智慧監管怎么管

張恒 楊驍勇

2021年4月6日，中國民航局局長馮正霖在智慧民航建設領導小組第一次會議上的講話中提出智慧民航建設是四個需要開拓的新局面之一，是民航業高質量發展的主攻方向;確定智慧民航的發展目標為“出行一張臉、物流一張單、通關一次檢、運行一張網、監管一平臺”;提出民航要加速與大數據、人工智能、移動互聯網、云計算、區塊鏈等新一輪信息技術深度融合并廣泛應用到民航的建設中。

民航局在 2020 年底印發的《中國民用航空局關于推進新型基礎設施建設五年行動方案》中首次明確了“智慧監管”的概念，提出了監管要以“非現場監管與現場監管相融合、行業整體監管與差異化監管相協調、法定自查與行業檢查相促進”為方向發展。

最近幾年是智慧民航建設的關鍵起步期，民航局提出圍繞“智慧出行、智慧空管、智慧機場、智慧監管”等建設重點穩步推進整個行業的智慧化轉型。作為智慧民航建設四大板塊之一的智慧監管，對于整個智慧民航體系的建設，具有重要的支撐作用。本文嘗試對民航智慧監管現狀、特點與存在的問題簡要分析，并為未來發展提出建議。

智慧監管的現狀分析

我國民航基本的監管體系由自上而下的三個層級組成，前兩個層級為民航局和民航地區管理局，民航監管局是第三層級同時也是第一線的監管機構，民航監察員是第一線的執法者，可依據《民用航空監察員行政執法手冊》對所在轄區單位和個人貫徹執行民航法律、行政法規、規章和規范性文件的情況進行檢查監督;對違法行為進行檢查處理并辦理行政處罰事項;參與行政復議和行政訴訟活動;針對當場發現的問題，可以要求其現場整改或定期整改;情況嚴重的或達到不安全事件以上級別的，報上級管理部門并輸入航空安全信息報告系統，同時進行必要的調查。

長期以來，民航監管模式習慣于傳統行政管理體制，屬于“全局保姆式”監管、被動式監管和高耗能監管的模式，隨著時代的發展，原有民航監管模式已呈現出不適應性。特別是隨著通用航空的快速發展，尤其是無人機等新型監管對象的不斷涌現，傳統的針對大型航空運輸企事業單位的監管模式，已經無法涵蓋所有的民航運行主體。

隨著全球民用航空事業的飛速發展，各種新興技術不斷運用于民航運行實踐中，傳統的專業技術知識邊界不斷向外擴展，對于民航監管主體的專業技術要求越來越高。相較而言，民航監管隊伍的數量規模有限，監管人員的專業結構相對滯后。據有關數據統計，飛標專業、適航專業、空管專業等對專業技術要求高的監察員仍然十分緊缺。傳統的監管工作又主要依賴于監察員的經驗來執法，這就導致監察員在工作時很容易因為判斷失誤或無相關經驗出現執法不規范的現象，無法讓監管主體與監管對象都滿意，不僅降低工作效率，而且不利于局方的執法權威。

面對現行民航監管工作的不足，我國民航主管部門積極探索最合適的民航監管模式，不斷創新監管技術與方法。民航局于 2018年正式提出并大力推進采用“行業自律”監管方式，倡導“誠信管理”，實施“精準監管”，指導企事業單位深入開展“法定自查”的新監管模式。新監管模式重點強調以信用為基礎，重點側重于“法定自查”，從一定程度上削弱了民航局的監管范圍，增加了監管對象的自由度。總體來講，這項改革取得了一定效果，在解決民航監管領域所存在的突出問題上有一定的貢獻。“法定自查”是局方從“保姆式”監管向系統性監管轉變的關鍵。但是，新監管模式也存在由信任演變成隱患的危機，需要引起高度關注。

總之，雖然目前我國民航也在不斷改進監管機制，提升監管效率，但是從智慧監管的角度來看，整個監管的效率仍然不高，尤其是對新興信息與通信技術優勢的發揮還存在不足，整個行業監管的數字化、智能化、智慧化轉型仍然存在很大的進步空間。

智慧監管的特點與作用

智慧民航的建設任務催生了行業對智慧監管的需求。馮正霖局長提出智慧民航強調對各種信息化和通信手段的應用，對各種關鍵信息的分析整合，以達到對行業安全、服務、運營、保障等需求做出數字化處理、智能化響應和智慧化支撐的最終建設目標。智慧監管作為智慧民航建設的保障性機制，參與整個智慧民航建設過程，關注各個民航運行關鍵環節，對于總體智慧化轉型的成功實現具有舉足輕重的作用。

在智慧監管的應用場景下，民航監管部門將結合大數據、人工智能、移動互聯網、云計算、區塊鏈等新興信息技術，開創新的監管模式與系統，體現出高效、精準、系統化等特點。相比于傳統監管模式，智慧監管可以收集全行業各種數據（如航空器的QAR數據、機場的音視頻數據等），實現數據融合;利用5G技術，可以對數據進行快速收集和識別，實現對全行業的實時監管，并將發現的問題自動反饋至監管局，大大減輕監察員的工作量;可以利用數據挖掘技術，對收集的數據進行挖掘，對風險進行更及時的識別，并及時發出預警。對監管對象進行初步評估，并給出初步的改進建議，對經常出現問題的監管對象單位進行針對性的監管;利用云計算技術對實時監管的數據進行云端處理，定期總結分析，可以優化服務水平，提高民航的服務質量，提升監管對象單位的效益;利用人工智能與深度學習技術實現操作學習與進化，逐步替代人完成復雜問題，實現監管的人工智能化。

上述技術的應用可以大大提升民航監管局的工作效率，提高監管決策的準確性，有效提升公共服務水平，提高民航發展的質量，徹底改變傳統的“保姆式”監管、被動式監管、高耗能監管，有利于實現高效監管、精準監管、系統監管的目標。智慧監管體系的建設有利于提升局方的監管效能，有利于提升民航的公共服務水平，有利于實現民航治理能力現代化，有利于智慧民航體系的建設，有利于我國民航高質量發展目標的順利完成，有利于民航強國發展戰略的早日實現。

智慧監管面臨的挑戰

新事物的出現，往往會伴隨著各種各樣的問題，民航智慧監管的發展也不例外。有些問題來源于民航舊有體制的制約，有些問題來源于民航系統同新興技術應用之間的磨合，還有些問題來源于新興技術本身的不完善。

民航智慧監管的建設涉及大量高新技術，對這些技術的應用需要大量的專業技術人才。而限于公共航空運輸企事業單位的薪酬待遇問題，數量巨大的人才流失現象始終存在，這阻礙了新興技術在智慧監管實際運行過程中的推廣與實施。

由于監管主體與監管對象的立場不同，看待智慧監管系統發展的角度不同，且民航運行管理模式多種多樣，各種利益權衡普遍存在于各個監督管理環節。以上現象導致在智慧監管系統的建設與使用過程中，難免會出現推諉扯皮、消極怠工、誠信自律程度不足等不良現象。另外，監管主體與監管對象也會因為溝通誤差，導致系統對接時出現形式主義的現象。

智慧監管的實施需要監管技術的創新與進步，但是任何新興技術的應用之初，都可能存在技術缺陷與誤用濫用。類似于乘客信息泄露、隱私侵犯等問題，在行業監管過程中也可能出現。在智慧監管過程中，所有監管對象的海量數據匯聚于同一個系統平臺，任何具有監管權限的監管人員都可能接觸到一定范圍內的原始數據，任何有技術能力違規侵入監管系統的非授權人員都可能獲取隱私或保密信息。監管技術本身的缺陷，可能帶來被監管對象數據泄露和隱私侵犯的風險，甚至出現技術濫用、科技作惡的現象，這對于智慧監管工作將帶來巨大的技術挑戰。

智慧監管的建設重點

針對目前民航智慧監管工作遇到的問題，提出以下幾點建議：

智慧監管工作的推進需要完善的法律法規體系作為支撐，智慧監管作為一種新型的監管體系，必將面臨許多新的挑戰。監管中的執法規范、智能化技術標準和數據安全體系等新問題，均需要合法有效的法律法規進行統一。

新技術需要新的設施設備進行承載，例如5G 移動互聯網技術需要建設新的信號基站，云計算服務需要新的云端服務器與處理器等，因此在新技術廣泛應用與推廣之前，必須要做好相關的基礎設施建設。

盡管智慧監管更加依賴技術力量，但人的因素仍然是監管工作的根本，人才隊伍建設仍然處于監管工作的核心地位。那些既熟悉民航運行業務，又掌握先進數據挖掘與分析技術的監管人才會十分緊缺。相關公共航空運輸企事業單位要引進人才，更要留住人才，應制定詳細的人才培養計劃，重點培養高素質科技創新人才和專業技能人才，打造一支能夠勝任未來民航智慧監管業務創新的監管人才隊伍。

民航局與地區管理局作為監管的主體單位，要積極與監管對象單位進行溝通交流，可制定相應的法律法規條款，要求監管對象強化監督措施實施力度，或利用獎懲措施積極進行調控引導，同時提供完備的技術支持與設備支持，讓監管對象不再有后顧之憂。

無論是監管主體單位還是監管對象單位，都應積極推進本單位監管信息安全體系的建設，從技術源頭上杜絕和減少系統漏洞和安全風險。局方應該加大對相關崗位工作人員的保密教育培訓工作，對新的監管系統安全性進行定期考核，并不斷升級安全權限等級，加強保密工作，避免個人隱私數據泄露;制定相關法律法規，縮小“數字鴻溝”，讓所有的民航乘客在新興技術面前保持平等、公正;警惕智慧監管系統的安全漏洞，對技術的應用進行限制，保證相關技術只能用于特定的分析工作;最后，在維持系統智能化運行的同時，也要保持外在監督的“人為”掌控與把握。

智慧監管的發展方向

民航智慧監管建設將應用大數據、人工智能、移動互聯網、云計算、區塊鏈等新技術，相比傳統的監管模式做到實時監管、精準監管、高效監管、系統監管，但是也面臨許多技術與發展上的問題，需要民航監管主體與被監管單位協同解決。智慧監管的應用可以完善我國智慧民航體系的建設，有利于提升民航治理體系與治理能力的現代化，加速推進我國成為民航強國的進程。

按照當前國家層面的“數字中國”轉型與行業層面的“智慧民航”轉型，展望民航智慧監管未來可能實現的發展方向：一是智慧監管會建立統一的信息監管共享平臺，利用數字化技術網絡化、高效率、快響應的特點，快速處理數據，實現實時監管;二是智慧監管會促進通用航空的發展，相比于歐美民航發達地區，我國的低空空域政策相對保守，隨著智慧監管的發展，未來可能會開放更多低空空域用于通用航空，這也會促進我國通用航空的崛起;三是智慧監管系統接入監管對象（如機場）的基礎設施設備，提升監管對象自身對于基礎設施設備的要求，進而促使我國民航為旅客提供高質量的服務;四是智慧監管可以發展虛擬現實技術用于監察員的培養中，可以結合 VR 技術與 AR 技術，對監察員進行專業培訓與考核，可以有效解決我國相關專業監察員人員緊缺的問題;五是利用人工智能與大數據技術建立智能客服中心，智能處理旅客的投訴或遇到的問題，收集并反饋給相應監管對象，要求其整改;六是未來智慧監管可廣泛應用于無人機領域。無人機技術近幾年來發展迅速，數量也越來越多，與此同時發生的不安全事件也越來越多，但是無人機的監管工作卻沒有跟上，監察員對無人機進行監管時更多的是參考運輸航空飛行器的監管辦法。因為智慧監管的發展，無人機監管將會越來越智能化和精準化。

隨著行業間的互融與交流，民航智慧監管中總結的成功經驗也可能跨出民航行業限制，整合擴散到行業外的更廣闊空間，為經濟社會全方位的數字化、智能化和智慧化轉型貢獻“民航智慧”。（本文系中國民航飛行學院科研項目研究成果，項目編號 XKJ2018-12/JD100-19）