權責對等：國有檔案公布權的屬性與行使探析

王改嬌 朱亞峰

摘 要：本文通過梳理我國國有檔案公布權的立法演進，分析其行使現狀，提出國有檔案公布權是一種公權力，檔案館或有關機關既是權力主體，也是責任主體，行使權力即為履行責任。國家應通過制定公布權行使程序，將國有檔案公布列入檔案部門工作規劃和考核體系，建立檔案公布基金等方式，促進檔案館及有關機關積極行使國有檔案公布權，滿足社會公眾檔案利用需求，切實保護人民群眾合法利益。

關鍵詞：國有檔案；檔案公布權；公權力；檔案開放；檔案公布職責

分類號：G273.5

Equal Powers and Responsibilities： an Analysis of the Attribute and Exercise of the Power to Publish State-Owned Archives： Comment on Article 32 of the Archives Law

Wang Gaijiao1， Zhu Yafeng2

（ 1.Archives of China University of Political Science and Law， Beijing 100088； 2.Academic Office of China University of Political Science and Law，Beijing 100088 ）

Abstract： By combing the legislative evolution of the power to publish state-owned archives in China， this paper analyzes the current situation of its exercise， and puts forward that the power to publish state-owned archives is a kind of public power. Archives or relevant organs are both power subjects and responsibility subjects， and the exercise of power is the performance of responsibility. The State shall promote archives and relevant organs to actively exercise the power to publish state-owned archives by formulating procedures to exercise the power， adding the publication of state-owned archives in the archives work plan and assessment system， and establishing archives publication fund， so as to meet the needs of the public and effectively protect the legitimate interests of the people.

Keywords： State-Owned Archives； Right of Archives Publication； Public Power； Opening of Archives； Responsibilities of Archives Publication

新修訂的《檔案法》將檔案封閉期進一步縮短，使檔案開放力度進一步加大，然而檔案公布問題卻依舊存在。既然法律將國有檔案的公布繼續授權給檔案館或有關機關，那么國有檔案公布權的設置初衷是什么？在現有法律框架下，國有檔案公布權具有怎樣的屬性和特征，檔案部門又該如何加大行使力度？

1 國有檔案公布權的立法演進

1.1 20世紀80年代初檔案公布指檔案匯編出版

1980年3月，國家檔案局發布的《關于開放歷史檔案的幾點意見》指出，為了滿足歷史研究、科技部門和經濟戰線等方面對利用檔案的迫切需求，決定開放部分舊政權檔案和革命歷史檔案，“利用檔案的單位或個人，允許在寫作中摘引檔案內容，但未經批準無權公布檔案文件”。本條款的制定主要是針對歷史檔案開放后，有些科研單位和人員“抄錄、復制了檔案館的檔案，要以研究單位的名義或研究者的個人名義匯編出版”。時任中央辦公廳副主任兼中央檔案館館長的曾三同志，在1980年5月召開的全國省以上檔案館工作會議上指出，匯編出版檔案史料涉及檔案公布權的問題。國家檔案是國家的歷史文化財富，而非個人私產。為了維護國家檔案公布的權威性，這項工作只能由國家檔案館按照有關規定辦理。在匯編史料過程中，研究單位或個人也許做了一些編輯加工工作，但匯編畢竟不是研究人員個人的創作作品，它包含了無數檔案工作者的辛勤勞動，檔案人員前期的分類、整理、編目等為檔案史料的匯編公布奠定了非常重要的基礎。因此，檔案匯編單獨以編輯單位甚至個人名義出版，是不允許的。應該由檔案館出版，或者由檔案館與研究單位合作出版。[1]1982年11月，中辦、國辦聯合轉發國家檔案局關于開放歷史檔案問題的報告，再次重申：“公布和出版歷史檔案是一項很嚴肅的工作，公布權屬于黨和國家，由黨和國家授權檔案館執行，特定檔案由黨和國家授權有關部門執行，其他任何部門和個人均無權公布和出版檔案?！盵2]顯然，最初國有檔案的公布指的是檔案史料經過系統整理后匯編出版，檔案公布權由檔案館所有，設置初衷是為了防止單位或個人擅自公布檔案史料。

1.2 1987年《檔案法》首次以法律的形式確認國有檔案公布權的權屬

1987年《檔案法》第二十二條規定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布”，首次以法律形式確認了國有檔案公布權的權屬?！稒n案法》從起草、定稿到審議歷時8年，先后修改30多稿始得出臺。因而，在宣傳《檔案法》時，將重點放在《檔案法》是國家檔案事業實行法制管理的標志，是加強檔案事業建設的有力武器，是廣大國家工作人員和公民在檔案利用方面民主權利的體現，[3]對“檔案公布”關注不多。唯有學界注意到檔案公布問題，如新中國檔案學的開創者吳寶康先生就高瞻遠矚地提醒同行，如果檔案館無法完成檔案匯編任務，又不與外單位合作，或者因為本館計劃開展編研或者歷史研究工作，將某些檔案劃在控制范圍，不向社會開放，致使不少重要檔案常年沉睡于庫房，既是檔案資源的極大浪費，也是檔案工作者的嚴重失職。[4]著名法學家、武漢大學教授韓德培也對開放檔案前景表示了些許擔憂，“關于如何開放檔案資料，《檔案法》第20、21條有規定，但如何執行好這些條款，盡可能地為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便，是應該認真研究的”[5]。

1.3 1990年《檔案法實施辦法》界定檔案公布含義

1990年頒布的《檔案法實施辦法》，對國有檔案公布權限做了明確規定，即“保存在檔案館的，由檔案館公布；保存在各單位檔案機構的，由本單位或者上級主管機關批準公布”。此外，為了防止某些利用者隨意公布檔案，有效地維護國家和民族的利益，避免給黨和國家造成不良影響，[6]《檔案法實施辦法》還界定了檔案公布的含義，即通過各種媒體首次向社會公開檔案的全部或部分原文以及檔案原件和復制件。10年間，檔案公布的含義由“出版檔案史料匯編”演變為“向社會公開檔案全部或部分原文”，限制傳播利用的途徑、方式、范圍均不斷提升。

1.4 1996年修改《檔案法》賦予檔案館公布職責

為了適應社會主義市場經濟的建立和發展，1996年全國人大常委會做出修改《檔案法》的決定。本次修改，檔案公布是最受關注的問題之一。自《檔案法》頒布以后，檔案館便加大了開放力度，但囿于當時的條件，多數檔案館只是將開放目錄置于檔案館閱覽室，利用者若想知道什么時間開放檔案，開放的檔案包含哪些內容，必須親自到檔案館實地查閱，這種做法制約了開放檔案信息的有效傳播和利用。為了促進檔案利用，本次修改增加了“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄”條款，強化了國家檔案館在開放檔案中的職責。全國人大法工委的張世誠同志曾撰文披露，國務院提交的《檔案法》修訂案草案并未對利用條款做出修改，但委員們審議草案時，對檔案公布問題爭執頗多，提出檔案館在享有公布檔案權的同時，應定期向社會公布開放檔案目錄。[7]自此，公布檔案目錄便作為檔案館的一項法定職責固定下來。

1.5 1999年《檔案法實施辦法》更新檔案公布含義

1996年《檔案法》修正后，國家檔案局有關負責同志曾針對備受矚目的“定期公布檔案目錄，定期以多長時間為宜”的問題，表示將“通過《實施辦法》修改最后予以明確規定”。[8]然而，1997年一起由利用檔案引發的訴訟官司驟然改變了檔案開放與公布政策的發展軌跡。[9]修改后的《實施辦法》沒有明確之前“定期公布檔案目錄”規定中，“定期”是多長時間，而是重新界定了檔案公布的含義，在檔案的全部或者部分原文外，又增加了“檔案記載的特定內容”。國家檔案行政管理部門稱，檔案公布工作出現了新情況，一是某些利用者將檔案部門尚未公布的檔案擅自在其著述中公布，二是利用者明知本人無權公布，卻將摘抄的檔案內容以另一種表達方式在其著述中公布， 導致侵害名譽權等糾紛時有發生，給檔案館工作帶來被動。[10]此后，檔案利用手續更為復雜、政策更加緊縮。

回望40年來國有檔案公布權的設定，主要是出于被動防范的考慮，一定程度上限制了利用者的權利，檔案館主動作為方面考慮不足。循此邏輯，檔案公布的含義越來越寬泛，利用者的空間越來越狹小，便在情理之中了。

2 國有檔案公布權的行使現狀

我國現行檔案法律法規對檔案開放與檔案公布是分別予以規范的。《檔案法》及《檔案法實施辦法》歷經修改，逐步明確了檔案開放時限、責任主體和工作流程，大大推動了檔案開放工作。統計數據顯示，自1991年至2016年，全國國家綜合檔案館開放檔案數量，以年平均6.41%的速率增長。至2020年，全國各級綜合檔案館的開放檔案已達14584.5（萬卷、萬件）。[11]而國有檔案的公布，卻由于相關法律法規體系不健全，檔案部門在相關問題上認識含混、行動不足。

多年來，各級檔案部門的工作規劃、年度計劃中，較少看到“檔案公布”板塊。如全國檔案事業統計年報，檔案館業務包括館藏數量、本年度檔案接收和征集、銷毀檔案、檔案編目、檔案開放、利用人次、重點檔案搶救等內容，而未有“檔案公布”板塊。國家檔案“十四五”規劃進一步明確了檔案開放工作機制和配套制度。譬如要求建立檔案開放審核建議機制，健全各級國家檔案館檔案解密和開放審核制度；加強檔案開放與政府信息公開的銜接，完善配套工作制度；推動檔案館定期通過網站或其他方式公布開放檔案目錄，穩步推進開放檔案全文在線查閱，而對“檔案公布”，依然缺乏配套的工作機制和量化要求。

檔案公布行為的遲滯，從近些年的媒體報道可見一斑。2019年，遼寧省檔案館首次公布一批館藏五四運動檔案史料百余件，檔案起止年限為1915—1921年。[12]2020年9月1日，吉林省檔案館向社會公布24件檔案，內容為楊靖宇將軍犧牲前100天的戰斗詳情，所屬年份為1940年。[13]2018年，國家檔案局印發《抗日戰爭檔案匯編》編纂細則，136家檔案館完成158項檔案專題開發，遼寧等7省檔案館編輯出版69冊書稿，湖南等22省檔案館85冊書稿通過終審。“十三五”期間，全國檔案部門出版抗日戰爭系列檔案匯編成果、侵華日軍罪行檔案匯編成果，穩步推出僑批、敦煌寫經、徽州文書等多種歷史檔案開發成果。[14]應該說，檔案部門在檔案史料匯編方面取得不少成績，但問題也不可回避：國有檔案的開放應該與公布同步，形成30年應開放的檔案，公布時間實際是大大延遲的。已經開放的檔案中，除了專題重點檔案，“非重點檔案”的相關信息涵蓋領域、涉及內容等，也應明確管控細則公之于眾。

綜上所述，各級檔案館對于已開放的檔案，是否悉數公布、應公布與已公布的比例、公布內容、公布節點、公布方式，目前仍取決于檔案館的自主意愿。為推動國有檔案公布，下文擬從公權力的視角重新審視國有檔案公布權的屬性和特征，以進一步澄清認識誤區，明晰檔案部門的職責。

3 國有檔案公布權的屬性與特征

3.1國有檔案公布權屬于公權力

討論公權力，首先需要厘清“權力”與“權利”兩個概念。法學家佘旭新認為，權力“指一定的社會主體擁有管理、支配、控制國家或公共事務的能力和力量，用以動員或迫使其他社會主體服從其意志和利益”，它通常與“責任”對應相連?！柏熑问侵笝嗔χ黧w在擁有權力的同時，即負有與其權力相對應的義務?！盵15]一個行為主體，擁有什么樣的權力就應當承擔相對應的責任，不可推卸。而權利則不同，它指的是“自然人、法人或國家等社會主體依照法律或者道德、習慣所認可的利益的自由處置”。[16]權利是可以做出或者不做出的行為，或者要求他人做出或不做出的行為。權利的根本點在于，它是行為主體可以選擇的“自由”，與義務對應。權力具有公共屬性，俗稱“公權力”，即指以維護公益為目的的國家公權力機關及其責任人在職務上的權利，是基于社會公眾意志由國家機關具有和行使的強制力量。權力的本質是處于社會統治地位的公共意志的制度化和法律化。[17]

首先，《檔案法》設置的國有檔案公布權，從法律上規定了該權力的主體是檔案館或者有關機關?！稒n案法》第十四條規定：“應當歸檔的材料，按照國家有關規定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有?！钡谑鍡l要求：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當按照國家有關規定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收?！睆姆缮厦鞔_了上述機構履行保管國有檔案的職責，同時擁有管理、支配和控制國家檔案資源的權力。其次，國有檔案公布權的內容是管理國家事務，國有檔案是檔案館或有關機關擁有的一種資源，公布檔案是治理國家服務社會的一種行政行為。最后，國有檔案公布權的設置目的，是為了公共利益。檔案館的國有檔案公布權，符合公權力的基本特征。

3.2 國有檔案公布權不能選擇與放棄

公布權與發表權“形似”但又有本質上不同。發表權是“作者決定是否將作品公之于眾的權利”。“將作品公之于眾”，是指向不特定多數人披露作品。“發表權的核心是‘決定’，即作品的公開必須遵從作者的意愿?！盵18]國有檔案公布權保護的也是行為主體“是否將檔案公之于眾”的意志，這一點與作品的發表權極為“形似”，但作品的發表權是民事主體實現其特定利益并排除他人妨害的權利，屬于民事權利，是一種私權利，根本價值在于“自由”和“利益”，權利主體可選擇主張也可選擇放棄。而作為公權力的國有檔案公布權，其權力主體與責任主體都是檔案館或有關機關，權力與職責是其自身行為的兩種表現形式，行使權力即為履行責任?！稒n案法》將國有檔案公布權授權給檔案館或有關機關，意味著其需要獨自承擔公布國有檔案的權力，同時也擔負著公布國有檔案的全部責任。作為職責的檔案公布不能自由選擇，更不得放棄和推卸。

4 推進國有檔案公布權的行使

根據權責對等原則，權力越大，其對應的責任也越大。[19]檔案館應當積極行使國有檔案公布權，切實擔負起國有檔案公布的重任、更好滿足社會公眾的利用需求，切實保護人民群眾的合法利益。

4.1 制定公布權行使程序

行政立法的基本原則之一是“以維護人民的利益為宗旨，注意保護和確認人民的權利。而不是以政府的意志或少數人的意志為依歸”[20]，強調“權責對等”，每個職位都應該有權力的量化標準?！稒n案法》將國有檔案的公布權明確授予檔案館或有關機關，但對應的職責范圍與數量還未有規范細化，對于檔案館或有關機關不能按時履責、及時公布檔案及如何追責還未明確，目前只將利用者“擅自提供、抄錄、復制、公布屬于國家所有的檔案”行為列入追責范圍。這種做法不免有“把權力攬進來，把責任推出去”之嫌。國家檔案局應當接續1996年《檔案法》的指導思想，建立健全國有檔案公布制度體系，明確檔案館的職責范圍和內容，避免權力閑置。譬如在《檔案法實施辦法》中細化檔案公布程序，同時完善《各級國家檔案館開放檔案辦法》，就存量開放檔案的逐年公布比例、增量開放檔案的即時公布、公布時間節點、公布途徑與方式、開放檔案與公布檔案銜接程序等予以規制。

4.2 將國有檔案的公布列入規劃和考核體系

國家層面應將檔案公布作為一項獨立的業務工作列入全國檔案工作規劃，各級檔案部門也應將其列入年度計劃、年度工作報告和年終總結，并完善考核機制。各級國家檔案館負責統籌規劃本單位檔案開放與檔案公布工作，每年年初，對館藏進行調查摸底，弄清楚本年度增量開放檔案審核及檔案公布的數量，明確合適的檔案公布渠道，制定計劃與實施方案，落實責任。同時要將存量開放檔案的公布作為一項專門工作進行部署，集中人力財力資源，逐年推進。

4.3 建立國有檔案公布基金

目前檔案利用面臨著供需雙方信息不對稱的現實問題。一方面，社會科學界、史學界研究人員苦于對史料的保管布局不清，開放狀況不明；另一方面，檔案部門人力、財力有限，很多有價值的檔案未能“物盡其用”。據悉，不少企業檔案機構、高校檔案機構希望公布本館（室）藏檔案史料，發揮檔案作用，提升檔案部門社會影響力，但在資金方面捉襟見肘。為進一步推動國有檔案公布，有必要建立檔案公布專項基金，充分發揮檔案館主體作用。同時積極調動有關機構的積極性，采用課題申報的形式，鼓勵有資格且有意愿的各級各類檔案部門，共同參與檔案公布工作。

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