美國防工業能力建設的主要做法與面臨的挑戰

呂 彬 李曉松 魏俊峰 李增華 /文

美國防工業能力建設的主要做法

以戰略政策文件為統領，加強國防工業能力建設頂層指導

通過戰略文件，提出國防工業建設要求和重點

2017 年美《國家安全戰略》指出，“健康的國防工業基礎是美國實力和國家安全創新基礎的關鍵要素。”。2018 年美《國防戰略》提出“打造更具殺傷力的部隊、加強聯盟并吸引新的合作伙伴、改革國防部以提高績效和可承受性”等三大任務，明確了國防工業基礎能力建設方向和重點。2021 年6 月，美參議院審議通過《2021 年美國創新與競爭法案》，提出建立全球可靠供應鏈、注重知識產權管控、加大軍備控制、加強科技投入等內容。

通過評估文件，描述國防工業能力建設目標

2017 年特朗普簽署第13086號行政令“評估并強化美國制造業和國防工業基礎及供應鏈彈性”強調：“健康的制造業、國防工業基礎及彈性供應鏈對美國的經濟實力和國家安全至關重要”《2020 財年工業能力年度評估報告》提出了實現“21 世紀國防工業戰略目標”的4 項舉措：從微電子領域開始，將國防工業基礎和供應鏈重新部署到美國和盟國，并恢復造船基地；建立現代化制造和工程人才隊伍以及研發基地；繼續推進適應時代發展的國防采辦程序現代化改革；尋找有效途徑促進私營部門的創新能力與公共部門的資源和需求緊密融合。

以軍事裝備需求為牽引，帶動國防工業力量布局調整

美維持規模龐大、體系完備的軍事能力和軍事裝備發展的最新動向，對美國防工業能力提出了更高要求，也對其建設發展具有重要的牽引和引導作用，主要表現在三個方面：①維持全球軍事優勢，國防工業必須具備超越對手的持續創新、快速交付和快速動員能力；②新技術領域裝備研發將撬動國防工業能力結構布局調整，非傳統軍工力量將憑借技術優勢大規模進入國防工業體系；③以信息和智能技術為代表的新型裝備快速發展，將進一步打破行業壁壘和供應鏈結構，逐步形成以智能技術為核心的國防工業產業生態。

以開放創新為抓手，培塑國防工業新興能力

注重適應創新模式變革，動態調整優化管理體制

2015年美國防部相繼在硅谷、波士頓、奧斯汀等地成立國防創新試驗小組（后改為國防創新小組），作為國防部獲取外部前沿技術，與最尖端科技企業對接的橋梁，充分利用民用技術推動國防科技創新。2020 年美國防創新小組年度報告指出，創新小組87%的合同授予了非傳統承包商，77%合同授予了小企業，2016 年至2020 年撬動了117 億美元的私人投資。

2016 年美設立國防創新委員會，成員由具有大型創新組織或政府改革經驗的管理專家和技術專家組成，重點為國防科技創新提供頂層決策咨詢建議，以采取創新手段解決國防部在組織結構與流程、業務功能及技術應用等方面的挑戰。

2018 年陸軍未來司令部正式運行，其總部設在德州奧斯汀城市樞紐，便于接觸行業和學術組織，更好地借助民間人才、科技成果和智慧推進陸軍轉型；實施“開放園”計劃，計劃未來建成4 個大型基礎研究區域機構和10 個技術領域研究合作聯盟。2017 年空軍成立了“空軍創新工場”，3 年內在全球空軍基地建立了80 多個“星火”小組，幫助發現利用新技術和最佳商業實踐的機會。2019 年以來海軍敏捷辦公室致力于在全美構建“技術橋”網絡，創建形成“平臺+網絡”創新模式，兩年內已建成14 個本土和1 個倫敦海外技術橋，以便依托地方優勢產業、學術資源、資本及政府支持，建立與維持更廣泛的創新生態體系。

注重培育多元創新主體，推進最大化競爭

一是明確競爭最大化要求。《聯邦采辦條例》規定每個行政部門和每項采購活動都要指定“競爭倡議人”，強制督導推進采辦競爭；《聯邦采辦條例國防部補充條例》強制要求重大裝備采辦項目必須有兩個或兩個以上的承包商開展競爭；《2009 年武器系統采辦改革法》明確提出“競爭最大化”要求；2010 年以來先后頒布了“更佳購買力”（BBP）1.0 倡議、2.0（倡議）和3.0（倡議），均將“促進有效競爭”作為核心戰略之一。

二是推行其他交易協議采辦模式。其他交易協議是快速引入非傳統承包商和商業領域先進技術的重要手段，由美國會授權，采取“兩不模式”實施采辦：不受傳統法律法規約束；不必遵守統一的規范與標準，以一事一議方式經各方協商談判后簽署協議。

三是暢通軍民信息交流渠道。美國政府總務管理局采辦網集中發布包括國防部、軍種等各類國防采辦項目招標信息，最大限度擴大公開競爭范圍。國防部搭建線上與線下相結合的協同創新社區，吸智、引智、聚智，還采用研討會、推介日和挑戰賽等方式交流信息。2019年DARPA 推出“聚網”社交網絡平臺，旨在加強先進技術發現與應用；國防部每兩年舉辦1 次實驗室日，旨在向國防部高級官員、項目資助方、項目主任、國會議員等，介紹和展示其重要成果及技術轉移案例，研討交流軍事需求和科技發展信息。DARPA 應用“眾包”方式，相繼舉辦了“網電”“下一代自適應快速地面車輛”“頻譜”和“機器人”等系列挑戰賽，征集創新方案，成效非常顯著。

四是扶持小企業發展。美《小企業法》規定小企業政府采購份額目標是23%；《2013 財年國防授權法案》規定國防部每財年所有合同金額40%以上要授予小企業。《2021 財年國防授權法案》明確要求國防部制定小企業工業基礎恢復計劃，支持擴大小企業工業基礎，并為其解決相關的供應鏈脆弱性問題。國防部實施“師徒”計劃，小企業“徒弟”與成熟大型國防承包商“師傅”并肩工作。DARPA 通過“嵌入式創業計劃”，組建由100 多個頂級投資者和公司組成的顧問團隊，為小企業提供專業指導。美還實施了“小企業創新研究計劃”和“小企業技術轉移計劃”，2004 年以來每年投入10 多億美元，構建多種服務小企業的并行創新網絡。

此外，為有效促進國防工業供應鏈回流，美加大了關鍵核心領域本土采辦力度。《2021 財年國防授權法案》要求：國防采辦項目采用國產材料比例從50%提高到100%；為國防部提供印刷電路板的承包商和分包商，必須證明國內制造和組裝達到規定比例；必須從國內購買衛星部件，確保國家安全和情報需求。

注重推行分類施策，制定定制化集約化采辦程序

2020 年1 月，美國防部發布了新版5000.02 指示文件。該指示由過去正文加附錄調整為一個主文件加若干配套文件，形成“1+6+14”的政策體系。

“1”為《適應性采辦框架的運行》，是整個采辦體系運行的頂層文件，旨在使采辦流程更加靈活敏捷，并且框架文件用“17 頁”替代過去100 多頁內容，被稱為最具變革性的采辦政策改革。

“6”代表6 種采辦程序，分別是應急能力采辦、中間層采辦、重大能力采辦、軟件采辦、國防業務系統采辦和服務采辦等。其中，應急能力采辦，針對緊急作戰需求或其他突發性需求，須2 年內直接交付作戰部隊；中間層采辦，重點針對新興創新技術快速轉化為作戰能力，且可在5 年內形成初始作戰能力或完成部署，包括快速原型樣機和快速部署兩類；重大能力采辦，即硬件密集型采辦；軟件采辦，采用全新的迭代開發敏捷采辦程序；國防業務系統采辦，規范財務、合同、后勤、規劃和預算等業務管理系統的采辦程序；服務采辦，規范通信服務、產品保障、醫療等服務采辦的各項活動。

“14”代表采辦程序對應的14 個業務領域，分別為工程、試驗鑒定、網絡安全、備選方案分析、成本評估、知識產權、項目保護、人和系統一體化、信息技術、采辦情報、關鍵項目信息、反情報、產品保障、采辦安全等，每個業務領域對應一個正式文件。

注重前沿技術推動，促進管理模式變革

一是推進數字化工程，支撐采辦全壽命管理。2018 年美國防部發布《國防部數字化工程戰略》，旨在綜合采用建模仿真、大數據分析、數字孿生等方法構建數字生態系統，將以往線性、以文檔為中心的采辦流程轉變為動態、以數字模型為中心的數字化采辦，實現以模型和數據為核心的采辦范式，有效保障大型復雜裝備研發與采辦計劃落實。

二是實施數字現代化戰略，推進基于數據的管理決策。2020 年美發布了《國防部數據戰略》，提出“國防部是一個以數據為中心的機構，要通過快速、規模化使用數據來獲取作戰優勢和提高效率”。美軍還大力推進軟件工程，采用“開發-運維-安全”一體化策略，要求相關部門快速開發軟件，通過軟件賦能加速提升系統能力，形成新質作戰能力。

以多維度評估為手段，強化國防工業能力建設督導

關注“拖降漲”，開展國防采辦績效評估

2020 年6 月，政府問責局發布《國防采辦年度評估報告》，從成本、進度、基于知識的采辦規程、軟件開發方法、網絡安全等方面，對國防部重大采辦項目、未來重大采辦項目、中間層采辦項目以及重大信息系統項目等4 類、121 個成本高昂的采辦項目進行了績效評估。2021 年4 月，政府問責局發布《國防采辦改革證詞——更加注重實現預期績效和創新成果所需的知識》，指出為了加速武器裝備項目啟動，國防采辦存在過度夸大武器性能、低估成本和進度風險等問題，導致部分采辦項目嚴重超支、進度推遲。

關注“行業短板”，開展國防工業能力評估

1997 年，美國會將國防工業能力評估寫入《美國法典》，要求國防部每年向國會提交國防工業能力年度報告，目前已提交20 余份年度工業能力報告。通過評估報告，可以看出近年來美國防工業能力發展的基本趨勢。

一是評估對象從過去以國防工業企業為主拓展到非營利機構和大學；從以主承包商為主擴大到全供應鏈，包括供應鏈末端；從以裝備科研生產為主，拓展到國防科技與科研生產、購置和維修保障等。

二是評估范圍，從10 個領域拓展到了16 個行業領域，分別是航空、化生放核防御、地面系統、彈藥與導彈、核彈頭、雷達與電子戰、艦船、士兵系統、航天等9 個專項領域，以及材料、制造業網絡安全、電子、機床、軍內國防工業基礎、軟件工程、勞動力7 個交叉領域，并新增9 類國防關鍵新技術評估，包括高超聲速技術、定向能武器、人工智能/機器學習、量子科學、微電子技術、全網指揮控制與通信、航天技術、自主技術、網絡安全技術。

三是評估重點，加強了國防工業基礎安全性評估，將其作為工業基礎應具備的四大特征（強健、安全、彈性、創新）之一，重點評估制造能力、基礎設施、隊伍結構、關鍵技術和供應鏈等方面存在的風險和短板，以及企業兼并、外國投資可能帶來的負面影響。

四是評估方式，國防部組建跨學科、跨領域評估專家隊伍（工業基礎聯合工作組），建立國防規劃指南數據庫，采用大數據技術等手段，運用識別-分析-降低-監督研究方法，對國防工業基礎進行評估和風險防控。

此外，《2021 財年國防授權法案》要求國防部每半年向國會提交關于造船業工業基礎和人員培訓報告；要求國家核安全管理局對核工業基礎制定全面、持續的戰略性評估監控計劃。

關注“生命體征”，開展國防工業基礎健康狀況評估

2020 年和2021 年，美國防工業協會連續兩年發布《關鍵表征：國防工業基礎健康和戰備狀況》，評估了美國防工業基礎“生命體征”，分析了國防工業基礎健康狀態，診斷出“病情”并提供“藥方”，為國防預算制定、國防采辦策略優化等提供支撐。

健康狀況評估指標包括需求、投入、創新、供應鏈、競爭、安全、政治與監管、準備等8 個一級指標、31 個二級指標和55 個三級指標。評估結果劃分為A（90-100 分）、B（80-90 分）、C（70-80 分）、D（60-70 分）四個等級，2020 年工業基礎健康狀態的總評分為74分（略低于2019 年75 分），評分等級為“C”級。《報告》認為美國防工業基礎喜憂參半，工業安全和網絡風險仍是國防工業基礎面臨的主要挑戰，成本上升和國防科研生產準入限制，將深度威脅國防工業基礎。

關注“體系安全”，開展國防工業供應鏈安全評估與管控

一是加強國防工業供應鏈全面評估。為了落實第13086 號行政令（“評估并強化美國制造業和國防工業基礎及供應鏈彈性”），2018 年由白宮貿易與制造政策辦公室發起，在國防部工業政策辦公室主導下，商務部、勞工部、能源部和國土安全部等部門共同完成并發布了《評估并強化美國制造業和國防工業基礎及供應鏈彈性》報告，指出國防工業供應鏈存在唯一來源、單一來源、脆弱承包商、脆弱市場、外國依賴、原材料短缺、美國本土人力資源不足、美國本土基礎設施侵蝕等風險，對各部門產生了280 余種不良后果，嚴重影響工業基礎活力與彈性。

二是加強關鍵產品供應鏈風險審查。2021 年2 月，拜登總統簽署第14017 號行政令“美國的供應鏈”，要求在100 天內完成半導體制造與先進封裝、大容量電池、關鍵礦物與材料、藥品與活性藥物成分等4 種關鍵產品供應鏈的風險審查。根據該行政令，2021 年6 月，美發布《建立彈性供應鏈、振興美國制造業、立足廣泛基礎促增長》供應鏈審查報告，分析了制造能力不足、缺乏長期能力投資激勵、競爭對手工業政策影響、全球采購地域集中化、有限國際合作等導致供應鏈脆弱性的5 大原因，提出了重建創新能力、支持市場可持續發展、發揮政府作用、改進貿易規章、加強國家合作、強化與工業界合作等措施建議。2021 年7 月22 日，美眾議院軍事委員會國防關鍵供應鏈工作組發布了關于國防供應鏈威脅和脆弱性的報告，旨在解決外國承包商依賴對美國防供應鏈的風險，提出了加強監督評估、掌握供應鏈漏洞、實施減少依賴的措施、建立培訓聯盟、加強盟友合作等相關立法建議。

三是成立供應鏈風險識別與管控組織。美國防部設立了國防反情報與安全局，強化供應鏈安全管理，安全審查范圍從獲準接觸涉密信息的約1 萬家公司擴展到約30萬家公司，啟動“對采辦的情報支持”項目，甄別對手可能攻擊的美國供應鏈目標并加以阻止。美國防部還專門成立“減少制造來源與材料短缺工作組”“航天工業基礎工作組”等專業化組織，促進國防部與工業組織之間共享信息、識別供應鏈風險和確定風險優先級，加快實施降低風險措施。

四是采取供應鏈風險防控措施。美國防部制定“不被削弱的交付”計劃，使安全成為成本、進度、績效以外的第四個采辦指標，督促工業界重視安全。2018 年美國會通過《外國投資風險審查現代化法案》，擴大了美國外資投資委員會管轄權，全面審查外國對美國企業的并購，確保供應鏈安全。2019 年美推出“授信資本市場計劃”，引導美投資商加大對小企業的投入，阻止對手國家新興技術領域外資介入，切斷技術轉移源頭。美國防部14 部采辦業務領域指示中，有7 部與安全管理和技術管制相關的規定，強調從供應鏈端與相關國脫鉤以保證網絡安全，強化知識產權侵權監測與管控，加強項目與技術保護防止技術被研仿，提高裝備采辦領域情報與反情報的針對性與有效性，防止項目關鍵信息失控與外泄，全方位保證采辦安全。

美國防工業能力建設 面臨的風險挑戰

近幾年因高額財政赤字、制造業衰退、人才萎縮、新冠疫情蔓延等影響，以及大國競爭加劇，美認為國防工業能力建設面臨前所未有的挑戰。

自2000 年以來，美國流失了6 萬多家工廠、關鍵企業的近500萬制造業工作崗位，破壞了美國制造商滿足國防需求的能力。而且使得多種關鍵產品嚴重依賴國外，包括非友好國家。為此，美通過加強供應鏈安全評估、加大投資、加強管控和建立國際安全聯盟等方式，不斷筑牢供應鏈安全“城墻”。

國防研發經費投入不足

“9?11 事件”后，美將戰略重心轉向反恐以來，研發投入全球占比從40%降至25%以下。美國防部投入主要集中在少數承包商，其中，6 大國防采辦主承包商和排名前25 的承包商分別獲取了約30%和50%的投資額度。6 大主承包商自主投入研發資金僅占總收入的2.5%，遠低于FAANG 公司（臉書、亞馬遜、蘋果、奈飛和谷歌）等科技行業巨頭10%的水平。企業研發投入的75%以上集中在產品和工藝開發上，而投資基礎研究較少。此外，美國防部更傾向于“定制”產品技術，而不善于有效識別和投資市場商業技術。為此，國防部2022 財年經費預算將消減低優先級項目、平臺和系統的開支，支持對研發和新能力的投入。《2021 年美國創新與競爭法案》擬收取1900億美元支持技術創新，特別是半導體、微芯片等。

國防動員能力下降

美認為現有國防工業基礎按照和平時期需求構建，能夠滿足與中東地區國家之間的低端戰爭，但無法應對大國戰爭，也無法復制二戰期間國防工業動員能力。美認為現代戰爭具有“瞬時爆發”特性，準備時間大幅縮短；當前國防工業基礎主要依托專業性更強、數量更少的大型軍工企業，民用工業企業無法快速轉產；美經濟結構已發生巨大轉變，大量低端和剩余產能已被擠出市場，制造業流失嚴重，動員潛力與二戰不可同日而語。為此，美通過國防戰略等文件要求國防工業需保持高度戰備狀態，以滿足與競爭對手的戰爭中迅速擴大生產規模和部署軍事裝備需求。

國防領域人才萎縮加速

近年來，美國防工業普遍存在勞動力短缺和大齡化等風險，勞動力技能短缺，削弱了制造能力和國防工業基礎。“嬰兒潮”一代人進入退休年齡，導致關鍵人才青黃不接，在導彈和彈藥工業基礎中，55歲以上員工占比逐年升高；航空航天領域大量勞動力退休，知識傳承受限，導致關鍵軟硬件設計人員短缺。“科學、技術、工程與數學領域”后備人才不足，削弱了行業競爭潛力。為此，美國防部實施了工業技能勞動力發展生態構建、終身學習等規劃，有效解決產業工人嚴重短缺問題。另外，美國防部提出加大云技術、數字孿生、機器人等新興領域人才培養力度，搶占發展先機。