新時代四川突發事件應急預案體系優化建設與方法

黃昌萍，唐 堯

（四川安信科創科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

自2017 年10 月習近平總書記在黨的十九大上向世界莊嚴宣示，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。這是一個重大政治判斷，也是一項關系全局的戰略考量，我們必須按照新時代的要求，完善發展戰略和各項政策，推進和落實各項工作。當前，四川的經濟與社會發展已經邁入新的歷史發展機遇期，在經濟社會飛速發展的同事，各類突發事件也屢屢發生[1]。與之相適應的突發事件應急管理體系壓力不斷加大，省級宏觀應急預案的有效性的重要程度不言而喻[2-3]。如“5·12”汶川與“4·20”蘆山特大地震，又如當下的新冠肺炎疫情等特別重大突發事件，似乎也在不斷的警醒著我們，優化建設既有的突發事件應急預案已是急不可待。突發事件一旦發生，如何規范處置、快速響應及科學決策，建立高效統一的危機應急處置體制機制等，均需要依托優質的應急預案體系作為保障[3]。優化四川省級應急預案管理，既是新時代環境下的發展需要，也是保障廣大群眾生命財產健康安全的重要抓手[1，3]。

基于應急管理的預案政策體系，我國各級政府的突發事件應急預案實現了從無到有、由簡到繁的轉變，應急預案雨后春筍般的編立也是我國應急管理體系優化建設的重要成果[3-5]。自2003年的“非典”疫情開始，各級政府深刻總結經驗教訓，推動突發事件應急預案體系的建立，之后國家總體應急預案及各類專項預案、部門預案及地方預案等先后編立完成，自此國家層面的突發事件應急預案體系初步建成[2，4]；2008 年的汶川特大地震暴露出對突發事件完備預案的缺乏，急需加強對自然災害應對等方面的應急預案體系建設，基于此國務院在2013 年10 月頒布了《突發事件應急預案管理辦法》，這在國家層面明確了突發事件應急預案體系架構[3-4]；到2017 年1 月隨著國務院辦公廳對《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》（國辦發〔2017〕2 號）的印發，突發事件應急預案體系的發展趨勢得到進一步明確，首次提出了應急管理體系的主要任務與建設目標（做好應急準備工作，提高應急預案的針對性與可操作性，規范應急預案編制工作），倡導開展節約高效的應急演練，完善應急預案演練機制[4，6]；至2018 年隨著國家應急管理部及之后四川省應急管理廳的成立，是對四川乃至全國的應急管理體制的重大跨越[6-7]，對我國突發事件應急預案體系建設具有里程碑的意義。

此外，國內一些專家學者也對應急預案體系開展相關應用研究，如吳曉濤學者提出應多結合當地實際構建完整一套完整的應急預案體系，不應照搬照抄國外應急預案體系[6]；劉萬振專家提出應急預案體系建設應相關各方共同編制參與、改進編制方法、精簡預案、及時開展修訂、評估及演練[7]；劉鐵民學者指出新時代要加強應急管理的基礎性工作，堅持底線思維，提高應急預案建設的層次性、協調性與應急演練的有效性及針對性[8]；趙子麗專家提出新時代國家應急管理體系要加強源頭管理，完善風險文化思維，強化風險問責，加強應急預案體系建設[9]；張培鳳學者以2019 年底開始肆虐的新冠疫情為背景，開展了重大疫情應急預案編制的精細化研究[2]。本文在深入研究分析前人對應急預案體系基礎之上，提出以習近平總書記關于中國特色社會主義新時代思想為指導，探索以重大危險源生產安全突發事故為例，分析該類突發事故應急預案體系、響應流程與優化建設方法，提出了新時代應急預案建設優化方法，為健全新時代四川突發事件應急預案管理體系，促進應急預案體系與國家應急預案上位規劃及四川當地省情深度融合具有重要的現實意義。

1 應急預案體系設計原則

1.1 堅持人民至上、生命至上原則

預案體系建設務必執行牢固樹立以人民為中心的發展思想和人民至上、生命至上、安全第一的理念，切實把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，強化預防為主、源頭防控，夯實基層基礎，最大程度地防控突發事件風險、減少突發事件及其造成的人員傷亡和危害。

1.2 堅持統一領導、整體聯動原則

應急預案體系建設必須貫徹黨委領導下的應急管理行政領導負責制，加快構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急能力體系。充分發揮應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，銜接好防抗救的責任鏈條，形成整體合力。

1.3 堅持分級負責、屬地為主原則

預案體系的編立要在省委領導下，省人民政府統籌指導、協調調度各類資源予以支持；發生特別重大、重大突發事件時靠前組織指揮。事發地市（州）、縣（市、區）人民政府在本級黨委領導下，履行主體責任，全面負責本行政區域突發事件的組織應對工作，及時啟動應急響應，統一調度使用應急資源，組織動員社會力量廣泛參與。鄉鎮人民政府、街道辦事處、企事業單位等做好信息報告、先期處置等工作。

1.4 堅持依法規范、科技支撐原則

應急預案體系建設過程中要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于應急管理、安全生產、防災減災救災重要論述及重要指示批示精神，切實維護公眾合法權益，依據《中華人民共和國突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》《生產安全事故應急預案管理辦法》（中華人民共和國應急管理部令第2 號）和《四川省突發事件應對辦法》《四川省機構改革方案》等有關法律法規和政策文件，符合國家關于突發事件總體應急預案的相關要求，充分發揮專家隊伍和專業技術人員作用，強化突發事件防范應對科技支撐，優化整合各類科技資源，提高應急管理科學化、專業化、智能化、精細化水平。

1.5 堅持高效有序、協同應對原則

預案體系建設過程中要健全完善應急救援快速反應、協調聯動機制，科學安全、高效有序應對各類突發事件。建立健全以國家綜合性消防救援隊伍為主力、以駐川解放軍和武警部隊為突擊、以地方專業應急救援隊伍為骨干、以各類社會力量為輔助的應急力量體系。

2 重大危險源生產安全突發事故應急預案建設

2.1 突發事故應急預案體系

重大危險源是指長期地或臨時地生產、使用、儲存或經營危險物質，且危險物質的數量等于或超過臨界量的單元。本節為詳細說明應急預案體系優化建設與方法，以米易縣某尾礦庫作為一類重大危險源，闡述其事故應急預案建設。

重大危險源突發事故應急預案體系是基于企業為主體，縣級部門為主導，專業機構為支撐的應急響應組織體系。在險情先期處置階段，需充分發揮企業的主體責任，企業內部是險情應急處置的指揮中樞和處置主力軍；而縣級部門負責統籌險情處置，必要時赴現場指導與監督；專業機構主要提供技術指導，是險情處置的支撐力量。當險情態勢惡化超過企業自主控制能力或可能演變為生產安全事故時，縣級部門依托生產安全指揮部組成危險源險情及事故的指揮中樞，指揮長由縣政府縣長擔任，常務副指揮長由分管副縣長擔任，另設3 名副指揮長，分別由縣應急管理局局長、縣公安局政委和縣生態環境局局長擔任，成員單位包括縣政府辦公室、縣人武部、縣委宣傳部、縣應急管理局、縣自然資源規劃和林業局、縣公安局、縣衛生健康局、縣交通運輸局、縣住房城鄉建設局、縣生態環境局、縣氣象局、縣消防大隊、縣交警大隊、事發鄉（鎮）人民政府等。指揮部采用“6+N”模塊化編組模式，包括為綜合協調組、指揮調度組、會商研判組、救災安置組、環境監測組與治安保衛組等，如圖1 所示。“N”是指針對重大危險源險情或事故造成群體事件、其他次生災害等增設的臨時指揮編組。

圖1 重大危險源突發事故應急預案響應體系

2.2 突發事故應急響應流程

當企業發生重大危險源險情后，當地縣級監管部門（縣應急局）、危險源企業及技術支撐機構立即啟動應急響應，迅速依據預案有序開展應急處置工作。其響應流程可分為險情先期處置、應急響應啟動、應急搶險救援、應急響應結束四個階段。

（1）險情先期處置階段。重大危險源關鍵指標或暴雨預警發布后，至企業化解險情。該階段企業主要工作為啟動應急響應、查明險情致因、調配現場資源、開展應急處置；縣應急局重點關注險情發展、現場監督險情處置、準備啟動應急響應；專業技術支撐機構趕赴現場為險情核實、趨勢研判和方案制定提供支撐。

（2）應急響應啟動階段。險情態勢惡化致企業難以自主化解，至縣應急局啟動應急響應的階段。該階段主要工作包含響應指令與文件印發、險情會商研判、救援指揮調度、救災物資調配、新聞輿情監控與應急后勤保障等。

（3）應急搶險救援階段。險情或事故應急救援處置至應急響應結束階段。該階段主要工作包含綜合協調、搶險救援、分析研判、人員撤離、群眾疏散轉移安置、警戒區設置、新聞宣傳報道與后勤保障等。

（4）應急響應結束階段。應急響應結束至災后調查執法階段。該階段主要工作包含現場清理、善后處置、救援處置總結評估、事故損失評估核查、災后輿情監測、事故調查與執法、保障物資恢復等。

2.3 突發事故應急預案優化建設

針對米易縣重大危險源類的突發事故應急預案，本節提出事故應急響應操作手冊與模塊化相結合的方法，實現應急預案的優化建設。該方法是預案的補充和細化，他完善了突發事故處置的流程和職責，凝練了事故處置的措施。

具體而言，優化建設主要采用“1234”模式，對米易縣重大危險源的突發事故（或險情）處置職責進行模塊化分解，按照險情先期處置、應急響應啟動、應急搶險救援、應急響應結束四個階段，將處置工作分解落實到相關部門、企業和技術支撐機構，以便于開展應急處置全流程管控。“1”是指“一張圖”，即重大危險源突發事故（或險情）處置模塊化管理清單基礎流程圖件，該圖件按照事故處置的內容，縣應急局指揮部工作組編成，將應急處置職責模塊化分解到六個工作組，各工作組在不同階段的具體工作任務，是實施處置工作的指南性文件；“2”是指“兩種態勢”，即重大危險源突發事故與險情兩種情況的處置流程；“3”是指“三條主線”，即應對險情及事故企業、監管部門和專業機構三條主線；“4”是指“四張表”，即4 個工作組的應急處置任務清單詳表。該表與“一張圖”對應銜接，將“一張圖”工作職責進一步分解到具體承擔相關部門、企業和技術支撐機構，是模塊化分工的任務清單。同時，為明確具體任務操作方法，制定了任務執行流程、啟動響應模板、信息報送模板、統計表等必要的單項任務執行指導文件。

3 新時代如何優化應急預案建設

3.1 健全完善應急預案，形成“橫” “縱”多維落地應用

新時代應急預案要遵循國家和四川省突發事件總體綱領，加強應急預案的統一規劃和分級分類管理，完善應急預案定期評估修訂機制和剛性要求，推動形成橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。編制修訂省內重要目標、重大危險源、重大活動、重大基礎設施安全保障應急預案。會同重慶、云南、貴州、西藏等周邊省（區、市）編制跨區域、流域應急預案。在主要地震斷裂帶、洪澇災害、地質災害等自然災害易發區，選取典型重點城鎮和隱患點，開展災害風險分析和應急能力評估，制定重特大自然災害專項應急救援行動方案，做好“一城一案”“一點一案”試點工作。

3.2 推動應急預案演練機制建設，避免流于形式

制定突發事件應急預案評估管理辦法和應急演練管理辦法，完善應急預案評估方法及標準。加強隊伍、裝備、物資等應急預案支撐保障，確保應急響應啟動后各專項任務措施執行到位。制訂并落實年度應急演練計劃，鼓勵開展形式多樣、節約高效的應急演練。制定突發事件應急預案編制指南，加強預案編制修訂過程中的風險評估和應急資源調查，完善突發事件分類與分級標準，規范應急響應分級。開展國家總體應急預案、各專項應急預案和部門應急預案修訂工作，推動省級政府組織編制重要目標、重大危險源、重大活動、重大基礎設施安全保障應急預案。針對可能發生極為罕見、特別重大突發事件，編制巨災應對預案，開展應急能力評估。

3.3 建立健全預案督促指導工作機制， 加強預案宣傳培訓

開展常態化重大災害事故應急立健全預案督促指導工作機制，開展常態化重大災害事故應急少開展一次綜合應急演練。加強預案編制修訂過程中的風險評估和應急資源調查，編制預案配套工作手冊、行動方案等支撐文件，提高預案針對性、實用性和可操作性。進一步厘清各級各部門職責邊界，統籌做好上下級、同級、政府與企業等相關應急預案銜接工作。推進應急預案數字化管理，加強應急預案審批、備案等流程管理。建立常態化應急演練制度，堅持每年開展省市縣各級綜合演練，進一步完善預案、磨合機制、鍛煉隊伍，全面提升應急實戰能力。

3.4 細化預案“總體—專項—部門”等層級構架，加強應急預案動態管理

依照事件分類與分級明確相關各方職責和任務，強化上下級預案、同級預案、政府與企業、相鄰地區等相關預案之間的有效銜接，建立國防動員力量和國家應急力量在應對巨災時銜接機制。建設應急預案數字化管理平臺，加強預案配套工作手冊、行動方案等支撐性文件的編制和管理。

4 結論

在分析前人對應急預案體系理論基礎之上，提出以習近平總書記關于中國特色社會主義新時代思想為指導，總結應急預案體系設計原則、存在問題，以重大危險源生產安全突發事故為例，分析該類突發事故應急預案體系、響應流程與優化建設方法，提出了新時代應急預案建設優化方法，為健全新時代突發事件應急預案管理體系，促進應急預案體系與國家應急預案上位規劃及當地省情深度融合具有重要的現實意義。

我國要向第二個百年目標即現代化強國邁進，就必須提高現代化治理水平，從應對大應急走向預防大災情。習近平新時代是屬于第二個百年的初級階段，是一個經濟騰飛、社會飛速發展的時代，其常常伴隨各類重特大突發事件，而事件的發生、發展及演變充滿了不確定性，需要對既有的應急預案體系開展持續優化建設，不斷總結應急管理經驗，完善應急體系建設，提高應急處置能力，才能達到保障人民群眾健康權益和社會和諧發展的最終目的。