基于風險分析的電力企業新業務新業態安全管理模式研究

曹坤茂，高 娜，王理金，馬春國，馮林楊

(1.國家電網有限公司，北京 100031；2.北京科技大學 金屬礦山高效開采與安全教育部重點實驗室，北京 100083)

0 引言

當今世界正處于百年未有之大變局，新一輪科技革命、能源革命和產業變革正在重塑世界，電力企業立足行業特點和優勢，大力推進新興產業升級。但是，由于業務拓展快、涉及領域廣、安全風險雜等原因，往往在安全管理中存在安全責任不清晰，法律法規吃不透，風險管控不到位等問題。多年以來，從事跨界、跨行業，開拓新業務的企業成功案例不少，但失敗的更是不勝枚舉。最重要的原因就是對風險(包括經營風險、安全風險、環境風險等)認識、預估、控制不足。因此，電力企業在拓展各類新興業務的時候，對安全風險必須有充分的研究分析，拿出最優策略，統籌安全與發展。

國內外部分大型公司提出了一些較為先進的安全管理模式[1-3]，如國外荷蘭殼牌公司的HSE安全管理體系[4]，杜邦公司的零傷害零事故HSE安全管理體系等；國內寶鋼集團的“FPBTC”安全管理模式[5]，國內某火力發電廠提出的基于嵌套理論的安全管理模式等[6-10]。但是，上述模式主要針對傳統業務，未能解決企業新業務新業態發展帶來的安全制度匹配性不足、安全責任界面不清等問題[11-15]。

本文以國內某電力公司(以下簡稱“公司”)為例，從4個維度開展安全風險及責任分析，提出相應的管理策略及措施，研究適用于國內電力企業新業務新業態發展的安全管理模式。

1 電力企業新興產業安全生產的特點和難點

1)公司以“能源+”為發展方向，大力推進綜合能源、電動汽車服務、境外業務等，業務涉及40多個門類，安全風險明顯增加，類型更加多樣。

2)公司大力推進子(分)公司內部聯合、混合所有制改革、多元化投資、企業上市等，企業所有制形式由單一的國有全資，向控股、參股等多元化形式轉變，資產關系和管理關系發生重要變化，安全責任界面和歸屬更加復雜。

3)公司在項目具體實施中采用了總承包、融資租賃、網約車平臺運營等各類新型的組織模式，安全生產涉及的相關方明顯增加，責任點多、鏈條更長。

4)公司不斷推進境外業務，涉及五大洲20多個國家，所處國家或地區的社會環境、法律法規、安全監管體系與國內差異明顯，境外業務安全風險辨識、安全責任落實和應急處置面臨新的課題和挑戰。

2 建立并實施四維度安全風險及責任分析方法

為進一步認識并分析新業務新業態安全生產基本狀況和存在的問題，從業務、所有制、組織模式、地域(境內外)4個維度分析公司新業務新業態安全風險及責任歸屬的方法，并進行實踐應用。

2.1 業務維度對安全風險類別和等級的分析和結論

2.1.1 新業務新業態安全風險分類

參考《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》，本文將公司新業務按照風險從高至低的順序分為一類、二類、三類(如圖1所示)。

圖1 公司新業務風險分類Fig.1 Classification of new business risks in enterprise

2.1.2 新業務新業態安全風險高、變化快，前期安全評估不到位

1)通過分析公司新興產業業務情況，發現一類(高)風險業務占比高達20.94%(如圖2所示)，包括：節能改造、工程類業務、清潔能源建設運行、化學儲能、通用航空等。

圖2 公司新業務風險占比Fig.2 Proportion of new business risks in enterprise

2)原來從事電工制造、金融投資的一些企業，也逐漸大量進入電力建設市場，從事建設項目總承包等高風險業務。

3)一些計劃開展的綜合能源業務，還涉及生物制氣等危化品生產、儲運等，有可能存在重大危險源，但沒有開展充分的安全評估。這些業務，均應作為新業務新業態重點安全管理對象。

2.2 所有制維度對安全責任歸屬的分析和結論

2.2.1 新業務新業態所有制形式分類

公司下屬單位所投資的公司包括全資子公司，以及上市公司及混合所有制等形式的控股、參股公司(如圖3所示)。

圖3 公司下屬單位投資公司類型Fig.3 Types of subordinate investment companies of enterprise

2.2.2 國有全資子公司安全責任界定和落實出現新問題

參考《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》、《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》規定，母公司對全資子公司安全生產“責無旁貸”，必須承擔連帶責任，這種從上到下，“一一對應”的單鏈條安全責任關系，是長期以來國有企業對下屬各級單位安全責任追溯的傳統模式。

但是，隨著新興產業的發展，國有企業內部由2家及以上下屬單位(全資分公司或子公司)出資成立的全資子公司不斷出現，給安全責任的界定和落實帶來新的問題。這類合資公司，對總公司來說，也屬全資所有，2家子(分)公司出資各占50%，或者在多方子公司出資情況下，各方出資均不足50%。安全責任的鏈條出現了“一對多，多對一”的新情況。其實控方的確定，安全責任界面的劃分，投資各方安全責任的歸屬，存在明顯不清晰的問題。個別合資公司出現了各方都應管，但是誰也沒有管的狀況，并沒有將安全責任真正納入到企業的安全管理體系當中。

2.2.3 國企控參股公司依法安全管理的邊界和實施途徑不清晰

股份制公司的出現雖然由來已久，但是，對于正在進行公司制改革的國有電力企業(國企改革三年行動)來講，無疑是“新生事物”。關于風險和責任，應關注以下4個方面問題：

1)國有企業作為股份公司控股方，應負安全管理責任并承擔后果。參考《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》、《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》，中央企業應當對其控股子企業的安全生產認真履行監督管理責任，并將其納入安全管理體系；企業發生重特大事故，除該企業外，還要追究實際控制人和上級企業的安全責任。

2)相關文件表明，國企公司制改革要求弱化行政干預、尊重企業獨立性。國家所有者轉化為公司股東，國家與企業的關系由行政隸屬關系變為股東關系，對企業只有間接管理權，沒有上下級關系，弱化了行政干預。同時企業具有獨立性，負起盈虧責任，由行政主體向市場主體轉變。《公司法》對公司股東遵守法律法規和公司章程，依法行使股東權利，不得濫用股東權利等提出了明確的要求。

3)從法理來看，控股股東不當控制，濫用股東權利，破壞公司獨立性，需在“有限責任”外承擔連帶責任，學術上也稱為“刺破公司的面紗”。例如，江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故的法院判決指出：天嘉宜公司主要負責人由其控股公司江蘇倪家巷集團有限公司委派，重大經營管理決策需由倪家巷集團決定、批準，倪家巷集團與天嘉宜公司共同決策實施不法行為，對2家公司負責人均予以刑事追究。此類控股股東不當控制、濫用權利而被追責的案例在國內外均屢見不鮮。

4)存在對企業控、參股定位及責任模糊的情況。企業作為投資方出資占51%以上，作為控股股東的定位是明確的，但是對于并非一家獨大的相對控股情況，問題并不簡單。一些公司持股只有10%，20%的企業，依照《公司法》、《上市公司治理準則》分析股權結構來看，應屬控股企業，但安全管理工作并未有效實施。

因此，國有電力企業在公司制改革、新舊體制轉換過程中，對控參股企業的安全管理，往往存在著傳統行政管理與依法管理、確保本企業安全管理體系完整性與尊重控股企業的獨立性、有效開展安全管理工作與避免對控股企業的不當控制等諸多界面的疑慮和不清晰。在實際對上市公司和混合所有制企業等典型的股份制公司調研中發現，往往存在控股股東要么不管不問，要么直接按下級單位進行行政化管理2個極端情況，使控股企業的“三會一層”形同虛設。這些做法，均會給電力企業帶來很大的安全責任風險。

2.3組織模式維度對相關方風險責任的分析和結論

2.3.1 新業務新業態組織模式分類

隨著公司新業務新業態發展，綜能服務、設備租賃、融資租賃、各類總承包形式、網約車等新型生產經營和作業組織模式不斷出現。

2.3.2 新業務新業態相關方增加，安全責任涉及面廣

新業務新業態的業務組織模式與傳統業務相比，涉及相關方更多、組織方式更復雜，現有法律法規體系針對各方安全責任劃分規定細則不明，引發安全生產責任界面不清晰，安全責任難落實問題。如融資租賃模式業務涉及8個安全責任相關方，涉及到設備制造、采購、施工、安裝、運行等流程的全壽命周期，比原來的3～4個相關方有明顯增加(如圖4所示)。一些原來從事裝備制造的企業成為了建設項目業主方、總承包方，項目安全風險管控能力不足。

圖4 公司融資租賃模式安全責任相關方Fig.4 Parties concerned with safety responsibility of financial leasing mode of enterprise

2.3.3 組織模式改變并不意味著安全風險和責任降低

近年來，一些電力企業實施了EPC等各種類型的總承包項目，試圖通過加強總承包方的安全責任來降低建設單位(業主方)的安全責任風險。從實際情況來看，對于總承包項目，建設單位并不能不管，更不能不負責。如江西豐城發電廠“11·24”冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故，業主及其上級和上兩級單位存在未經論證壓縮工期、項目安全質量監督管理工作不力、項目建設組織管理混亂等問題；一審判決結果中業主單位3人因重大責任事故罪、玩忽職守罪被處以刑期不等的有期徒刑。這些案例，警示組織模式的方便與快捷，決不等于安全生產的充分保障。

2.3.4 面向社會的互聯網平臺運營模式帶來新的風險和責任

網約車平臺運營相關方包括平臺投資方(公司)及運營方、車輛租賃企業、分時租賃及企業用戶、網約車駕駛員及乘客。從近年來發生的同類企業安全事故情況分析，與電力企業安全生產不同的是，網約車運營平臺主要需承擔2大風險：一是道路交通事故風險，為電力企業帶來交通事故責任風險；二是網約車平臺面向社會和乘客，涉及到社會安全、企業輿情風險等，處理不當將會給企業造成意想不到的負面影響，帶來了新的安全風險和責任問題。

2.4 地域維度對境外人員和項目安全風險及責任分析和結論

2.4.1 地域維度安全風險和責任分類

境外業務風險涉及外派人員、當地員工及境外設備設施3類風險(如圖5)。

圖5 公司境外人身和項目安全風險分類Fig.5 Classification of overseas personal and project safety risks of enterprise

2.4.2 公司對外派人員人身安全負有管理責任

1)外派人員非生產性人身安全風險及責任

參考《境外中資企業機構和人員安全管理規定》(商合發〔2010〕313號)等，外派人員因社會安全風險、公共衛生安全風險以及人身健康安全風險發生人身傷亡事件，若委派企業在安全教育、風險防范和應急處置等方面存在明顯疏漏問題的，將被追究責任。

2)外派人員生產性人身安全風險及責任

外派中方管理人員在工作過程中存在生產安全風險，但發生較大事故概率較低。但是，在一些總包承或分包項目中，外派人員承擔項目管理工作，或者直接進行電力作業，其生產安全風險高。公司外派人員發生作業人身傷亡，由公司涉事境外項目部或資產公司根據事故調查結論承擔相應責任，國內相關機構依據《對外承包工程管理條例》、《境外中資企業機構和人員安全管理規定》等，根據事故原因及國際影響對公司及下屬境外業務主管單位做出行政和經濟處罰。

2.4.3 當地員工人身安全問題按照所在國法律處理，以民事責任追究為主

通過對近年來我國企業在境外發生當地員工人身事故案例的統計來看，境外資產公司或項目部雇用的當地員工發生人身傷亡，由當地警方、安全或勞工監管機構依據當地法律調查，因未按規定為當地員工提供安全培訓、安全工作場所和勞保用品導致事故，公司境外資產公司或項目部承擔責任。因董事會不批準安全費用或高管層違反安全法規等原因造成事故，董事及高管層承擔事故責任。所有責任追究以民事責任、經濟處罰的形式體現。

2.4.4 設備設施可靠性風險及責任

公司境外單位運營的設備設施因可靠性不足導致事故，由市場監管機構遵循“可靠性事件經濟化”原則，對事發公司進行經濟處罰，公司及其境外資產公司不承擔電網事故責任。但是，從確保公司資產安全的角度，還應加強設備全壽命周期管理工作；并可通過對在運資產投保等措施降低設備設施故障風險。

3 強化新業務新業態安全管理的四維策略

依據四維分析結論，從安全風險管控、安全責任落地、依法治安實施和境外安全保障等4個方面，提出強化策略。

3.1 安全風險管控策略

1)加強源頭管理。新業務新業態發展要兼顧安全生產和效益，將安全風險評估納入前期發展規劃評審環節，對于可能存在重大危險源及大量危險化學品的業務，要嚴格審核、統籌考慮。

2)加強過程管控。綜合考慮業務屬性及國內央企分類方法，對新業務新業態安全風險進行分類并制定規范，促進規范管理，加強對高風險單位及業務的全過程安全管控。

3)加強應急處置。針對不同生產事故和災害類型，制定綜合預案、專項預案及現場處置方案。根據規定，每年開展不少于1次的應急培訓與演練。

3.2 安全責任落地策略

1)明晰企業安全責任。針對內部合資子公司安全責任界面不清，管理要求不明的情況，通過完善安全協議及章程條款，明確公司、企業負責人及各職能部門職責，降低事故追責風險。

2)完善安全責任清單。完善公司內部分、子公司安全責任清單，將全資子公司的安全管理納入公司整體安全監管體系。

3)落實各方安全責任。針對融資租賃、總承包、網約車項目相關方多，安全責任難落實情況，完善制定相關分類分級管理文件，健全安全責任體系。

3.3 依法治安實施策略

1)控參股上市公司及混合所有制企業，應落實國資委等部門要求，公司作為投資主體必須以協議、合同及章程等形式，明確公司及下屬單位在投資公司中的安全責任。

2)逐步健全現代企業制度，認真落實國務院《關于進一步提高上市公司質量的意見》，證監會《上市公司治理準則》等文件要求，突出依法治企，重點監管上市公司、混合所有制企業落實安全法律法規情況，督促其依法合規參與市場競爭。

3)加強依法分類管理，深入分析股份制公司股權關系和風險責任，認真履行實際控制人和控參股股東的法定責任，既不能穿透式管理，也不能放手不管。對于公司相對控股，但并非實際控制人的企業，應簽訂安全協議明確各方責任。

3.4 境外安全保障策略

1)堅持“依法合規、因地制宜、分類管理”原則，兼顧國(境)內外地域、政治、法律差異，遵守并尊重所在地區法律法規、商業規則和文化習俗，實施差異化分類管理，按照現代企業治理體系和權責對等工作思路，落實境外安全管理責任。

2)針對外派人員社會、公共衛生及人身健康安全風險較高問題，制定《因公出國(出境)外人員安全行為準則》，規范外派人員安全管理，提高境外人員安全意識，推行國際SOS安全風險和應急服務，保障境外人員人身安全。

3)加強所在地區安全管理相關法律的研究，依法開展境外業務；修訂發布《境外業務安全管理規范》，加強境外總承包、施工及資產運營現場安全管理；編制適合中方境外人員安全管理的責任清單。

4 實施新業務新業態安全管理的2項措施

1)從建立健全安全責任體系入手，完善新業務新業態安全生產責任制，編制新業務新業態安全生產責任清單。針對管理人員、現場人員及項目部，編制并實現“一組織一清單、一崗位一清單”，落實電力企業新業務新業態安全責任。

2)從建立健全安全管理體系入手，完善安全管理制度框架，規范安全生產基礎工作，編制新業務新業態分類分級管理規范。依據安全風險情況，將新業務新業態企業分為3類。從安全責任、安全風險管理、應急管理等14個方面，制定分類分級管理規范，覆蓋新業務新業態安全管理全過程。

5 “4411”安全管理模式研究

基于四維度風險及責任分析、安全管理四維策略及安全管理措施研究結論，建立安全管理對象—對策—方法邏輯結構，提出適用于電力企業新業務新業態安全管理的“4411”模式(如圖6)，建立閉環管理機制。

圖6 電力企業新業務新業態“4411”安全管理模式Fig.6 “4411”safety management mode for new business and new formats of electric power enterprises

1)四維風險分析層。作為基礎層，從業務、所有制、組織模式及地域4個維度辨識電力企業新業務新業態風險類別，厘清各方安全責任，為安全管理策略提供基礎。

2)四維安全管理策略層。作為方法層，基于四維風險分析所得結論，提出安全風險、安全責任、依法治安及境外安保策略，為安全管理措施提供方法。

3)2項措施層。作為措施層，依據國家法律法規及行業標準，按照分類分級監管原則，針對安全監管地域差異，編制完善各方責任清單，制定管理規范，健全安全管理體系。

6 結論

1)通過分析電力企業新業務新業態特點，從業務維度，將風險分為3類，分析其過程管控狀況；從所有制維度，分析全資子公司及股份制公司各方風險責任狀況；從組織模式維度，分析各相關方安全風險責任；從地域維度，分析外派及當地人員、設備設施安全風險及責任。

2)針對四維度分析所得結論，提出安全風險管控、安全責任落地、依法治安實施及境外安全保障4項安全管理策略。

3)完善新業務新業態安全責任清單，制定分類分級管理規范，具體實施健全完善新業務新業態責任和管理體系的“一清單、一規范”措施。

4)總結提煉研究實踐結論，提出適用于電力企業新業務新業態的“4411”安全管理模式，形成閉環管理機制，為國內其他企業開展新業務新業態安全管理提供參考。