關于完善人大評議制度的認識與思考

黎堂斌

黨的十九屆四中全會決定明確提出健全人大對“一府一委兩院”監督制度，完善評議等制度。黨的全會文件為人大評議制度點題，給我們發出了一個明確信號，即人大評議制度需要繼續探索、完善，并且大有空間。在此，筆者在對人大評議工作進行系統梳理的基礎上，談一些粗淺認識與思考。

一、人大評議的興起和發展

一般來說，人大評議是指人大及其常委會在廣泛調查研究的基礎上，按照一定程序對同級“一府一委兩院”和部分垂直管理機構的工作情況、人大任命人員的履職情況進行審議和評價的監督活動，可分為工作評議和述職評議兩種類型。其興起和發展，經歷了一個由點到面、由下到上、逐步擴大、逐級推進的過程。早在20世紀80年代初，地方人大剛設立常委會不久，規范人大監督工作的法律法規基本空白，基層縣鄉人大探索開展各種監督方式的積極性較高。1982年黑龍江省肇源縣人大常委會開創性地組織人大代表對“一府兩院”干部進行評議，開啟了人大評議的先河[1]。江蘇省基層人大也從20世紀80年代開始探索評議活動，當時主要是從評議“七站八所”起步，一定程度上改變了這些派出機構“看得見的管不了、管得了的看不見”的狀況。到了21世紀初，從鄉鎮人大到省級人大常委會普遍都開展評議，內容豐富、形式多樣。就省級層面來說，先后也出現了一大批比較有代表性的評議案例。例如，江蘇省人大常委會于1999年聽取和審議省教委、省水利廳主要負責同志的述職報告，首次對其任命的政府組成人員開展述職評議，2003年至2008年又相繼對信息產業廳、教育廳、外經貿廳工作進行評議;北京市人大常委會從1999年到2005年先后評議了4位副市長的工作;福建省人大常委會從1995年到1998年連續4年對“一府兩院”的11個部門的工作進行評議;山西省人大常委會從2004年到2006年評議了3位副省長的工作。在這一過程中，評議的法治化、規范化程度也不斷加強。1987年遼寧省各級人大常委會監督司法工作的暫行規定率先將評議工作納入地方性法規，1995年安徽、山西兩省出臺評議工作條例，后來又有部分省、自治區、直轄市紛紛把評議工作寫入地方性法規[2]。可以說，興起以來的20余年，人大評議經歷長足的發展，有效發揮了地方各級人大的監督作用，體現了蓬勃的生機和活力。

2006年，《監督法》千呼萬喚始出臺。遺憾的是，《監督法》沒有明確評議的法律地位，盡管有各種原因，但應該包括以下三個方面考慮：一是法律規定的監督形式能夠適應人大監督工作的現實需要;二是述職評議涉及對人大任命干部的評價，這與“黨管干部”的界限不好拿捏;三是為各地繼續探索完善評議制度留下空間。《監督法》是一個全新的事物，各地對法律精神有不同的認識和理解，以至法律實施后，盡管評議沒有完全被取消，但各地人大開展評議的積極性受到較大影響。并且，由于存在諸多合法性方面的顧慮，內蒙古、貴州、重慶等省級人大先后廢除了評議方面的地方性法規，進一步制約了評議工作的開展。

后來，隨著經濟社會不斷發展，豐富人大監督形式、增強人大監督實效的呼聲日益高漲，江西、湖南、四川、貴州、云南、重慶、內蒙古、江蘇等8個省市區在省級層面陸續開展了評議工作（都是工作評議，沒有述職評議），并逐漸帶動了其他地方效仿，大有如火如荼之勢。例如，重慶市人大常委會自2012年以來對安全生產、企業發展法制環境、學前教育、水污染防治等方面工作進行評議;江西省人大常委會2014年以來對優化發展環境、“暢通省城”活動、教育專項資金績效情況、審計查出問題整改情況等方面工作進行評議;內蒙古自治區人大常委會2014年以來對林業、旅游、教育等方面工作進行評議;云南省人大常委會2015年以來對食品安全監管、環境保護等方面工作進行評議;江蘇省人大常委會2020年對營商環境、政府民生實事工作等進行了評議。據不完全統計，截至2020年初，江蘇省13個設區市已有10個設區市人大常委會開展了評議工作，96個縣（市、區）已有90個縣（市、區）人大常委會開展了評議工作。根據了解，除江蘇之外，其他省份開展評議工作的市、縣（市、區）占比也都比較高。由此可以預見，隨著黨的十九屆四中全會精神持續深入貫徹落實，人大評議將會呈現興盛之勢，并將不斷規范、完善和發展。

二、人大評議的具體操作現況

根據對近年來全國各地地方人大評議工作的考察，總的來看，大多省級人大常委會主要是開展工作評議，市縣人大常委會有的只開展工作評議，有的只開展述職評議，有的兼而有之。各地具體操作存在一定差異性，主要體現在以下幾個方面。

就省級人大層面而言，從評議內容及方式上看，有的對代表建議辦理工作、審議意見落實情況進行評議（如湖南、四川）;有的在專題詢問基礎上，對政府部門工作進行評議（如貴州）;有的則比較全面，對建議辦理、政府專項工作等都開展了評議（如內蒙古）。從連續性上看，有的是每年都安排評議項目，有的是不定期開展。從程序設計上看，都是在常委會會議上進行評議，大多都開展了滿意度測評，有些地方在測評結果當場公布之后，要求“一府一委兩院”負責同志作表態發言;有些地方在前期調查階段，邀請基層單位和企業對評議事項進行測評（如江西）。

就市縣（以江蘇省市縣為例）人大層面而言，從評議對象看，大多地方評議對象主要為本級“一府一委兩院”，部分地方評議對象則包括有關垂直管理部門，例如揚州、泰州。從評議內容看，在工作評議方面，主要是事關改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的熱點難點問題，例如徐州、泰州、宿遷就營商環境主題對相關政府部門進行了評議，揚州對綠色優質農產品生產供給工作進行了評議，連云港對審計問題整改情況進行了評議。在述職評議方面，有的結合重點處理某一類代表議案建議對有關部門主要負責人進行評議，例如鎮江聚焦“推進重點片區環境整治”問題對7個有關部門負責人進行評議。也有的地方把工作評議和述職評議結合起來進行，例如南通就長三角一體化主題對相關政府部門主要負責人履職情況進行評議。從評議組織實施看，無論是工作評議還是述職評議，都是人大常委會組織實施。成立評議調查組進行評議調查，大多邀請有關方面的本級代表，部分地方還邀請本地上級人大代表參加。從評議工作程序看，各地對開會評議之前的評議調查都很重視，例如，徐州把評議調查和代表視察活動結合起來進行，揚州在正式評議之前組織相關部門進行自查自評，南通要求縣（市、區）對被評議部門在本行政區的履職情況形成調研報告提交市人大評議小組參考。有的地方把評議和專題詢問結合起來進行，例如揚州要求被評部門全體負責人到會應詢，鎮江要求被評部門主要負責人應詢。各地都在評議會議上由常委會組成人員無記名投票進行滿意度測評，但滿意、基本滿意、不滿意對應的票數略有不同、各有側重。例如南通要求滿意票80%以上才能定為滿意檔次，徐州規定不滿意票35%以上就定位不滿意檔次;測評結果大多當場公布。從評議成果運用情況看，各地都要求評議對象針對評議過程中發現的問題進行整改，大部分地方對審議意見落實情況進行二次滿意度測評。無錫把滿意度測評結果作為各相關部門年終考核重要參考;南通把評議結果納入市級機關綜合績效考評，并作為考核被評部門主要負責人的重要依據之一。

三、亟需理清的幾個關鍵問題

縱觀人大評議近40年的發展歷程，盡管各地的做法各異、進度不一，但總體上經歷了活躍探索、積極推進、觀望徘徊、謹慎發展等幾個階段，都在特定歷史階段較好促進了人大作用發揮，有許多好的經驗，也有一些教訓。今后，要不斷推進人大評議向前發展，必須在既往的基礎上，進一步深化對評議的認識，注重理清困擾其健康發展的幾個關鍵問題。

一是法理基礎問題。評議作為一種地方人大自下而上自創性的監督形式，法理基礎是困擾其發展、必須理清的一個根本性問題。不理清法理基礎，評議就會名不正言不順，地方各級人大難免底氣不足，不敢放開手腳開展，更難以發揮其應有作用。目前，評議雖無法律明文規定，但能夠興起發展并能發揮較好作用，還能得到全國人大高度評價、充分肯定，應該是符合憲法原則和有關法律精神的。憲法和地方組織法規定，國家一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是各級人民代表大會，“一府一委兩院”由人大產生，向人大報告工作，接受人大監督。根據這一法律精神，人大可以采取一定形式、經過一定程序了解“一府一委兩院”的工作，提出建議、批評、意見。評議正好是在這種法律精神指導下，基層人大在積極探索的基礎上，逐漸衍生發展的一種具體監督形式。1992年，全國人大常委會副委員長兼秘書長彭沖對評議工作給予充分肯定：“實踐證明這是人民群眾創造的社會主義民主政治建設的一種好形式，是代表執行職務進行監督的一個重要途徑，也是密切聯系群眾和加強廉政建設的一項重要措施。”[3]2002年，第九屆全國人大第五次會議關于全國人大常委會工作報告的決議明確指出，繼續支持地方人大在開展評議等方面進行探索和實踐。可以說，這是全國人大常委會領導和全國人大決議先后對這種實踐探索給予的大力支持，也是其符合法律精神的明確印證。

盡管《監督法》沒有明確列出評議這種監督形式，但是從立法原意上講，應該是對評議作出了隱含的規定。時任全國人大常委會法工委主任李飛在解讀《監督法》時講到，地方人大在對政府工作的監督上大體形成了“述職評議”和“工作評議”兩種做法。但比較而言，開展工作評議更能體現人大常委會監督的特點，發揮人大常委會監督的優勢，并明確指出聽取和審議專項工作報告就是工作評議[4]。時任全國人大常委會法工委主任、法律委員會副主任委員胡康生進一步指出，監督法從我國的國情和實際出發，穩妥地將述職評議規范為工作評議，把有關主管干部的工作業績和存在的問題寓于評議專項工作之中，實際上也體現了人大對主管干部的監督[5]。可見，《監督法》不但對評議作了隱含規定，而且還對工作評議和述職評議兩種形式進行了規范，把述職評議統一納入工作評議，有利于人大常委會監督工作突出重點，體現人大監督的特點，充分發揮人大監督的優勢。根據《監督法》的立法原意，地方各級人大也在地方性法規或履職文件中對評議進行了規范，紛紛從各地實際出發，把工作評議作為聽取和審議專項工作報告的延伸，對工作評議進行制度化、程序化、規范化地的設計。例如，江蘇省人大常委會2020年在總結各地評議工作經驗教訓的基礎上，制定出臺了《工作評議暫行辦法》。經過地方各級人大的努力，工作評議的法理基礎更加堅實。基于此，下文主要探討工作評議有關問題。

二是評議主體問題。明確評議主體，是評議得以開展并取得實效的前提。評議主體是否得當，決定了評議是否具有法律效力。從廣義來講，人大及其常委會都能對“一府一委兩院”行使監督權，對其工作進行審議并作出評價。但從各地人大的監督實踐來看，基于評議的經常性、可操作性要求，除鄉鎮人大以外，一般來說，評議的主體是地方各級人大常委會。但是，考察各地人大評議工作實踐，也還存在評議主體是人大代表、主任會議，甚至是人大專門委員會的個別不恰當現象，必須引起重視，并加以規范。這些都不能成為評議主體，就代表而言，其進行的調查、所提的意見是一種個人行為，必須經過人民代表大會或常委會審議，才能轉化為集體的意見，使其評議意見產生強制力;就主任會議而言，主要是處理人大常委會日常工作，其職權是程序性的而不是主體性的，不能作出具有法律效力的決議和決定，因而不能成為行使人大監督權的主體;就委員會而言，根據目前的法律規定，只是協助常委會行使監督權，不能單獨行使人大監督權。

三是評議對象問題。根據憲法和有關法律精神，正確選擇評議對象，是評議工作合法性的重要體現。就各地的評議實踐來看，大多數地方的評議對象是同級政府及其所屬部門、監委、法院、檢察院，有些地方也評議同級政府直屬機構和本行政區域內的上級垂直領導機構，有些地方還評議社會團體、企事業單位。“一府一委兩院”由人大產生，將其作為評議對象毋庸置疑具有合法性。那么，評議對象要不要涵蓋政府直屬機構和上級垂直領導機構、社會團體、企事業單位，則需要從法理上正本清源。憲法和有關法律規定，地方人大有保證憲法、法律、法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行的職責。時任全國人大常委會法工委副主任李飛認為：“政府直屬機構和上級垂直領導機構的領導人雖然不由本級人大常委會任命，但是只要他們負有社會管理職能，而這些職能又是本級政府職責范圍的，本級人大常委會當然可以就這些機構工作范圍聽取和審議政府的專項工作報告。”[6]至于能否評議社會團體、企事業單位，則必須與憲法法律賦予人大的職權結合起來考慮。盡管人大有保證憲法、法律在本行政區域內得到遵守和執行的職責，有權力督促各類企事業單位嚴格依法辦事，但是這種監督的指向并不是這些企事業單位，而是指向由其產生、受其監督的各類國家機構，可見將社會團體和企事業單作為評議對象不符合合法性邏輯。由此，可以將評議對象明確為兩個方面，一是同級“一府一委兩院”，二是承擔地方法律職能的上級垂直領導機構。

四、完善人大評議的方向與路徑

評議作為人大監督的一種創新形式，新形勢下，應當堅持以習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、特別是關于人大監督的重要論述為指導，按照正確監督、有效監督的總要求，在法律的框架內不斷探索完善，更好發揮其在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中的作用。

一是規范評議程序。科學設定程序，是做好評議工作的一個重要前提。通過對評議工作的回顧和總結，結合新的時代條件下人大工作的特點，評議可以分為準備、調查、評議、整改4個階段。在準備階段，常委會有關工作機構制定評議工作方案，明確開展工作評議的指導思想、工作機構、工作重點、方法步驟和工作要求等。在調查階段，評議工作組圍繞評議工作重點，采取座談、民意調查、專題視察等多種方式深入調查，詳細了解被評議部門工作開展情況，形成書面調查報告。在評議階段，召開常委會聯組會議，聽取“一府一委兩院”專項工作報告，常委會組成人員和部分參與調查的人大代表作評議發言，專項工作涉及的部門負責人針對評議發言提到的問題進行集中回應，最后對被評議部門進行量化測評。在整改階段，常委會有關工作機構匯總整理評議意見后，連同測評結果一并送被測評部門整改落實，并在一定時期內向常委會反饋整改報告。

二是提高評議質量。充分把握好評議自身的特點和優勢，做到強化剛性與體現支持相結合，寓支持于監督之中，既不能搞“一團和氣”，滿足于“走過場”，也不能不講支持，一味挑刺、找茬。在組織現場評議時，注意與開展專題詢問區別開來，避免“同質化”。專題詢問，重在有問有答、一問一答，當場提問、當場答復，以答為主，強調常委會委員與被詢問對象的互動性。而工作評議，則重在點評審議，以評議、評價、測評為主，更強調常委會委員的主導性，更能體現常委會委員的議政能力，雖然也要求被評議部門現場作出回應，但這并不是工作評議的重心所在。總之，注意把握好尺度，既敢于評議，又善于評議，既要傳導壓力、傳遞責任，又要幫助評議對象及時發現問題、解決問題。

三是強化跟蹤督辦。評議只是一種手段和形式，督促“一府一委兩院”改進工作是根本目的。有些地方存在重評議、輕整改，過程熱熱鬧鬧、事后馬馬虎虎等現象，導致評議不但不能取得實效，反而消解了人大監督的權威。應該延伸和拓展評議鏈條，對于評議過程中群眾反映比較強烈、問題比較突出、滿意度不高的具體項目，以及由此暴露出來的部門工作短板，可以考慮作為今后的監督選題，進一步持續加強監督。對一些重點問題，注重以經常性的監督檢查手段，推動不斷整改，直到人民群眾滿意為止。對整改不力或拒不改正的，敢于運用質詢、罷免等剛性手段，對被評議單位主要負責人進行針對性處理，切實體現人大監督的強制性、權威性。

四是用好評議結果。工作評議不能一評了之，應在充分運用好評議結果上下功夫，切實放大評議工作的綜合效應。評議結果應該通過新聞發布會、網站等多種形式和途徑向社會公開，不斷增加評議工作的透明度，讓人民群眾增加對被評議工作的了解，以期形成對被評部門的監督合力。及時向黨委組織部門反映評議結果，建議將評議結果作為干部考核獎懲、提拔使用的重要依據。在推行年度工作目標責任量化考核的地方，可單列出一定分值由人大工作評議結果入位，以此建立正向激勵機制[7]。

注釋：

[1]參見劉維林等主編：《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》，人民日報出版社2010年版，第59頁。

[2]參見陳書僑：《對工作評議的再認識》，載《人大研究》2011年第1期。

[3]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，中國民主法制出版社2006年版，第401頁。

[4][5][6]參見楊景宇主編：《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第67、35、68頁。

[7]參見潘國紅：《規范和實效：人大工作評議的目標取向》，載《人大研究》2015年第2期。

（作者系江蘇省人大社會委社會事務處副處長，法學博士，南京師范大學中國法治現代化研究院特邀研究員）