城鄉環境基礎設施現狀及對策探討

龔海濤, 龍婷婷

(江蘇省環境經濟技術國際合作中心， 江蘇 南京 210036)

0 引言

環境基礎設施建設有利于提升城鄉生態環境質量，促進經濟社會全面、高質量、可持續地發展。近些年，伴隨著我國城鄉經濟的不斷發展，對環境基礎設施的數量和質量均提出了新的要求。在第75 屆聯合國大會上， 我國提出至2030年達到碳排放峰值，至2060年實現碳中和，在雙碳時代背景下，環境基礎設施的低碳化也成為新的趨勢。 本文通過介紹目前城鄉環境基礎設施的投資及建設情況， 并剖析了環境基礎設施中存在的融資困難、 建設及管理能力薄弱、信息化建設水平不足、鄰避效應顯著、碳排放量大等問題，針對性地提出了相應的改善對策。

1 概述

1.1 環境基礎設施的定義

基礎設施主要包括能源、水利、交通、郵電、供水供電、環境保護、文化教育、衛生、科研技術、商業服務等方面的市政工程設施以及公共服務設施等。 基礎設施是國民經濟得以蓬勃發展的基礎保障， 每個方面均與城市發展密不可分。

環境基礎設施作為基礎設施的重要組成部分，是實現生態文明建設的重要抓手。 完善城市環境基礎設施有利于城市環境質量的改善和提升。 環境基礎設施主要包括生活垃圾處理處置場、廢水處理廠、危險廢物處置中心、 噪聲及大氣污染防治等的環保公用設施。作為城市建設的重要硬件基礎，環境基礎設施的建設目的是防治污染、保護和恢復生態系統、保障環境質量，保證公眾健康。

1.2 環境基礎設施的特點

環境基礎設施建設具有以下特點： ①投資規模大；②回報周期長；③與公民切身利益息息相關；④部分基礎設施工藝技術、安全等級要求較高（如垃圾焚燒廠）。另外，環境基礎設施提供的產品和服務（如污水處理、垃圾處理、大氣污染處理等）均具有一定的公益性，是社會生產和人民生活所需的，對城鄉環境的影響巨大。

根據發達國家在城市發展過程中的經驗， 環境基礎設施（如城市給排水系統、城市污水處理系統及垃圾處理系統等） 建設在城市發展中均置于優先發展的地位，主要原因：①城市環境基礎設施具有功能的重要性；②基礎設施配套具有前置性，城市的基本運轉離不開環境基礎設施的建設。

1.3 環境基礎設施投資情況

國家統計局 《中國統計年鑒 （2007年～2021年）》統計數據顯示，全國城鎮環境基礎設施總體投資規模，見表1。 2020年全國各主要省、市環境基礎設施投資規模及占比情況，見圖1。由圖1、表1 可以看出， 我國城鎮環境基礎設施總體投資規模逐年上升，近幾年達到了6 000 億元/a 左右，其中2020年全國城市環境基礎設施建設總投資為6 842.2 億元，江蘇省總投資約516 億元（占比為8%），為全國的生態環境質量改善提供了重要支撐。

表1 我國歷年城鎮環境基礎設施總體投資規模統計 億元

圖1 2020年全國各主要省、市環境基礎設施總投資及占比

1.4 江蘇省環境基礎設施建設現狀

隨著社會經濟的全面、健康、持續發展，江蘇省以爭當表率、爭做示范、走在前列為目標，多年來一直投入重金大力建設城鄉環境基礎設施。

2019年3月江蘇省政府辦公廳印發了《江蘇省環境基礎設施三年建設方案（2018年～2020年）》，從生活污水處理、工業集聚區廢水處理、生活垃圾收集處理、危險廢物處置、污泥處理、清潔能源供應和環境監測監控等7 個方面規劃部署了1 195 個項目， 總投資為1 754 億元。 經2021年調度分析， 至2020年底該方案明確的重點任務均已超額完成，新建城鎮污水管網3 555.4 km、 新增城鎮污水處理能力277.7 萬t/d、改造城鎮污水管網1 233.7 km、新增生活垃圾焚燒處理能力22 000 t/d、新增工業廢水處置能力60.24 萬t/d、新增危廢處置能力215.4 萬t/a、新增城鎮污泥處置能力5 726 t/d。

2 環境基礎設施存在的主要問題

2.1 融資困難

環境基礎設施由于投資大且涉及市民切身利益，往往由政府或者國有企業投資，項目的經營權、所有權、收益等均歸政府所有。目前我國正處于環境問題日益凸顯、污染治理攻堅克難階段，隨著城市化水平及農村環境質量要求的不斷提高， 城鄉基礎設施建設的規模及資金缺口越來越大， 單依靠政府投資建設顯然不能滿足城鄉發展需求。因此，如何激活社會資本參與到環境基礎設施的建設中， 拓寬融資渠道，已成為目前城鄉發展面臨的緊迫問題。

發達國家的政府投資環境基礎設施建設的比例甚微，大部分是由社會資本投資建設，這就大大減輕了政府公共部門的壓力， 同時競爭機制也促進了環境基礎設施投資市場的不斷發展[1]。 2014年我國頒布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，推廣社會資本參與政府項目建設的合作模式，鼓勵多元化投資主體參與投資和運營， 使政府不再是單純的投資參與者，更多的作為投資引導者，讓市場在投資過程中發揮資源配置作用。 該意見為環境基礎設施擴寬融資渠道指明了方向， 使國內外相關企業和有能力的個人均積極參與進來， 撬動龐大的社會資金共同組成豐富的多元化投資氛圍。

2.2 農村環境基礎設施建設及管理能力薄弱

隨著人民生活水平的提高和農村建設的不斷發展，農村生活污水排放量不斷增多，污水水質變得復雜， 農村污水的收集與處理模式也得到越來越多的關注與重視。 目前， 農村環境基礎設施存在以下不足：①農村的環境基礎設施建設較為薄弱，農村的污水收集管網、 標準化化糞池以及配套的污水處理設施仍不完善[2]。 由于農村經濟條件的限制，加上部分自然村較為分散， 居住人口不多， 導致污水收集困難，建設配套的污水管網成本較大，同時因收集的污水量不穩定， 使得后續污水處理設施的集中處理效果較差；②生活垃圾分類、收集、處置設施建設及管理較為薄弱。 目前，雖然全國約80%的村莊建有生活垃圾收集運輸系統， 但垃圾收集后處理率只有40%，存在垃圾集中推放點設施不合理，垃圾隨意傾倒或者隨意焚燒的現象[3]。 因此，農村生活垃圾收集設施仍需完善。

2.3 信息化建設水平不足

城鄉環境基礎設施建設的信息化水平對城鄉環境保護工作起到了重要的支撐作用， 有利于推動城鄉環境保護工作。 環境基礎設施的信息化建設主要包括：①園區污染處理設施的信息化管理系統；②大氣、水、噪聲等自動監測及數據監控平臺系統；③重點園區、 重點行業企業的環保監控預警管理及環境信息管理平臺建設等。

目前，很多園區的自動監測系統不夠完善，如未在園區規劃初期和項目建設前統籌考慮自動監測點位的布設， 一些在線監測設施及野外自動監測站點的正常運營和維護得不到保障， 存在設備檢修及維護不及時， 設備老舊未能及時更換等情況。 除此之外，在污染源監測數據實現實時更新、動態聯網方面也存在不足：環境信息管理平臺建設滯后，大數據聯網、數據共享不充分，沒有發揮好監測預警功能，妨礙社會各界對環境管理工作的監督。

2.4 鄰避效應顯著，項目推進困難

鄰避效應指企業或者居民因擔心建設項目（如核電站、垃圾焚燒廠等）對其資產價值、身體健康以及環境質量帶來負面影響， 而采取強烈反對甚至情緒化抗爭的行為。

由于環境基礎設施建設的內容基本具有一定的公益性，屬于公共物品范疇，具有明顯的外部性，存在“搭便車”的現象，因此，一旦需要新建對鄰近地區可能存在負外部性的環境基礎設施時， 如垃圾焚燒廠、污水處理廠等，就會遭到鄰近居民的強烈反對而使得項目無法進行有序推進，影響正常建設及投運，有的甚至被迫叫停。 造成鄰避效應的原因： 一方面是由于建設項目本身的污染不確定及運營機制不完善造成，另一方面由于規劃選址不合理、信息公開不及時、溝通渠道不暢及政府公信力下降造成。

2.5 能耗高，碳排放量大

環境基礎設施占地面積大、體量大，能耗高，其節能與否，直接影響著碳達峰、碳中和目標的實現。以污水處理廠為例， 據 《中國城鄉建設統計年鑒（2020）》，2020年全國城鎮新增污水處理能力23 070萬m3/d，結合《城鎮水務統計年鑒》可知，《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002） 中一級A 及以上標準排放，平均電耗為0.404 7 kW·h/m3；其他情況電耗為0.375 4kW·h/m3，按87.63%以上執行一級A 及以上估算， 我國2020年全國污水處理總用電量為337.728 億kW·h， 占全社會用電總量的0.45%[5]。 污水處理行業的碳排放量占我國社會總碳排放量的1%～2%[6]。

3 對策及建議

3.1 拓寬融資渠道，完善融資體系

環境基礎設施應突破傳統的融資和運營方式，不斷拓寬融資渠道，開辟出一條以政府為主導，市場多方共同參與的融資道路:①設立綠色發展基金。可對特定的環境基礎設施項目設立綠色發展基金，構建特定基金管理機構，向投資者發行，集中社會閑散資金用于環保基礎設施建設；②發行環保債券。市政債券和企業債券均為環境基礎設施的有效融資方式。 市政債券是一種成本較低且風險較低的融資方式，其發行債券主體是地方城市政府部門（或者下屬機構），以地方政府的信用作為擔保。 企業債券則是以企業為主體發放的債券， 通過在資本市場上發行債券來籌措資金， 并以環境基礎設施的預期收入作為收益保證， 保障了在一定期限內能夠償還投資人本息和；③合理引入PPP 模式參與環境基礎設施融資。PPP 是指政府與不同社會主體之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。 PPP 模式不僅能緩解政府財政壓力，而且以特許經營權的方式，將一部分責任及需承擔的投資風險轉移給社會主體。 各參與方在利益共享的基礎上，形成了“全程合作，風險共擔”的合作伙伴關系。 總體來說，在上述3 種環境基礎設施融資模式中，就項目所有權而言，PPP 模式所有權歸政府和私人共同擁有， 債券及綠色發展基金所有權均歸政府所有；就盈利要求而言，PPP 模式要求項目的盈利性較低， 債券以及綠色發展基金要求項目的盈利性較高。 該3 種模式均能在較短時間內籌集較多的資金， 提升了基礎設施建設效率及后期運營效率。 同時應充分借鑒發達國家的一些先進經驗以及國內已有的典型成功案例，結合本省省情，積極開展多渠道的融資方式， 逐步形成政府財政補貼為基礎、社會資本共同參與、銀行信貸輔助支撐、開放性金融資本引導的新融資體系。

3.2 加強農村環境基礎設施建設及管理

加快推進農村環境基礎設施建設， 有目的有計劃的推進農村的污水管網、化糞池、污水處理設施、垃圾分類處理設施等建設， 將農村環境基礎設施建設情況與政府部門的績效考核掛鉤， 配套相應的獎懲機制。根據《關于深化農村公共基礎設施關乎體制改革的指導意見》的相關要求，明確農村環境基礎設施的產權責任主體，推動基礎設施確權登記。加強基礎設施的管護，明確管護主體、管護職責以及管護要求，建立管護責任清單。 同時，嚴格落實各項設施的操作規程，完善相應的應急保障機制。

3.3 強化環境信息化體系建設

統籌推進園區在線監測系統、 國控省控監測點的實時更新系統、環境信息化平臺建設，充實監測隊伍，加強園區自動監測站點的運營和維護，及時進行設備維護及老舊設備更新換代。運用大數據、云計算等高新技術為環境基礎設施的建設賦能， 為環境管理構建涉及污染防治、安全風險、環境應急、監測預警、綜合分析決策為一體的信息化網絡，搭建涉及政府監管部門、建設單位、運營單位以及社會大眾等多方共同參與、信息共享的環境“云共享平臺”。

3.4 完善布局，暢通溝通渠道，化解“鄰避效應”

（1）完善規劃，合理選址，將可能產生“鄰避效應”的環境基礎設施的選址遠離居民住宅區，并提前謀劃，在城市發展的初期進行建設，避免后期推進困難等問題的發生。鼓勵相關污染處理設施集中布局，形成環保治理產業集中區， 統籌解決各類敏感環境基礎設施選址難等問題。

（2）加強媒體宣傳、暢通交流渠道，建立鄰避環境基礎設施項目溝通數據系統。 在移動互聯網普及的時代，新聞媒體對信息傳播、輿情控制以及價值判斷等方面發揮著巨大作用， 應充分利用互聯網平臺及新聞媒體對“鄰避環境基礎設施”的建設進行積極正面宣傳，并建立公眾溝通數據庫[4]，實現精準宣傳，有效溝通，在此基礎上建立輿情應對體系，進而有效化解“鄰避效應”。

3.5 科技創新，節能增效，助力雙碳目標

（1）節約能源，進行科技創新，以實現基礎設施的節能增效。積極做好低碳節能設備的研發，改善污染治理工藝。 例如：建設資源型污水處理廠，采用低能耗設備，提高污水收集率，有效利用進水中的有機質，并合理引入外來有機物進行厭氧消化，提升污水處理過程的能源回收率。

（2）大力開發新能源并提升能源利用效率。積極探索太陽能、風能等電能替代技術。

（3）提高污泥等固體廢物的資源化利用和處置能力，加強減污降碳及資源回收處理技術的研發，例如：生物質清潔能源回收技術[7]、垃圾填埋場沼氣的綜合利用技術、垃圾焚燒發電并網技術等。

4 結語

目前，我國經濟社會發展已步入新的歷史階段，在這一重要的歷史時期， 環境基礎設施建設也將迎來新的機遇與挑戰。 要不斷加強城鄉環境基礎設施能力建設，提升運營管理水平，拓寬融資渠道，構建多元化融資體系，多措并舉化解“鄰避效應”，不斷完善環境信息化體系建設， 節能增效較低環境基礎設施碳排放，讓“互聯網+環境基礎設施”更好地助力經濟高質量發展。