人大工作數字化改革的邏輯思維與系統完善

鄭軍 李延吉

2021年初，浙江自上而下統一部署數字化改革，各個條線的應用場景建設如火如荼。浙江省人大監察和司法委員會以業務需求為導向，以多跨場景綜合分析為關鍵，以破解傳統監督方式突出短板為核心，把梳理、分類、運用、反饋、迭代“三張清單”[1]貫穿始終，深入謀劃打造以法治政府監督為代表的最佳應用，全力驅動人大監督的方法、機制、手段重塑性變革，取得重要階段性成效。為此，筆者從人大監察司法工作的職能定位出發，總結提煉了一些規律性的經驗，并對有關問題進行了研究探討。

一、理念融合：人大監察司法工作數字化改革的內在邏輯

（一）理論邏輯

對人大監察司法工作進行數字化改革，前提和基礎是從制度上理清自身職責，在本領域回答好數字化改革是什么、為什么、怎么干等一系列基本問題，也就是要從定義和內涵出發構建體系。

首先，從改革方向看，數字化變革是大勢所趨，是邁向現代化、實現高質量發展的“船”和“橋”，全方位全領域推進數字化建設有著極其深遠的戰略考量。監察司法委是人大唯一對口聯系“一府一委兩院”的專門委員會，職責范圍縱貫立法、執法、司法、普法整個鏈條，這一領域的數字化改革最能體現法治化和數字化的貫通性、融合性。因此，以數字化推動人大監察司法工作深層次系統性的變革重塑，對人大工作和法治建設的各個環節都有帶動性、引領性。尤其是人大對司法機關的監督本就相對薄弱，而司法機關的數字化轉型起步較早、智能化程度較高，監督者要和被監督者同步實現數字化，這是現實所需，也是未來所向。

其次，從改革定位看，人大監察司法工作數字化改革必然是整個人大數字化改革的一部分。浙江省委作出了“152”[2]的體系設計，人大所有立法與監督方面的數字化改革項目，都定位于黨政機關整體智治系統跑道圖中的“定政策”一欄。相應地，人大監察司法工作數字化改革的總體定位也是輔助政策制定，目標是實現整體智治、高效協同。因此，其首要功能是要推動立法和監督工作的量化評估，以此實現決策的科學化、精準化，而非解決針對管理服務對象的具體事務，這是和政府部門掌上應用系統最根本的區別。人大監察司法工作的應用場景和數字法治系統也有本質區別，后者的核心任務是風險閉環管控、政法一體化辦案集成、統一處罰辦案和執法監管體系等，和黨政整體智治系統分屬不同跑道，目標也是針對執法辦案事務的管理。數字法治系統生成的數據可以為人大監察司法數字化改革提供參考，但人大監察司法委開發的應用場景和數字法治系統并無實質關聯。簡言之，人大監察司法數字化改革是為實現黨政整體智治服務的，更多的是在管理側，端口應當接入人大整體監督系統之中，定位為人大監督“1+N”的“N”分之一，方法上應當是建場景而非建系統。

第三，從改革特征看，黨政機關整體智治最基本的特征是綜合集成、協同高效、閉環管理。因此，數字化改革要把握好五個關鍵詞：一體化、現代化、全方位、制度重塑、數字賦能。人大監察司法條線的監督對象高度復雜集成，上下緊密連接，橫向互為制約，加之監察工作和司法工作都相對專業、敏感，其中很多涉及中央事權，監察工作、司法工作都是自上而下、一貫到底的。人大監察司法工作的數字化改革要把握好對口單位的整體性、系統性，監督場景建設應當有一定高度，站在“山頂”上看問題，重點關注在“制度”“治理”“智慧”三個維度能夠提升什么、推動什么？特別是監察司法口子的監督議題縱向交叉重疊較多，更要強化上線聯動、整合力量資源，省級層面要按照“一體化、現代化、全方位”等要求，能統盡統，避免低水平重復建設，降低改革成本。

（二）業務邏輯

業務分析是數字化改革的邏輯起點，否則技術團隊再強大，也是“無米之炊”。因此，數字化改革首先應當從自身業務中尋找改革需求，把細化“三張清單”貫穿始終。人大監察司法工作的業務邏輯可以從兩個方面梳理：

一方面，從法定職權梳理。人大的職權概括起來就是立法、監督、重大事項決定、選舉任免和代表工作，也就是常說的“四菜一湯”。對各級人大監察司法工作來說，監督權是最基本的職權，實際上就是整個履職體系的“主體工程”，也是數字化改革的主攻方向。長期以來，人大監督都有“粗、寬、松、軟”，力度不夠、權威性不足的問題，其中一個重要原因，就是傳統監督只做線下調研、模糊定性，缺少一套數字化的評價體系，精準性和時效性不強，被監督者感受不到監督壓力。人大監督從選題、調研、座談、審議、反饋到跟蹤落實，是一個完整的閉環。在數字化改革的背景下，如何有效運用數字技術精準識別并選定監督議題，以科學權重和智能算法來統籌把握好監督重點、監督節點以及監督力度等諸多因素，使各要素之間既平衡有序又不失張力，是一件富有挑戰的創新，也沒有先例或經驗可循。所以對人大監督場景的設計必須是聚焦全鏈條業務，而非監督過程的某一個片段，只有從多維度的“評估、分析、監測、可視、互動”功能需求出發，才能使復雜的專項監督變成可看、可評、可執行的具體任務，實現傳統監督方式從宏觀到微觀、從定性到定量、從程序到實體、從常態到動態的轉變，才是真正意義上的變革重塑。當然，針對某一種監督方式進行數字化變革，比如聽取審議報告、執法檢查等，也很有價值，因為任何一種監督方式本身也是閉環的，也是全鏈條的變革重塑。

另一方面，從業務領域梳理。監察司法（工）委對口聯系監察機關和司法機關，核心業務不僅涉及監委和“兩院”，還有法治政府建設、社會治理和矛盾化解、綜合行政執法、普法決議貫徹執行等其他方面工作。在這些業務領域中，關鍵是要找到一切急用先行、簡單可行的小切口、子場景，從最需要建立數字體系的高頻監督事項入手，構建需求收集、歸并、分析的工作閉環，建設多跨應用場景，破解傳統監督方式難以解決的共性問題、深層次問題、體制機制問題。比如，從人大監督的角度，謀劃法院執行難、檢察公益訴訟、檢察建議督辦、公安執法量化評估等方面的場景。特別是應當看到，“大場景”與“小切口”之間的關系是辯證的，人大履職整體是宏觀的，與行政管理不同，人大監督場景的選擇必須針對經常性的工作，如果僅僅為了某一個非常規的年度監督項目開展數字化，也是一種資源浪費。

二、先行探索：浙江人大監察司法領域數字化建設成效

人大監察司法工作的數字化變革就是要通過數據資源的開發利用，對業務進行流程再造、量化閉環，激發數據要素對日常工作的放大、疊加、倍增作用，更好地運用數字化手段感知、分析對口單位的工作態勢，推動人大監督的整體性重塑，進而實現從技術理性到制度理性的躍遷。為此，浙江人大監察司法口子緊盯創新監督職能的數字化改革目標和需求，在省人大常委會統一部署和指導下，從一張白紙起步，開始了一系列的探索實踐，涌現出一批典型應用。

（一）三級聯建的法治政府建設監督場景

聽取和審議法治政府建設情況報告是地方各級人大常委會每年都要開展的常規監督項目。對此類宏觀綜合的議題，尤其需要運用系統思維和系統方法，整合業務條線力量，找到一條最優、最高效、最集約的路徑，強化人大監督的質效，這也是構建人大監督數字化改革技術應用層面內在邏輯的關鍵所在。因此，工作專班根據各級人大的共性需求，首先明確了“省級統籌、市縣創新、全域共享”的設計推廣思路，即由浙江省、杭州市、余杭區三級人大聯建，省市縣鄉四級應用，開發階段費用由省里統一承擔，市縣人大只需添加賬號、加載本級數據即可使用。

法治政府監督場景建設的邏輯思維可總結為“一個系統、兩個模型、三個板塊、四個變革”。“一個系統”是綜合性的數據交互系統，在這里實時對接公共數據、政務數據、司法數據以及人大內部立法、監督、代表工作等場景的數據，是跨層級、跨部門、跨業務的數據交匯中樞。“兩個模型”是最常用的算法模型、分析模型，前者是對數據進行聚類、監測、架維，后者是全行為路徑的分析，與之對應，專班通過厘清邏輯、打通數據、謀深算法、用好工具，進行法治政府建設的多維畫像、結論分析和短板預警。“三個板塊”是在可視界面上呈現的“看一看、評一評、督一督”三個功能頁面。“四個變革”是要實現監督工作的理念、制度、方法、隊伍轉變。

具體的場景建設上，依托“V”字模型，以業務集成為基礎，“V”字下行階段，全面梳理人大開展法治政府監督的核心業務，從“立法、決策、執法、司法、普法”五個維度賦予指標定義，從宏觀到微觀，實現核心業務數字化;“V”字上行階段，再造人大專項監督業務流程，將“排行榜、現狀圖、E鏈接”“專項評、部門評、總體評”“督短板、督過程、督結果”共計九項數字化功能模塊與“看一看、評一評、督一督”三大核心模塊組裝集成為專項監督“一件事”，實現了“看—評—督”三位一體的閉環監督。

（二）舟山市人大法治政府建設“一鍵督”

這個應用場景由舟山人大自建，是全省統一的法治政府監督場景中的第一個子場景。“一鍵督”也分為手機版和電腦版，按照“監督一覽無余”的要求，手機版匯集了清單看板、監測看板、報告看板、調研視察、執法檢查、代表參與、社會聯動、專題審議、后續監督、監督依據、分析評價等功能模塊，已經上釘試行;電腦版包括地方立法、依法行政、守法普法、法治監督、執行辦理五個欄目，全省排序、法治指數、部門清單、社會聯動等共同作為輔助系統，任意點擊五個欄目之一，都有對應的調研視察、執法檢查、代表參與、社會聯動、專題審議、后續監督等方面的內容，從而實現人大法治政府監督工作的制度重塑和流程再造。

“一鍵督”和省統建項目的邏輯思維大體相同，都是歸集數據、形成看板，并從幾個維度進行部門畫像、三色預警、分析評估，區別在于“一鍵督”梳理了多達119個數據指標，構建了一個更加整體系統的指標庫，并將所有市政府組成部門對應的指標數據全部歸集了起來，通過PC端和掌上端對各項指標進行綜合展示和呈現，可視化的內容更為豐富。

（三）湖州市人大“司法監督在線”

該應用以“兩官評議”為切入點，通過精準對接、深層梳理、研判需求，統籌司法“人”“制”“案”監督，形成分析比較、辦案評查、績效評估、結果運用、辦理反饋的多跨閉環機制，為司法監督工作提供全方位支撐。具體做法是依托“湖州數字人大”“政法辦案一體化集成應用”等系統，調用“兩院”辦案數據、績效考核和文書資料，進行數據比對、可視呈現，為年終常委會測評提供參考，并督促“兩院”將“兩官”測評中發現問題整改納入重點案件監督管理系統。同時還聯動檢察院和司法局，開展數據態勢研判，明確長期或階段性的監督重點。

（四）舟山市普陀區人大“數檢督”

這個應用是一個檢察法律監督工作的跟蹤監督系統，重點監督檢察建議落實情況，包括監督駕駛艙、監督評議網、監督審議鍵、代表參與云四個模塊。“監督駕駛艙”是檢查監督意見回復落實情況的數據倉，可以在線查看監督意見的提出、辦理、回復各個環節。“監督評議網”分投票評議和專題評議兩個方面，前者根據系統設置的10個標準，由用戶對被監督單位投票評議;后者是選取若干重點案例，開展線下的視察或詢問。“監督審議鍵”是常委會組成人員在線進行會議審議的平臺。“代表參與云”是為代表提出意見或線索開通一個對話框。

（五）三門縣“人大·檢察智聯督辦”

該場景由三門縣人大和檢察院聯建，平臺針對檢察建議的辦理，整合了人大、檢察機關及相關部門各類數字資源，以數字化重塑檢察建議的主動發現、精準提出、聯合督辦、雙向評價流程機制，運行模式是通過“1+4”的場景架構（1個數據中心和實時辦理、實時監督、實時分析、實時運行4大核心業務子場景），歸集市場主體、生態環境等基礎數據，以及各執法主體的執法數據，通過智聯督辦平臺構建數據模型，對相關數據進行實時分析，形成類案分析報告，檢察機關根據分析報告，進行相關調查，決定是否開展檢察監督。

上述監督場景各有特色、成效明顯，但總的看，各地對數字化改革的總體認識、把握程度存在明顯的不平衡現象，有許多問題值得重視。一是有的地方對數字化改革的認識不夠深入，思想上存在觀望與畏難情緒，難以破除原來的思維定式和路徑依賴，工作推進中存在“上熱、中溫、下冷”現象。二是對人大監察司法的核心業務研究梳理有所不足，“三張清單”浮于表面，場景開發找不準切口，有的為數字化而數字化，簡單把線下文件資料搬到線上展示;有的監督場景“人大味”不夠，沒有很好體現人大作為監督者的角色。三是數據收集存在困難，由于人大數據采集的標準、管理使用的規則不夠明確，大數據局也沒有與人大指標體系相對應的字段與目錄，“一府一委兩院”數據無法動態歸集到公共數據平臺，現階段很多數據不得不依靠電話溝通、手工填報。缺少強大的數據流，已建成的應用場景就無法真正跑起來。四是低水平重復建設還一定程度存在，同時有幾個地方在謀劃推進“兩官”評議、檢察建議等方面的監督場景，有的項目沒有納入“一本賬”，項目申報、專家評審、經費預算等手續不夠齊全。

三、迭代升級：加快打造一批管用實用好用的監督場景

數字化改革就是要以最佳應用為標尺，比拼的就是各地提出多少最佳應用、落地多少最佳應用。浙江人大監察司法條線的數字化改革已經初步實現點上突破，但是還缺少牽一發動全身、在全省有示范意義的最佳應用，已建場景取得的成效還是階段性的，新建項目尚未進行系統性的謀劃，迫切需要優化體系設計、做好“統”的文章，努力打造可復制可推廣的最佳應用。

（一）加強分類統籌，體系化規范化推進場景建設

一是根據人大監察司法工作所涵蓋的職能和領域，做好業務條線的跑道設計管理及場景目錄清單化調整，找到本系統共性的業務需求，明確跑道的邊界和層次，使各項應用各就各位、有序運行。數字化改革的一個重要特點就是可復制性，既要在空白點上創新，也要注重復制推廣、為我所用，別人已經做得很好的應用，就不要重復開發建設。二是加強對本系統應用架構的統籌指導，使相同主題的系統架構保持基本一致，界面簡潔明了，對于個性化的需求由各地自行開發建設。法治政府監督場景開發時三級聯建、界面一致，推廣時按照統一維度設計、統一場景建設、統一指標體系、統一系統應用、統一數據支撐、市縣增量開發“五統一增”的模式，在省市縣鄉四級使用，就是“省級統籌、市縣創新、全域共享”的典型案例。三是按照業務需求，制定科學嚴密的指標體系，理清數據需求清單，積極推進數據系統多跨協同。省級層面可以共享的數據系統應盡量打通，統計口徑要縱向涵蓋市縣鄉各級，避免基層重復收集數據。為破解現階段各個系統“煙囪林立”的問題，可探索建立人大專有數據池，由各個專工委列出數據需求，機關數字化改革領導小組統一對外協調歸集數據。

（二）堅持實用為先，切實解決傳統監督方式面臨的難題

一是把握好數字化改革的“改革”本質，突出“實戰實效、管用好用”，明確“為誰建、建什么、怎么建”這些核心問題，充分兼顧各個層面的業務需求和運行模式，努力實現整體智治、高效協同。要防止片面追求場景開發數量，為數字化而數字化，以場景倒推改革，建一些僅展示不管用、僅有數字化之形而無改革之實的低效場景。二是按照可量化、可落地和可操作的原則，聚焦日常監督工作中存在的突出問題，列出業務領域的改革事項清單，尤其是要抓住“可操作”的要求，將功能模塊的設計刪繁就簡，增強用戶體驗。法治政府建設監督場景就只保留了“看一看、評一評、督一督”三個功能頁面，最大限度實現了綜合集成、一目了然。三是掌握增量開發和總體系統構建的關系，抓緊復制推廣已經完成系統架構的應用場景，每一級每一層每一環都要根據外部條件變化不斷進行迭代升級，經常性開展需求分析和功能測試，不能按照理想中的智能系統“畢其功于一役”，應當從1.0到2.0、3.0漸次遞進，不斷實現功能優化、結構優化、系統優化。

（三）突出量化閉環，建立全鏈條的跟蹤督辦和反饋評價機制

一是深化數字化理念、數字化認知，自覺把數字化改革作為提升干部能力的大舞臺，增強數字敏感性，破除思維定式和路徑依賴，綜合梳理各項政策依據，研究掌握執法司法機關的量化評估指標，學習運用數據化工具方法研究分析監督工作中的新情況新問題。二是更加注重關聯數據的汲取和數據疊加應用，日常監督中的專項報告、調研報告盡可能充實可量化的數據指標，加強數據有效供給，構建集成數據庫，強化執法司法數據的流轉共享與智能應用，推動人大專項監督審議意見輸出呈現“定性與定量結合、共性與特性對比、橫向與縱向整合、程序與實體并重”的特點，切實增強人大監督的權威性和說服力。三是深刻把握系統化閉環管理是數字化改革的根本要求，每一個層級在新建項目時，都應突出全流程、可閉環，作出充分的體系設計，特別是針對審議意見落實中“文來文往、見文不見人”的薄弱環節，擴展人大監督網絡，推動人大的“跟蹤督辦”和對口單位的“整改反饋”形成雙閉環，并為代表履職和公眾參與留出端口，全方位提升人大監督實效。

注釋：

[1]“三張清單”是指浙江推進數字化改革的總體路徑，即細化梳理重大需求清單、多跨場景清單、改革事項清單，分層分級分類統籌推進系統建設。其中，分析業務需求是場景建設的邏輯起點，構建跨業務、跨地區、跨部門的“多跨”系統是手段方法，實現傳統業務的變革重塑是最終目的。

[2]“152”體系是浙江數字化改革的“四梁八柱”，“1”即一體化智能化的公共數據平臺，“5”是五個綜合應用：黨政機關整體智治綜合應用、數字政府綜合應用、數字經濟綜合應用、數字社會綜合應用和數字法治綜合應用，“2”是兩套體系：理論體系和制度規范體系。

（作者分別系浙江省人大監察司法委副主任委員、省人大常委會監察司法工委副主任、一級巡視員，浙江省人大監察司法委辦公室副主任）