全國各地出臺的地下管線政策法規執行情況研究

李彬，陶其升，曹必騰，王宣強

(合肥市地下管網建設管理辦公室，安徽 合肥 230001)

1 引 言

隨著城鎮化快速推進，地下管線種類和數量越來越多，且每年以5%以上速度繼續增長，分布也日趨復雜。地下管線建設規模不足和管理水平不高等問題日益凸顯，給人們生產和生活帶來嚴重影響。國家高度重視城市地下管線問題，近年來國務院下發多個文件對地下管線工作提出具體要求[1]；住建部等國家部委聯合發布通知積極推動地下管線工作[2]。這些文件的出臺，極大地推動了全國地下管線建設管理工作。

在國家政策的引領下，全國多個省和城市制定了地下管線政策文件，部分省(市、區)和城市完成了地下管線地方立法[3]，且大部分城市開展了地下管線普查并建立信息管理系統，為城市規劃建設管理提供了支持和保障。但是與過去相比，管線挖斷、路面塌陷、城市內澇和“馬路拉鏈”等現象未明顯改觀，每年仍然有成百上千起地下管線事故發生，幾乎每天都有相關管線事故的媒體報道。據《中國地下管線事故分析報告》[4]，2019年10月～2020年9月管線事故較2018年10月～2019年9月增加570起，增長率130.14%，死亡人數增加24人，受傷人數增加115人。其中，地下管線破壞事故增加448起，增長率155.02%。地下管線管理并沒有顯著提升，因此結合全國各地出臺的地下管線政策法規，全面分析執行過程中遇到的問題，總結執行成功的經驗，開展地方出臺地下管線政策法規執行情況綜合評估工作十分必要。同時，隨著國家推動地下管線建設管理工作力度不斷加大，以及《立法法》修改后擁有地方立法權城市數量的增多，一些地方立法實踐對全國性立法工作具有較強的借鑒意義，也需及時進行總結和評估。

2 政策法規制定與專門機構設置[3]

2.1 政策法規制定情況

全國(不含香港、澳門、臺灣)共31個省(自治區、直轄市)、181個市(區)和2個縣制定了地下管線(管廊)政策法規。其中16個省(自治區、直轄市)、設區市出臺了地方條例，如表1所示；74個設區市出臺了政府規章；122省(自治區、直轄市)、設區市，2個縣出臺了規范性文件。

全國各地地下管線地方性法規匯總 表1

續表1

2.2 機構設置與工作職責情況

全國293個設區的城市中，181個城市出臺了政策法規，44個城市明確了地下管線綜合管理部門，其中北京、上海、重慶、南京、廣州、合肥等24個城市設置了地下管線專門管理機構。全國省級層面和城市層面共出臺地下管線管理法規、規章90個，其中24個城市設置了地下管線專門管理機構(綜合管理部門)，23個城市雖然在地方法規、規章中明確要求進行地下管線統籌管理但未設置專門管理機構，44個城市在法規、規章中未提及地下管線統籌管理要求。全國地下管線管理機構設置情況占比如圖1所示。地下管線專門管理機構(綜合管理部門)職責大體為地下管線的統籌協調和綜合管理。地下管線的其他職能部門按照職責分工開展工作。

全國地下管線專門管理機構主要歸口城鄉建設主管部門(占56.5%)、自然資源與規劃主管部門(占30.5%)、其他部門(城市管理部門、市政管理部門)(占13.0%)等。專門管理機構歸口分布情況占比如圖2所示。

圖1 全國地下管線管理機構設置情況占比

圖2 專門管理機構歸口分布情況占比

3 政策法規執行情況

地方出臺的地下管線政策法規內容主要涵蓋職責分工、規劃建設管理、運行維護管理、信息檔案管理、綜合管廊和法律責任等方面。

3.1 職責分工

各地政策法規都對政府主管部門、管線行業主管部門、管線產權(管理)單位的職責進行了規定，并明確了各政府各職能部門的職責分工。但是地下管線管理依然存在職能部門多、職能分散、多頭管理與權責不清等問題，全國僅有24%的設區市明確了地下管線綜合管理部門，13%的設區市設置了專門管理機構，多數城市地下管線管理工作仍然分散在各相關單位，造成政府部門之間、政府部門與企業之間信息不對稱，缺乏有效的組織與聯動，使得各部門不是以整體目標為導向，而是各有各的目標和工作職責，統籌協調不到位，部門之間溝通不暢、協作不力，存在一些缺陷。

就全國而言，設置地下管線專門管理機構的城市地下管線管理思路清晰、工作職責明確，出臺了相關配套政策文件，為地下管線綜合管理提供了保障。但是，截至目前，全國大部分城市未設置地下管線專門管理機構，地下管線綜合管理工作有待加強。

3.2 規劃管理

(1)規劃編制。各地政策法規出臺后，逐步重視地下管線綜合規劃的編制，如廣州、蘇州等城市完成了管線綜合規劃，部分城市正在積極推進，多數城市尚未開展管線綜合規劃編制。地下管線專項規劃編制相對完善，但是由于缺乏地下管線綜合規劃，造成工程中各類管線重疊交錯現象嚴重。

(2)規劃許可。各地政策法規中都明確地下管線建設辦理規劃審批手續的要求。但獨立建設的和依附于道路未納入道路投資建設的管線工程，由于地下管線工程大多無土地使用手續等問題，辦理規劃審批手續困難。大部分城市未辦理依附于道路建設地下管線的建設工程規劃許可證，僅發放規劃設計條件圖。一些城市未開展地下管線規劃審批。

(3)規劃監管。各地政策法規對規劃監督都有明確要求，然而嚴格執行規劃驗線、竣工測量和規劃核實的城市不多。多數城市地下管線竣工測量執行不理想，規劃核實未開展，管線現場埋設與規劃方案存在較大出入。一些城市實施了地下管線規劃監管，如上海市2011年起執行地下管線規劃核實制度；銀川市開展地下管線放線、驗線、覆土前竣工測量和規劃核實，并核發建設工程規劃核實合格證。

3.3 建設管理

(1)年度建設計劃。各地都非常重視地下管線年度建設計劃的編制工作，大多城市出臺的政策法規都要求編制地下管線年度建設計劃。哈爾濱、銀川等已經開展了道路年度建設計劃編制并組織實施。部分城市正在籌劃開展年度建設計劃編制。

(2)設計與審查。大多城市出臺的政策法規都要求進行地下管線施工圖設計文件審查，但因其專業技術性強，多數城市施工圖審查機構沒有能力對專業管線進行審查，審查制度難落實。合肥、武漢、長沙、重慶等城市開展了地下管線綜合設計與審查工作。合肥市還將地下管線綜合方案設計審查納入工程建設審批管理系統。

(3)施工審批。各地政策法規都明確要求地下管線工程辦理施工許可手續。合肥等城市按照國務院“放管服”要求，將地下管線工程建設許可納入工程建設項目審批管理系統，實施統一管理、分級核發，逐步開展建設許可證辦理。由于缺乏全國統一的建設批準手續辦理程序和要求，大部分城市地下管線施工審批未開展。

(4)施工監督。各地政策法規均規定地下管線施工應采取有效措施保護既有地下管線安全和管線施工安全。但由于管線工程未辦理施工審批手續，安全監管不到位。

(5)竣工測量和信息報送。各地政策法規對地下管線竣工測量、資料移交、信息報送等都做了規定，建設部《城市地下管線工程檔案管理辦法》也要求進行地下管線竣工測量并移交測量成果。一些城市制定了相關配套文件，保障了地下管線竣工測量和信息報送有序開展。如合肥市等實行“兩管控一服務”并將管線測量費納入主體工程投資的工作機制，保證了地下管線數據庫的現勢性。一些城市采用定期更新或補測方式進行動態更新。如武漢、南京等城市將管線信息動態更新列入城市基礎測繪，實現了管線數據動態更新。但全國大部分城市竣工測量執行得不理想，地下管線數據信息無法正常更新。

3.4 運行維護管理

各地政策法規大都規定管線產權(管理)單位要加強對管線的日常巡查維護、定期進行檢測維修和安全隱患排查、制定應急演練并開展安全演練等、對管線運行狀況進行監控預警、對占壓(外力破壞)管線行為進行禁止，對廢棄管線進行處置；要求行業主管部門加強監督管理。

全國大部分城市燃氣、供水、排水和熱力管線的巡查維護工作能夠按照要求開展，但多數城市對于老舊帶病運行管線更換缺少規劃，管線巡檢時效無法保障，管線相鄰空間安全實時監測缺乏，管線隱患整改缺少第三方監管，廢棄地下管線的處置和報告工作開展薄弱。

3.5 信息和檔案管理

各地政策法規都明確地下管線信息和檔案管理遵循標準統一、共享共通、即時互換、動態更新和安全保密原則；規定地下管線工程竣工驗收后，向城建檔案管理機構報送地下管線工程資料。目前，北京、杭州、長沙等26個城市出臺城市地下管線工程檔案管理條例或辦法，加強了城市地下管線工程檔案管理。按照國家采取聯合驗收方式的要求，多地出臺了相關配套政策文件，結合工改平臺配合相關流程，達到地下管線信息和檔案管理的“放管服”要求。

目前，全國大部分城市完成了地下管線普查資料、竣工資料、補測補繪資料歸檔，數據錄入信息系統。但大多數城市因地下管線工程沒有履行基本建設程序，地下管線檔案未移交城建檔案管理機構，有些城市城建檔案管理機構不接受地下管線資料。受制于管線信息的保密屬性，很多城市沒有充分發揮信息作用。

3.6 地下綜合管廊

部分城市出臺了專門的地下綜合管廊政策法規，部分城市在管線政策法規中設立了綜合管廊章節，有序推進地下綜合管廊建設。綜合管廊國家試點城市均出臺了地下綜合管廊政府規章，順利完成國家試點城市建設任務。通過制定政策法規，將綜合管廊建設管理上升到一定層面，切實解決了“馬路拉鏈”問題，大大降低了管線漏損和事故，提升了城市保障和應急能力，實現土地集約利用，有力拉動固定資產投資，凸顯了經濟和社會效益。

3.7 法律責任

各地政策法規都在相關法律法規基礎上強化了法律責任，明確了處罰條款和措施，并規定了行政處罰主體。從地下管線保護、規劃建設審批、竣工測量開展、竣工驗收、檔案管理以及廢棄管線信息報送等多角度多維度進行了規定，同時，明確了對管理部門及工作人員的處理規定。部分城市在地下管線執法活動中不是簡單的違法處理，而是主動地在事前、事中加強監督檢查。

在實際執行過程中也出現一些問題：一是城市執法權相對集中的改革，造成日常統籌管理與行政處罰分離，統籌管理力度下降。二是地方性規章或法規層級低、處罰輕、力度小，難以有效執行。三是涉及民生和搶修的地下管線工程項目，不履行審批程序、不按照規定進行竣工驗收和檔案移交，處罰難執行。四是地下管線的地方政策法規與專項政策法規有交叉，執行難。三是宣傳力度和深度有待拓展，執法人員的業務知識需要加強。

4 存在問題與原因分析

(1)管理體制機制不健全，綜合協調力度不夠。國內地下管線管理體系不夠清晰，國家和省級層面均無地下管線專門管理部門。一些城市雖成立了專門地下管線建設綜合管理部門，但級別普遍較低、人員普遍不足、技術力量薄弱，面對錯綜復雜、時效性強、歷史欠賬多的地下隱蔽工程，協調管理跨部門、多行業、高級別的管線產權(管理)單位，盡管有地方政策法規的支撐，仍然是手段少(無審批、核驗等)、力度小，綜合協調機制難建立，工作推進緩慢。

(2)地方性政策法規層級低，對管線行為約束有限。國家層面沒有專門針對地下管線綜合管理的法律法規，地方立法缺乏有力依據，地下管線管理缺少支撐。全國地方層面雖然出臺了16部法規，但因未指定主管部門、協調力度有限、分散管理、違法成本低處罰輕、日常統籌管理與行政處罰分離、個別政府職能部門履責不到位以及地方法規層級低、處罰輕、力度小等原因，造成用地方性法規規范對垂直管理的央企、國企行為，約束性不強、執行率不高等問題。

(3)規劃引領與執行不強，管線問題源頭解決難。普遍存在地下管線綜合規劃編制缺失、審批管理不完善、核實機制未建立、職責履行不到位等問題，造成地下管線建設管理不能形成閉環，地下管線建設秩序混亂。究其原因，一是一些城市規劃管理部門存在“重審批、輕驗收”“重地上、輕地下”現象。二是因管線工程的特殊性，違法建設監管難度較大、處罰輕。三是規劃監管需要委托專業服務，需要資金且工作量大，制約了規劃的后期管理。

(4)建設管理程序不明確，監督管理不能形成閉環。一是監督管理難以到位。管線工程辦理施工許可證難，缺乏有效的監管手段。地方出臺的條例、辦法明確城市地下管線工程建設項目應履行基本建設程序，落實施工許可等制度。但受制于用地批準手續，依附于道路建設的管線工程無法辦理施工許可證。《城市道路管理條例》第二十九條規定經批準后方可建設，但缺乏批準手續辦理的具體要求。二是日常監管與執法脫節。地下管線建設管理無全國統一的程序規定和法律法規授權，雖然各地法規都設置了一定的處罰條款，但由于各地大都實行了執法權相對集中，處罰權統一劃歸城市管理部門，而目前全國多數城市管線專門管理機構不在城市管理部門，處罰部門與管理部門分離，造成地下管線只管理不處罰的尷尬局面。部分城市采用不同主管部門分散處罰，難見成效。

(5)運行維護監管不力，管線安全隱患突出。管線行業還存在重建設輕管理、重地上輕地下思想，廢舊、老化管線不及時改造，穿越、占壓管線不夠重視，留下安全隱患；廢棄管線不拆除或封堵，造成管線信息不準確。主要原因：一是缺乏統一有效的行政監管。二是各行業主管部門監管不到位。三是城市地下管線應急救災綜合協調機制建設不完善，應對自然災害和突發事件能力不強。

(6)管線信息檔案收集難，動態更新機制沒建立。地方政策法規明確要求落實竣工測量以及檔案移交等制度，但絕大多數城市未將地下管線工程信息檔案的驗收、備案納入城建檔案管理，且因竣工測量需一定費用，開展管線覆土前竣工測量難，地下管線信息檔案收集難，地下管線信息動態更新機制未建立。而目前將地下管線工程檔案專項預驗收改為聯合驗收，地下管線信息準確難以保證。

(7)技術標準混亂或缺失，共建共享機制難建立。城市地下管線種類繁多，每類管線有各自數據信息標準，沒有全國統一的地下管線數據國家標準，由于測繪行業標準應用有限，地方標準約束力低，造成行業間標準銜接困難，綜合管線數據難入庫、難共享，實現數據“一次采集、成果共享”難度大，信息系統無法互聯互通。

(8)綜合管廊配套制度不完善，管線入廊收費困難。一是配套制度不完善，管線入廊和收費難度大。很多城市尚未制定入廊收費文件，央企直管單位沒有形成管線入廊收費的相關制度，城市級公司沒有決策權，需層層上報，造成入廊管線收費困難和入廊緩慢。二是管廊建設標準過高，管廊斷面偏大。三是受土地使用權的限制，管廊不動產登記難以辦理。四是城市地下綜合管廊規劃合理性論證不足。

(9)保密特性限制管線信息共建共享和成果利用。《中華人民共和國保守國家秘密法》制定的《住房城鄉建設工作國家秘密范圍的規定》對地下管線信息數據保密定性不夠清晰，限制了管線數據共建共享和信息利用。

5 相關建議

通過對地方出臺的政策法規執行情況研究和評估，為提升全國地下管線管理水平，完善我國地下管線政策法規體系，提出如下建議：

(1)完善城市地下管線法律法規。對全國地下管線管理體制和機制進行研究和梳理，結合《中華人民共和國民法典》精神，加快推進國家地下管線法律法規出臺，指導完善地方立法。加大處罰力度，提高違法成本，提升執行率，保障地下管線法律法規落地生根。

(2)明確地下管線管理體系體制。國家層面對地下管線管理體系進行梳理，在地下管線法律法規中明確地下管線綜合管理、行業管理和屬地管理的內容及職責，明確地下管線綜合管理部門的職責，建立國家、省、城市協調統一的全國地下管線管理體系。

(3)加強地下管線規劃管理。明確城市地下管線綜合規劃編制，統籌地下管線、地下空間等規劃。規定城市地下管線建設工程規劃要求，履行規劃審批手續。完善地下管線規劃監督程序，形成地下管線規劃動態監督。

(4)加強地下管線建設管理。明確編制地下管線年度建設計劃要求，開展道路設計各階段的地下管線綜合設計和審查要求。明確地下管線工程的施工審批手續和辦理要求。將地下管線竣工測量納入地下管線施工審批申報條件，將地下管線竣工測量單位及其監理單位納入地下管線工程建設責任主體，加強地下管線竣工測量現場監督管理。加強地下管線施工過程管理，保護既有管線安全。

(5)規定運行維護管理。明確管線產權(管理)單位是地下管線建設與運行安全的第一責任人，應當做好地下管線的建設、維護與管理工作，保障地下管線安全建設和運行。對管線運行狀況進行監控預警，使管線始終處于安全受控狀態。

(6)建立信息動態更新機制和檔案資料移交制度。明確地下管線建設單位應落實管線工程驗線、竣工測量、規劃核實和工程建設竣工檔案移交等管理要求，明確管線產權(管理)單位是地下管線數據信息更新的第一責任人，及時匯交地下管線信息數據，共同建立并完善地下管線信息動態更新機制。要求地下管線行業主管部門做好管理和督促工作。

(7)完善地下管線標準體系。組織編制或修改完善全國統一的地下管線國家和行業相關技術標準，統一地下管線從信息采集、數據處理、資料歸檔、系統建設、信息共享到成果應用等方面的技術規定。

(8)加強綜合管廊建設管理。明確管廊建設發展方向，高位推進綜合管廊建設。明確地下空間產權歸屬，探索建立“商業管廊”模式，建議國家和地方側面盡快出臺相關地下空間資源開發及使用的法律法規，建立地下資產產權特許制度。

(9)明確地下管線保密范圍。細化《建設工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，明確地下管線電子信息數據密級，劃分不同類型地下管線密級，明確管線數據脫密處理機構。

(10)加強宣傳形成共識。提高全社會地下管線意識，引導社會參與，建立舉報獎勵制度，鼓勵舉報危害地下管線安全的行為。