地方監察規范性文件備案審查論析

段鴻斌

地方各級監察機關通過制定和執行監察規范性文件，履行監察專責。如何通過備案審查機制，監督這一新的制度規范合法，保障監察權正確有效行使，成為當前的一個新課題。《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下稱《工作辦法》）授權地方各級人大常委會對本級監察委員會制定的有關規范性文件進行備案審查，此后，省級人大常委會開始修訂規范性文件備案審查制度，部分地方將監察規范性文件納入備案審查范圍[1]。《法治中國規劃（2020—2025）》明確提出，“強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規范性文件、地方各級監察委員會監察規范性文件的備案審查。”目前，地方“一府一委兩院”制定的規范性文件已基本納入同級地方人大常委會備案范圍，接受人大監督[2]。但是，地方監察規范性文件備案審查的制度建設較為遲緩，制約審查工作的開展。地方監察規范性文件的備案審查，應當基于其制定目的、規范內容與地方監察機關獨特的領導體制，建立三重備案審查機制，從而實現全面有效監督。

一、地方監察規范性文件備案審查的前提條件：厘清定義與依法公開

（一）地方監察規范性文件定義的不統一影響備案審查范圍

國家監察體制改革之初，作為試驗改革的三地監察機關就在制定監察規范性文件。《監察法》施行后，各級監察機關普遍制定、執行和適用監察規范性文件。黨的十九大以來，以國家監察委名義制定《監察機關監督執法工作規定》等33件監察規范性文件，地方各級監察機關普遍制定了規范性文件[3]。十八屆四中全會《決定》要求“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。根據憲法和立法法、監督法等法律的規定，備案審查制度主要包括備案、審查以及糾正三方面的內容[4]。實現審查全覆蓋的條件是備案全覆蓋。地方監察規范性文件納入備案審查的前提是，對地方監察規范性文件作出規范定義。“沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。”[5]《立法法》《監察法》《政務處分法》，以及《監察法實施條例》均沒有對監察規范性文件的定義作出規定。《工作辦法》也沒有明確界定何謂地方監察規范性文件。監察規范性文件的立法定義有待明確[6]。

1.地方監察規范性文件現行定義的局限性

對監察規范性文件的定義，學術界和實務界的觀點并不一致。有學者認為，監察規范性文件，是指“為了實施法律和執行政策，各級監察委員會依程序制定并公開發布的，或者經本級監察委員會批準而以監察委員會辦公廳（室）名義發布的，約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權利義務，在一定時間內反復適用的監察法規以外的其他規范性文件”[7]。也有學者認為，“監察規范性文件，是相對于監察立法而言的，不對其他國家機構產生必然拘束力。”[8]多數省級人大常委會的備案審查條例規定，監察規范性文件，是指本行政區域內有關國家制定的涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力，在一定時期內反復適用的文件。地方監察機關對其制定的規范性文件的定義，采用“雙重主體+規范要件+效力形式”三要素方式，即地方紀委監委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件[9]。這種定義模式，要素概括是否齊全、準確姑且不論，就審查的主體而言，已超出地方人大常委會的權限范圍。

地方人大常委會、地方監察機關對監察規范性文件的上述定義，沒有準確、完整地概括出文件獨特的規范性質、規范形式與實踐樣態。“紀檢監察法規制度不是靜態的發條，而是動態的法治，需要形成連貫的治理過程和完整的治理體系。”[10]接受地方人大立法備案審查的主體包括地方立法機關、行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關，審查的對象范圍既包括地方性法規、地方政府規章，又包括其他規范性文件。對監察規范性文件作出立法定義的要求是，種屬關系清晰、內涵明確，抽象概括出地方監察機關及其聯合其他機關所制定的規范性文件所具有的共同屬性。

2.地方監察規范性文件合理定義的方法論

何為地方監察規范性文件，可循法語義學就特定對象進行定義的 “三領域”模式，即肯定的候選、否定的候選與中性候選的方法論進行概括。“三領域模式有助于讓核心的方法論角色在概念上得以被相對明確的界定。”[11]具體而言，作為“肯定的候選對象”的地方監察規范性文件，是指地方監察機關按照程序制定的對監察對象、有關機關、單位和組織具有監察監督效力，在一定時期內反復適用的文件。這種定義，明確了文件的核心要素與典型特征，限定了制定主體、適用對象，效力特征與適用時限。凡是符合該特征的文件，應當納入備案審查范圍。

“否定的候選對象”意味著，地方監察機關所制定的內部管理文件，不屬于備案審查對象。這主要包括涉及監察機關人事調整等日常事務，以及請示、報告、會議紀要、情況通報等公文。這些文件不涉及監察規范體系的整體運行與國家法制統一，無需接受備案審查。

地方監察機關與同級紀委合署辦公，同時承擔執紀監督與執法監察職責，制定的部分規范性文件較為特殊，超出“肯定的候選對象”的限定范圍，具有語義學上的判斷余地，可謂“中性候選對象”。“對法律的定義而言，最有可能被用來作為這個一般范疇的就是行為規則的一般范圍。”[12]對這類文件，不能簡單以制定主體要素判斷，需要基于規范的目的、性質及其效力范圍，確定是否屬于監察規范性文件，包括三種類型。

第一類是地方監察機關聯合本級執法部門、司法機關，派駐、派出的監察機構制定的規范性文件。這類文件內容涉及監察監督權、調查權或處置權的具體運用，集中體現地方監察機關的行權意志，聯合發文機關主要是配合執行，屬于監察規范性文件，應當納入備案審查范圍。第二類是監察機關內設機構制定的規范性文件，是否接受備案審查，需要從文件的條款效力進行具體判斷，如對外發生效力，則應納入審查范圍。比如，法規室作出的咨詢答復、規范解釋，雖然以自身名義制定下發，仍屬于監察規范性文件。第三類是監察機關與本級紀律檢查機關聯合制定的規范性文件，這類文件不屬于監察規范性文件，需要通過銜接聯動機制，接受備案審查。

（二）地方監察規范性文件信息公開不足制約備案審查的開展

對地方監察規范性文件進行備案審查，除了審查對象范圍的確定，另一個先決條件是文件信息公開。“信息是權力運行的載體，信息公開是現代民主國家公民監督公權力行使的重要制度機制。”[13]地方監察工作信息公開的對象范圍，不能排除監察規范性文件[14]。目前，極個別地方監察機關通過官網，零星公開了監察規范性文件，絕大多數文件的全文沒有向社會公開[15]。地方監察規范性文件信息向社會公開極為不足的現實，致使地方立法機關的主動審查受阻，審查申請、審查要求無從提出，在監察信息公開爭議無司法救濟的條件下，違憲違法的文件主要訴諸于備案審查途徑解決[16]。

地方監察規范性文件信息公開的主要原因是，立法規定不具體，制定機關主動公開的意愿較低。監察法只原則性規定了監察機關依法公開監察工作信息，缺少程序規范的明確約束。“監察信息公開的問題亟待制定監察法規，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式，對監察信息公開范圍進行立法。”[17]除涉密文件外，應當以公開為原則，不公開為例外，且需同時向備案審查機關和社會公開;不僅公開文件的內容，還定期公開規范性文件的目錄清單。

實際上，監察法律、監察法規在立法過程中，立法草案均向公民和社會公開征求意見，部分意見被采納[18]。既然監察立法性文件都能夠依法公開，作為規范位階較低的地方監察規范性文件，就不能不遵守監察信息公開。法律規范非公開則無效的程序正義原則，同樣適用于地方監察法治。地方監察規范性文件不公開或者公開程度不高，備案審查難以實現全覆蓋;同時，公民無從提起審查申請，相應的知情權、監督權難以保障，地方監察機關以此接受民主監督、社會監督和輿論監督，也就容易被弱化。

二、地方監察規范性文件現行立法備案審查制度之檢視

（一）備案審查的范圍尚未實現全覆蓋

部分省級人大常委會將監察規范性文件納入備案審查范圍，但審查的文件類別、審查標準、審查程序和糾錯機制等方面并沒有完全參照《工作辦法》，反映出審查監督強度不一致，備案審查工作推進不平衡。《工作辦法》沒有規定地方人大常委會開展審查的時限，但并不表明備案審查可以推遲[19];恰恰相反，“應當盡快督促各省級人大常委會對報送備案的監察規范性文件制定適當的審查程序”[20]。

地方人大及其常委會監督本級監察機關的工作，地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。憲法規定的地方人大及其常委會對本級監察機關進行監督，是一項憲法義務。監察機關制定監察規范性文件，其實質在于，通過設定非法律的抽象性規則，執行法律和監察法規，調整地方監察事務，監察本行政區域內監察對象，屬于專責于監察職責的一項具體職權。對此，地方國家權力機關應予以同步監督，不得放棄或殆于行使。

地方各級監察機關由本級人大產生，對本級人大及其常委會負責，并接受其監督，地方國家權力機關監督本級監察機關在憲法作出授權的條件下，仍需要通過國家立法或者地方性法規予以具體化、程序化。“凡是人大監督對象制定的規范性文件，都要報送本級人大常委會備案并接受審查。”[21]這是對“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的正確理解[22]。地方人大及其常委會對本級監察機關進行監督，“堅持依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序”[23]。“人大常委會不是個人決定問題，而是權在集體。”[24]地方人大常委會在沒有修訂備案審查條例，將監察規范性文件納入審查范圍之前，即便有審查的行權意愿，也因缺少法定的程序機制而無法監督。

（二）合憲性審查缺失或程序規定過于簡化

全國人大常委會法工委在近年的備案審查實踐中，已經適用合憲性審查標準。部分地方人大常委會在新修訂的規范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為規范性文件的審查標準[25]。部分地方人大雖然將合憲性審查作為監察規范性文件的審查標準，但程序規定過于簡化。比如，云南省人大常委會備案審查條例規定，發現規范性文件可能存在合憲性問題時，縣級以上人大常委會應當按照相關規定向全國人大常委會提出申請請求。江蘇省人大常委會規定“按照國家有關規定處理”， 天津市人大常委會規定“經主任會議同意，向全國人大常委會法工委報告”。我們認為，地方人大常委會應當對監察規范性文件是否合憲進行審查，并依法定程序作出處理。

憲法具有最高的法律地位與法律效力。地方人大及其常委會的首要職權是，在本行政區域內保證憲法的遵守和執行[26]。糾正本級監察機關制定的與憲法相抵觸的規范性文件，是保證憲法實施、維護憲法權威的必要制度設計。地方人大常委會不是合憲性審查機關，但是，有權根據憲法規范、憲法原則和憲法精神，對監察規范性文件是否合憲作出判斷，并依據法定程序向合憲性審查機關報告。地方監察機關遵守憲法，必然要求其制定的規范性文件合憲。要實現該目標，不能僅靠監察機關內部的合法性審核機制，還須接受合憲性審查標準之考驗。

全國人大常委會備案審查機構認為，至少省級人大常委會應當將合憲性審查作為規范性文件的審查標準[27]。將合憲性審查排除在地方監察規范性文件的審查標準范圍之外，不符合憲法賦予地方國家權力機關監督職權之根本目的，還會致使不合憲甚至違憲的地方監察規范性文件得不到及時糾正。對沒有規定合憲性審查的省級人大規范性文件備案審查條例，全國人大常委會備案審查機構應當提出糾正意見。地方監察規范性文件合憲性審查的程序，應遵循合法性審查優先、合憲性嫌疑報告、違憲判斷審慎等原則，作為我國合憲性審查程序機制的構成部分，由合憲性審查機關作出統一規定。

（三）適當性審查易消解文件的監察實效

部分地方人大常委會對監察規范性文件“是否明顯不適當”進行審查，審查標準的具體構成，參考《工作辦法》的規定，包括明顯違背社會主義價值觀和公序良俗，權利義務明顯不合理，立法手段與立法目的明顯不匹配，現實變化不宜實行，以及其他明顯不適當的情形。立法監督中的適當性審查，其規范構成高度抽象，以對審查對象的價值判斷為主，評價的角度、方式多元化。適當與合理的含義相近似。“一般認為，不適當就是不公平、不合理。”[28]溯源立法監督制度，適當性審查主要用于立法權約束行政權，保障合理行政。立法機關監督行政機關的抽象命令、規定是否適當，要結合授權范圍、制定依據、規范的平等適用等，作出綜合判斷，“不合理的程度必須非常嚴重，表現出專橫和武斷的性質時，才能成為撤銷的理由”[29]。我國地方人大的備案審查制度中的適當性審查標準，主要適用于地方政府規章和行政規范性文件的備案審查。對地方監察規范性文件的適當性進行審查，與規范目的難以契合，易消解文件的約束效力。

首先，審查監察規范性文件明顯不適當，其“明顯”的程度、“不適當”的具體表現，立法備案審查機構難以準確認定。“一般不適當與明顯不適當的界限難以截然分清。”[30]“當前我們對法的‘合理性’的含義要強調的側重點不是它的‘先進性’‘邏輯性’，而是它的‘適用性’‘有效性’。”[31]監察規范性文件集中體現監察機關的“高權性”，對監察對象形成有效震懾，嚴厲懲治腐敗。審查機關運用適當性標準進行審查，審查理由的公正性、客觀性不易確定，審查結論較難證成。因為，適當性審查判斷的視角、方法多元化，其法理的聚合、邏輯的自洽面臨一定困境，審查爭議由此產生。并且，地方監察規范性文件同樣約束立法機關的備案審查人員，后者若以“明顯不適當”為理由，不當要求制定機關予以糾正，等于排除文件對自身的適用，這就會導致備案審查的公正權威性受到質疑，監察規范性文件的約束效力被消解。

其次，適當性審查所要求的權利與義務的對等、平衡關系，不宜適用于監察規范性文件。行政規范性文件適當性審查的核心要義是，對行政相對人權利的克減、義務的克行，須遵守比例行政，強調權利保護最大化，行政侵益最小化。德國、日本的傳統行政法學理論認為，公職人員，尤其是國家公務員，與國家及其所在主體之間是“特別權力關系”。個人須服不定量之義務，不適用法律保留原則，采取特殊懲戒手段，并不得向法院提起爭訟[32]。“如果立法機關處處干預，必然影響這些領域的管理效率，不利于制度設計本身的功能追求。”[33]而監察規范性文件調整公職人員權利義務的法理，與行政規范性文件有著本質的不同。例如，對懲處公務人員的抽象性規范的司法審查標準，在我國臺灣地區采用的是“規范明確性標準”[34]。監察規范性文件屬于“官僚法”的附屬規范體系，首要目的是監督公權力，對公職人員施加強制義務。盡管監察規范性文件規定了公職人員的相關權利，但是，它與公民權利義務的內涵及其法理邏輯完全不同：此種權利以義務的存在為前提，并從屬于義務，權能空間以義務的履行為限，不得因行權而獲取個人利益，放棄行權則會加重義務之負擔。所以，不能也無法適用權利與義務的對等性、適當性審查監察規范性文件。

最后，監察立法的義務規范向道德化引伸，進行適當性審查，容易引發監察規范目的體系的混亂。《公務員法》《國家監察法》《政務處分法》等公職人員的義務監督立法模式，包括消極義務與積極義務，“體現了維護社會公共利益以及控制公權力，保護公民權利的立法理念”[35]。義務規范體系以職業類型為區別，包含著道德義務的兩種目標指向：一是禁止貪腐的最低義務，具有強烈的命令屬性，以法律制裁為保障，多為禁為義務模式;二是要求敬業、勤勉、奉公的積極義務，警察等職業還負有見義勇為、排除公共危險的特定義務，這類義務構成了“道德的法律強制”命題，即運用法律的手段強制推行和實施道德[36]。同時，它又取決于個人的道德承諾，依賴行為理性選擇。顯然，公職人員所履行的義務，與立法要求公民的最低限度義務有著本質區別。“此種義務的履行與權利之享有，不具有絕對的等價關系，換言之，義務之履行應優先于權利之享有。”[37]監察規范性文件所設定的義務只是手段，終極目的在于防止公權力違法或不當行使，保護公共利益和個人權利。這類義務規范若接受“明顯過度”“不必要”“顯失公平”等價值判斷，將不可避免地動搖監察規范目的體系的整體穩定。

三、地方監察規范性文件三重備案審查源自對地方監察機關的監督機制

根據備案審查制度原理和地方各級監察機關的領導體制，地方監察規范性文件應當接受三個機關的備案審查，我們稱之為“三重備案審查機制”。這一審查機制在現行備案審查制度體系中頗具特殊性。

（一）地方人大常委會審查本級監察規范性文件作為一種權力監督方式

地方國家權力機關與地方監察機關之間是監督與被監督的關系。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。地方各級監察委員會由本級人民代表大會產生，并接受本級人大及其常委會的法律監督和工作監督。我國的國家機關“由誰產生，對誰負責”，“負責”關系的一個具體表現是，地方監察機關的產生、運行以及監察權的行使，要接受本級人大及其常委會的監督，主要途徑包括法律監督、工作監督、備案審查監督和職務任免監督。地方監察機關制定的規范性文件，有的執行上位規范，有的創設新的規范。“高級規范在低級規范的創造中還是‘被適用’。”[38]“監察權是促進善治、強化究責，落實監督、澄清吏治的重要職權。”[39]通過備案審維護法制統一，監督法律和監察法規是否得到執行，監察權的行使是否正確。

（二）地方監察機關領導下級監察機關必然審查由后者制定的規范性文件

深化國家監察體制改革的一項重要組織制度創新是，國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。這里的“領導”不是行政管理意義上的領導管理關系，而是具有法定的“管理、監督、督促”的規范含義。上級監察機關行使的領導職權是具體、全過程和全方位的，監察法有11個規范授予上級監察委的具體領導職權。從監察專責機關的屬性和職責來看，上下級監察機關“領導的程度其實要遠強于行政機關和檢察機關內部”[40]。《工作辦法》首次規定，全國人大常委會法工委對地方監察規范性文件提出的審查建議，移送省級人大常委會的同時，可同時移送國家監察委。國家監察委通過審查地方監察規范性文件，集中統一領導地方監察機關。監察規范性文件賦予制定機關的具體權力，上級監察機關通過備案審查機制，監督下級監察機關，同時給予其必要的支持，防止下級機關履職受到干涉[41]。地方監察機關制定監察規范性文件，遵守重大事項報告制度，必須向上級監察機關請示報告，這實際上是抽象規范設定的前置審查和同步監督。上級監察機關對下級監察規范性文件的備案審查，具有職權強化、判斷專業、糾錯高效的優勢，但屬于監察系統的自我同體審查，不能因此而弱化或者替代同級國家權力機關的備案審查監督。

（三）地方黨委審查本級監委規范性文件是貫徹全面領導監察工作的必要途徑

地方各級監察委員會在同級黨委和上級監察委員會雙重領導下工作。同級黨委對監察規范性文件進行備案審查，是地方黨委履行本地區反腐敗職責，推進法治建設的必要，符合一體推進反腐敗工作需要。地方黨委在本地區法治建設中發揮領導核心作用，落實全面從嚴治黨，推進反腐敗工作。“黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。”[42]地方紀檢監察機關對同級黨委負責，接受黨委領導和監督。地方黨委審查同級監察規范性文件，具有主導性、全程性和嵌入性。地方黨委加強對紀委監委工作的領導、管理和監督，定期聽取、審議本級紀律檢查委員會和監察委員會的工作報告。地方紀檢監察機關對涉及問題線索處置、立案審查調查、紀律審理和監督調查中的重要事項，都應當向本級黨委報告，既報告過程，又報告結果。地方紀檢監察機關制定的規范性文件，向同級黨委法規部門備案，后者依據《黨內法規和規范性文件備案審查條例》進行審查。

實踐中，地方紀委與同級監委聯合發布大量的規范性文件，這類文件的制定依據既有黨紀黨規，又有法律、監察法規。它不是黨內規范性文件，也不是監察規范性文件，同時規范黨員行為，監督非黨員的公職人員[43]。地方人大常委會顯然無權對此類文件進行備案審查，應當由同級黨委進行備案審查。地方監察機關以自身名義或者聯合執法部門、司法機關制定的規范性文件，也應當向同級黨委備案審查。

四、地方監察規范性文件三重備案審查機制的適用及其銜接聯動

（一）審查標準的規范體系需要融貫協調

1.審查標準的設定應當基于備案審查制度的內在法理

地方黨委審查同級監察規范性文件，具有鮮明的政治色彩，旨在維護黨章、黨內法規和黨的政策的統一性、權威性，落實黨的地方組織領導制度，加強對本級紀委、本級國家機關的領導監督，并保證它們工作開展，對本地區黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導。

地方人大常委會對同級監察規范性文件進行審查，以權力監督為導向，它基于地方人大對于由其產生的本級監察機關的法律監督、工作監督，保障監察權正確有效行使。備案審查標準的適用目標，一是保障憲法法律實施，維護國家法制統一與法律規范體系的系統協調;二是保護權利，防止監察機關侵害監察對象、公民、法人和其他組織的合法權利。

地方監察機關審查下級監察規范性文件，基于法定的領導組織體制，以縱深推進監察法治為導向。一方面，對下級監察機關的抽象規則制定權進行控制，防止抵觸、違反上位規范;另一方面，又對抽象規則之形成給予必要的政策空間，支持下級監察機關改革創新。規范控權與必要賦權的場域設定及其界分，決定著審查的標準是否科學。

2.審查標準的規范體系之間注重有機協調

對同一部地方監察規范性文件的備案審查，地方黨委的審查標準包括政治性審查、合規性審查、合理性審查和規范性審查。同級人大常委會適用的審查標準包括政策性審查、合憲性審查、合法性審查、適當性審查[44]。稱謂相同的審查標準，其規范內涵存在差異，審查的基準也不盡相同。例如，地方黨委的合法性審查為“是否同憲法和法律相一致”，此處的“合法性”“法律”屬于廣義概念，前者包括合憲性審查與合法性審查，后者除了狹義的法律，還包括行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等上位法規范，審查的基準為“是否不一致”[45]。地方人大常委會關于合法性審查的重點是：違反法律保留、違反立法授權、超越法定權限、違反上位法規定、與地方性法規、人大決議決定相抵觸等，審查基準包括違法、違反上位規范、與上位規范相違背相抵觸等四種情形。

地方監察機關審查下級監察規范性文件的具體標準，尚未完全建立。1994年中紀委辦公廳下發《關于紀檢條規備案工作的通知》要求，紀檢機關與監察機關聯名發布的規范性文件，聯名報送備案，以供備查。2003年，中紀委辦公廳下發《關于進一步加強和改進紀檢監察法規備案工作的通知》規定，對省級紀委制定的紀檢監察規范性文件的審查標準有三項：是否超越權限，是否同法律、法規、規章和黨內法規以及黨中央、國務院關于黨風廉政建設和反腐敗的方針、政策相抵觸，是否符合制定程序和規范化要求。國家監察體制改革后，“紀檢監察法規建設是一個系統工程，應當堅持制定和執行一體推進。要完善備案審查機制”[46]。地方監察規范性文件的備案審查，不宜適用該標準。

地方監察機關審查下級監察規范性文件，重點從政治性、專業性和形式性三方面進行審查，審查的標準包括政治性、合法合規性、合理性和規范性[47]。值得注意的是，監察規范性文件的上位規范層級十分復雜，同位階規定繁多，是否合法、合規、合理及其程度表現，需要根據被審查的條款內容進行具體分析。對下級監察規范性文件關于改革創新的規范審查，上級監察機關應當秉持“不抵觸、有特色、可操作”的審查思路，給予鼓勵和探索空間。

（二）審查的銜接聯動應當設定合理程序

1.審查的銜接聯動由上級監察機關主導

規范性文件的審查銜接聯動機制是由地方黨委主導，本級人大、政府的備案審查機構之間開展工作的一種方式。由于地方監察規范性文件需要向上級監察機關備案審查，銜接聯動需突破同級范圍，向上一級延伸。

應當由上級監察機關主導地方監察規范性文件的審查銜接聯動，理由是：上級監察機關領導、監督下一級監察機關，糾正違法監察規范性文件，更具專業優勢，時效性更強。上級監察機關有權就下級黨委的備案審查工作，以及對從事該項工作的人員進行再監督。根據地方國家權力機關的憲制結構安排，上級監察機關與下一級人大之間沒有直接的領導、監督關系，不干預后者的備案審查工作，無權改變、撤銷其審查結論。上級監察機關應當充分尊重地方人大常委會備案審查機構的意見，后者遇到復雜的專業性問題，可以告知上級監察機關的備案審查機構，共同研究解決。地方監察機關主導推進審查銜接聯動工作，需要完善提議審查、征求意見、信息共享等具體工作程序。

2.審查工作中的溝通協商應保持適度分合

“溝通”與“協商”是符合中國國情的備案審查方式，貫穿于備案審查程序[48]。 地方監察規范性文件因為接受三重備案審查，需要建立科學、高效的溝通協商機制。三個審查主體有各自的權力屬性，所依據的審查標準、審查程序、處理方式不完全一致，各備案審查工作機構之間的溝通協商應當保持適度的分合。審查工作中的溝通協商不是必經程序。審查機關之間不必事事溝通、協商，否則會降低審查效率，甚至規避審查職責。各個備案審查機構應當依法獨立開展審查，只有出現重大疑難問題或者審查爭議時，才通過聯席會議等形式進行協商研究。“聯席會議制度是適合的銜接聯動機制。對于重大、疑難問題，必須建立聯席討論制度。”[49]實行獨立負責、適度分合的溝通協商，可以提高審查效率，更有利于強化審查監督效果。

3.審查的糾錯處理方式需要協調一致

地方監察規范性文件的審查處理，由“溝通前置、自行修改、強制糾錯”三個階段程序組成，次第形成監督鏈條。地方人大常委會的審查糾錯具有全程性、謙抑性。糾錯貫穿于發現錯誤、審查研究、提出審查意見、函告提醒等審查全過程，其方式包括溝通、函詢、約談、通報、提醒、撤銷等[50]。只要制定機關按照糾錯要求自行糾正，審查即告中止。作為最為嚴厲的撤銷處理，只適用于制定機關未按照書面審查意見予以修改、廢止文件的情形。

上級監察機關對下級監察規范性文件的糾錯，既堅持有錯必糾，又做到糾錯恰當[51]。個別地方規定的處理方式為建議自行糾正和撤銷[52]。地方黨委對紀檢監察規范性文件的糾錯處理方式，具有較高的強制性，根據文件“錯情”的性質、類型和影響等，采取直接通過、提出建議、告知、提醒、不予通過等方式。在多種糾錯處理方式并存的條件下，可能造成被審查條款的效力不確定，甚至出現合法與不合法并存的審查結論。這就需要各個審查工作機構在糾錯處理中，盡量形成共識，確保審查結論一致。

（三）建立法定化的審查意見存疑處理機制

備案審查具有抽象規范的“爭議裁決”屬性，根本功能在于防止和解決立法規范不統一所造成的法律后果。“備案審查具有某種程度上的結果‘非確定性’的特點[53]。審查中需要對立法事實的確立，規范內容的形成，法律漏洞的填補，以及立法技術等，再次進行判斷、分析、認定，在一定意義上可謂“二次立法”。影響審查結論的因素相當復雜，備案審查工作機構的專業能力、審查人員的判斷、部門或地方利益的保護主義等，都可能導致審查意見不客觀、不公正，甚至錯誤。并且，地方監察規范性文件同時接受三個主體的主動審查，以及本級人大常委會的依申請審查，容易產生審查爭議。“‘有錯必究’不僅針對規范性文件，亦同樣適用于審查結論存疑，這是確保審查結論最終正確的重要方式。”[54]

我們認為，可以建立論證咨詢、銜接聯動與申請復審三種處理機制，最大化阻卻審查錯誤，消除審查爭議[55]。地方黨委、本級人大和上級監察機關的備案審查機構應當建立各自的備案審查專家庫，聽取相關方意見，通過“開門審查”，保證審查結論科學公正。當審查結論不一致或者存在爭議時，應當由上一級監察機關的備案審查機構牽頭召開聯合審查會議進行共同審查。審查要求人、審查建議人或制定機關對審查結論持有異議的，有權提出復審申請，審查機關認為理由成立的，應當重新審查并將結論予以反饋。

注釋：

[1]經筆者統計，目前有11個省級人大常委會通過修訂規范性文件備案審查條例，將本級監察規范性文件納入備案審查范圍。

[2]沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告》，來源于中國人大網。

[3]李靔：《從鼓勵創新到統一規范——搭建紀檢監察法規制度的“四梁八柱”》，載《中國紀檢監察雜志》2021年第2期，第57頁。

[4]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國各級人民代表大會監督法》，中國民主法制出版社2013年版，第94頁。

[5]【美】博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第486頁。

[6]全國人大常委會在賦予國家監察委監察法規制定權時認為，通過修改立法法賦予國家監察委監察法規制定權，“是比較理想的方式”。由于立法法需要的修改內容較多，“近期尚未提上立法工作日程”，因此通過立法決定的方式明確監察法規制定權，比較適當可行。這也可以視為，立法法暫未規定地方監察規范性文件制定權的原因。參見沈春耀：《關于〈全國人民代表大會關于國家監察委員會制定監察法規的決定（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2019年第6號。

[7]游鐘豪、林來梵：《監察法規立法規制探討》，載《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期。

[8]秦前紅、石澤華：《監察法規的性質、地位及其法治化》，載《法學論壇》2020年第6期。

[9]參見《天津市紀委監委規范性文件制定辦法》《西藏自治區紀檢監察機關規范性文件制定和備案工作辦法》《開封市紀委監委規范性文件制定和管理辦法》。

[10][46]中央紀委國家監委法規室：《從講政治的高度扎實推進紀檢監察法規制度建設》，載《中國紀檢監察》2021年第5期。

[11]【奧】恩斯特·A·克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第31頁。

[12]哈特：《法律的概念》，法律出版社2018年版，第65頁。

[13]任喜榮 、樊英：《論黨政機關聯合制定文件的信息公開》，載《內蒙古社會科學》2020年第1期。

[14]《監察法實施條例》第二百五十五條規定，監察法規作為監察工作信息應當向社會及時準確公開，地方監察規范性文件向社會公開的依據，屬于該條第三款規定的“其他依法應當公開的監察工作信息”。

[15]筆者通過檢索省級監察機關官方網站發現，均設置了“信息公開”欄目，公開的內容多數屬于本級紀委監委共同制定的規范性文件，各地公開的數量差異較大;以監察委名義制定的規范性文件內容鮮有公開。以地方各級監察機關制定的特約監察員工作辦法為例，省級監察機關對文件的公開程度低于市級監察機關。

[16]2020年全國人大常委會法工委備案審查室收到的公民、組織提出的各類審查建議5146件，為歷年最多。沒有針對地方監察規范性文件提出審查建議（參見梁鷹：《2020年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2021年第2期）。這其中的一個原因是，地方監察規范性文件向社會公開過少，無法提出審查建議。

[17]王可利、劉旺洪：《監察信息公開范圍初探》，載《江蘇社會科學》2020年第2期。

[18]《監察法》起草過程中，全國人大常委會法工委將草案送有關機關、專家學者征求意見，并公開草案全文向社會公眾意見;《政務處分法》草案也公開征求了社會公眾意見。參見李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》、中國人大網登載的《政務處分法（草案）》征求意見。

[19]地方人大常委會實現本級“一府一委兩院”規范性文件備案審查全覆蓋，因為受制于各種客觀條件限制，時間表無法統一，省級人大應當盡快對本級監察規范性文件進行備案審查，由此指導、推動市、縣級人大也將本級監察規范性文件納入審查范圍。

[20]秦前紅：《關于〈監察法實施條例（征求意見稿）〉的研究意見》，載《中國法律評論》網絡版。

[21]沈春耀：《全國人大常委會法工委2018年備案審查工作報告》，載《全國人大常委會公報》2018年第2號。

[22][30]全國人大常委會法工委法規備案審查室：《〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》，中國民主法制出版社2020年版，第152、110頁。

[23]栗戰書：《全國人大常委會工作報告》（2019年），載《全國人大常委會公報》2019年第2號。

[24]彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第386頁。

[25]在地方省級人大常委會規范性文件備案審查條例中，未將合憲性審查作為審查標準的有河北、福建、遼寧、新疆、青海等地。

[26]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第371頁。

[27]全國人大常委會法工委法規備案審查室：《規范性文件備案審查理論與實務》，中國民主法制出版社2020年版，第113頁。

[28]全國人大常委會法工委國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第303頁。

[29]王名揚：《美國行政法》（上），北京大學出版社2016年版，第264頁。

[31]嚴存生：《法的合理性研究》，載《法制與社會發展》2002年第4期。

[32]翁岳生：《行政法（上）》，中國法制出版社2002年版，第421頁。

[33]劉春：《行政保留的法治邏輯及其規范構成》，載《中南大學學報（社會科學版）》2018年第1期。

[34]司法院大法官釋字第491號指出，公職人員懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，不論其為不確定概念或概括條款，均須符合明確性之要求。其意義須非難以理解，且為一般受規范者所得預見，并得經由司法審查加以確認方可。

[35]鄭功成：《中華人民共和國公務員法釋義》，人民出版社2019年版，第58頁。

[36]張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年版，第353頁。

[37]吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第155頁。

[38]【奧】凱爾森：《法與國家的一般原理》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第205頁。

[39]周陽山：《比較監察制度》，三民書局2020年版，第171頁。

[40]秦前紅：《我國監察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，載《中外法學》2018年第3期。

[41]經檢索地方紀檢監察機關官網，已經制定的規范性文件備案審查制度有《中共云南省紀委云南省監委規范性文件制定和備案辦法》《河南省紀委監委機關規范性文件制定和管理辦法（試行）》《重慶市紀檢監察機關規范性文件制定辦法》，但這些《辦法》的內容沒有向社會公開，這也反映出監察工作信息社會公開程度較低的現狀。

[42]李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2018年第2號。

[43]有學者認為，地方紀委監委聯合發布的規范性文件，不能作為監察行為的規范依據（參見曾哲、丁俊文：《問題展開與路徑闡釋：依法監察理論與地方監察立法之證成》，載《河北法學》2020年第10期）。

[44]地方人大常委會參考《法規、司法解釋備案審查工作辦法》的審查標準規定，設定了具體審查標準，但各地規定不統一，有的完全依照《工作辦法》的規定標準，有的只參照規定了部分標準。

[45]中央辦公廳法規局：《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》，法律出版社2020年版，第156頁。

[47]北京市紀委監委于2021年5月全面開展紀檢監察規范性文件實質性備案審查，共189件規范性文件接受審查，合格直接通過的105件，參見2021年5月3日《北京日報》。

[48]李松鋒：《“溝通”與“協商”是符合中國國情的備案審查方式》，載《法學》2019年第3期。

[49]馬立新：《黨內法規與國家法規規章備案審查銜接聯動機制探討》，載《學習與探索》2014年第12期。

[50]梁鷹：《加強備案審查建設法治中國》，載《備案審查研究》2021年第1輯。

[51]參見《天津市紀委監委規范性文件制定辦法》。

[52]參見《駐馬店市紀檢監察機關規范性文件管理辦法》。

[53]封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

[54]李雷：《人大備案審查結論存疑的優化機制探究》，載《法學》2021年第12期。

[55]關于備案審查結論存疑的處理，《工作辦法》沒有明確的制度規定，省級人大常委會只有《新疆維吾爾自治區人大常委會規范性文件備案審查條例》規定了對審查結論持有異議的處理程序。《全國人大常委會法工委2020年備案審查工作報告》中提出，有50件地方性法規的制定機關不同意司法部的審查意見，全國人大常委會法工委對這些法規逐一進行研究，對其中19件存在問題的地方性法規提出了審查意見。地方監察規范性文件接受三重審查，審查結論出現存疑的可能性更高。

（作者系四川師范大學黨內法規研究中心研究員，法學博士）