yè)行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等方面的深入探索和研究，力爭(zhēng)在維護(hù)電力設(shè)施安全、維持用電秩序平穩(wěn)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展發(fā)揮更大作用。