元治理視角下的鄉村公共文化治理：回顧與前瞻*

趙軍義

（蘭州大學管理學院 蘭州 730000）

黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國，這是黨的十七屆六中全會提出建設社會主義文化強國以來，黨中央首次明確建成文化強國的具體時間表，凸顯了文化建設對國家發展的重要意義。隨著我國文化強國戰略的實施及推進，文化治理成為繼政治治理、經濟治理之后國家新的治理方向，文化之于社會發展的政治、經濟以及文化本身的價值意涵得以全面展現，對于國家軟實力建設意義重大。文章通過回顧公共文化治理的理論流變，梳理了新中國成立以來各個時期鄉村公共文化治理的不同面向，并從元治理視角探討公共文化治理失靈的應對策略，以期為后續研究提供參考。

1 公共文化治理理論流變

1.1 國外文化治理理論變遷

葛蘭西（Antonio Gramsci）的“文化霸權”理論、福柯（Michel Foucault）的“治理術”思想以及托尼·本尼特（Tony Bennett）的“文化治理性”被認為是國外有關文化治理理論的開創式思想和理論觀點。

葛蘭西的文化霸權理論認為，“一個社會集團的至尊地位以兩種方式展現自身，其一是‘支配’，其二是‘知識和道德領導權’”[1]，而“文化治理”不同于文化管理理念下對文化意涵的絕對控制，不再是自上而下強制灌輸的表意性機器，而是各主體之間互動協商的過程，文化所具備的軟性力量漸漸取代其剛性的內容所體現出來的那種直接的暴力支配而轉變為一種間接的支配，人在不知不覺之中服從或依隨一種教導或言說[2]。

福柯的治理思想對文化治理的影響甚大，其思想集中體現在“治理術”方面，指涉“對事物的準確布置，通過安排，將其引向合適的目的”[3]33-41，通過一系列微觀技術實現“支配他人的技術與自我支配的技術之間的關聯”[4]。由此，自我治理的向度及其與他人治理間的微妙聯系成為福柯治理思想的重要組成部分[5]。在福柯看來，治理更多指涉的是一種“技藝”，這種“技藝”包括了微觀層面的人口治理、權力關系的治理以及主體之間關系的治理。具體而言，福柯的“治理術”包含三個要點：第一，“治理術”是一個由機構、程序、分析、反思等復雜系統構成的以人口為目標的治理過程；第二，治理（government）比統治（sovereignty）、規訓（discipline）等其他權力形式更為重要；第三，國家的“治理化”過程[6]。

本尼特在吸收福柯治理思想的基礎上將其引入文化政策研究領域，提出“文化治理性”[7]，把文化治理視為政府治理過程和主體意識的市民化構成[8]，強調文化既是治理的工具，更是治理的對象，這是因為“就這個術語指涉著下層社會的道德、風習、行為方式而言，它是對象或目標”；而就藝術、智性活動這樣會“對道德、習慣、行為符碼等領域進行治理性干預和管理”的狹義文化而言，它又是治理的工具[9]。隨后，本尼特進一步指出了學界日益重視文化建構作用的研究趨勢，也就是通常所說的“文化轉向”，“通過使文化更多地擁有一種能動地塑造和組織——從內部構建——一系列經濟、社會和政治關系和實踐的能力，這種趨勢得以實現”[10]。本尼特在反思“治理性”概念時指出，由于“治理性”詞匯本身的機械性，其在機構、技術、專門知識等方面與文化詞匯并不和諧，進而會出現將這些概念應用于社會學、文學研究、人類學和文化研究過程中“轉化”困難的問題。而這一不和諧問題，在福柯對專門知識和技術概念的使用與哈貝馬斯對系統和生活世界關系的解釋的作用差異中得到體現[11]。在文化治理理論背景下，國外的實踐模式并不統一，形成了以美國為代表的“市場主導模式”、以法國為代表的“政府主導模式”以及以英國為代表的“混合治理模式”。

1.2 國內文化治理理論變遷

何滿子雖然早在1994年就關注到“文化治理”概念，但并未形成學理性意涵[12]。廖世璋將“文化治理”表述為“一個國家在政治、經濟或社會的特定時空條件下，基于國家的某種發展需求而建立發展目標，并以該目標形成國家發展計劃而對于當時的文化發展進行干預，以達成原先所設定的國家發展目標”[13]，文化成為實現一定時期國家發展目標的干預“對象”，而此時的“文化治理”同樣未能形成系統的學理化表達。隨后，王志弘將治理理論補充到福柯“治理術”的論述中，提出“文化治理的內涵在于視其為文化政治場域，亦即透過再現、象征、表意作用而運作和爭論的權力操作、資源分配，以及認識世界與自我認識的制度性機制”[3]33-41。但這一觀點遭到吳彥明等人的批判，認為其繁雜的文化治理概念不但稀釋了治理的理論色彩，而且使文化成為一種以“不在場的后者方式出現”的概念[14]。2005年前后，部分學者的文章中開始出現具備學理性意義的“文化治理”字眼，這一時期“文化治理”多與文化管理、文化政策相等同。郭靈鳳較早將文化治理作為專業術語進行分析，認為文化治理指的是為文化發展確定方向的公共部門和私營機構、自愿/非營利團體組成的復雜網絡[15]。后續有關“文化治理”的研究，大致可劃分為“治理”與“管理”之辯；“工具”與“對象”之辯；文化治理的階段、模式與邏輯；文化治理困境及其出路等層面。

1.2.1 “治理”與“管理”之辯

明確文化“治理”與文化“管理”的實質性區別是深化這一理論意涵的基本前提。新公共管理運動中公民被隱喻為“顧客”，“在實踐中面臨著公共性泛化、社會資本流失和公共精神缺失等文化方面的治理困境”[16], 而治理理念下的公民具有了“新公民資格”。“管理”的主體為政府，文化成為被管理的對象；“治理”的主體包括卻不限于政府，市場、社會乃至公民個人皆為重要的治理主體，治理對象包括政治、經濟、社會、文化。“管，具有法律和行政的強制性；治，則更突出人和社會的自主性。”[17]“文化管理”是計劃經濟的產物，而“文化治理”更加強調政府元治理角色下的服務行為[18]。

1.2.2 “工具”與“對象”之辯

文化的“工具”與“對象”之辯實際上是對不同時期文化發展的生態環境以及治理的工具理性與價值理性運用的能動性反映。從“工具”立場來看，胡惠林從文化產業的角度肯定了文化的“工具”屬性，認為文化產業超越了“文化工業論”，成為用以克服和解決經濟與社會發展問題的治理工具和治理手段[19]。王列生通過考察國家文化政策運作實效，指出了文化“體制空轉”與“工具去功能化”[20]問題，同樣持有“工具”立場。從“對象”立場來看，祁述裕提出現代文化市場體系、現代公共文化服務體系、文化管理體制機制是國家文化治理體系的重要組成部分[21]，治理“文化”被分解為調整政府與市場、社會的關系以及優化政府文化管理體制和管理能力三大任務。景小勇則進一步將文化治理對象更加具體化為國家文化需求、公共文化服務和私人文化消費三個方面[22]。實際上，文化之于治理的“工具”與“對象”之辯在中文術語中已趨于弱化，原因在于治理文化通常是文化治理的前提與起點，而文化治理又是治理文化的目的和歸宿，特別是隨著國家治理轉型的推進，文化治理過程本身就是其“工具”與“對象”屬性的辯證統一。

1.2.3 文化治理的階段、模式與邏輯

圍繞文化治理的階段、模式與邏輯研究，學界基本上形成了一定的學術共識。從縱向歷史演進階段的角度來看，由以計劃經濟為基礎的政治治理（統治性文化治理）、以市場經濟為基礎的經濟治理（彌散性文化治理）向以文化強國建設為目標的文化治理（合作性文化治理）過渡，是文化治理理論與實踐的基本歷史背景[23]。與政治治理、經濟治理的“硬管理”不同，文化治理更多是一種“軟管理”，能夠有效消除文化分配鴻溝，實現政治價值、經濟價值、文化價值的良性循環[24]。從橫向文化治理邏輯的角度來看，吳理財通過理論思辨的方式深刻揭示了文化治理的政治、社會和經濟面孔，其中政治面孔意指經由文化構筑社會秩序和制度的意識形態合法性，促成“統治階級和被統治階級相互‘協商’乃至‘合謀’，達致維護統治階級地位和權力的目的”，實質上是“服務于統治階級意識的文化霸權”；社會面孔指向文化對社會民眾產生的教育和規訓功能，并最終轉向公民的“自我治理”（self governance）；而經濟面孔則是文化工業以降特別是文化作為國民經濟發展的“軟實力”后，其所顯露出來的用以創造財富的“經濟價值”[25]。然而，正如作者所指出的，文化治理的三種面孔往往交織在一起，且不同地域、不同時期的文化治理面孔的“色彩”形態更為復雜。顏玉凡、葉南客大致也循此觀點，提出了公共文化服務治理進程中融“政治邏輯、生活邏輯和生產邏輯于一體的政府行動策略體系”[26]，同樣是以前期的理論觀點為基礎。從文化治理的基層實踐角度來看，吳理財指出當前基層公共文化服務運作過程中存在的國家文化治理邏輯、基層行政壓力邏輯、部門利益驅動邏輯以及官員政績顯現邏輯之間的內在張力，共同導致了公共文化服務運作過程中的目標偏差（與國家的文化治理邏輯相悖），釀成了公共文化服務認同背離的后果[27]。這一國家文化治理目標與基層文化治理實踐之間的內在張力，實際上反映出文化治理理論在被引入實踐領域過程中所遭遇的種種“不適”。

1.2.4 文化治理困境及其出路

文化治理的本土“適用性”問題其實自該理論在中文術語領域中的討論伊始便備受關注。一方面，基于“知識與權利”[28]的關系問題考慮，學者主張應當慎用“文化治理”；另一方面，基于理論與實踐的鴻溝問題考慮，有學者認為不能簡單地照搬或套用“文化治理”，而應當進行本土化構建[29]。在此基礎上，關于如何破解文化治理理論的基層“消弭”效應的討論從未停止，而較為新穎的觀點聚焦于基層文化治理的“末梢激活”[30]以及主體能動性發揮層面。這一方面要求基層政府具備很好的“隨機反應”能力，有足夠的能力和精力應對基層場域的多元文化訴求；另一方面，治理理論下沉并轉化為治理實踐的過程中應當更加關注本土的“治理情景”，注重對當地文化資源的挖掘與再創造。

2 鄉村公共文化治理面向的歷史演進

公共文化治理的核心之一在于打破傳統的與計劃經濟體制相適應的公共文化管理模式，對之徹底進行地制度重構，采用全新的服務型公共文化治理模式。鄉村公共文化治理是指在國家的制度安排下形成以基層政府為主導，市場、社會等多元主體共同參與的合作網絡，經由鄉村公共文化和以公共文化為場域完成對鄉村政治、經濟、社會與文化的治理過程。由于不同時期鄉村治理的主題及內容并不相同[31]，這在客觀上要求鄉村公共文化治理工作應當積極配合鄉村一定時期主要的治理工作，以確保鄉村核心治理任務順利完成。在這一背景下，鄉村公共文化治理工作便隨著鄉村治理工作的歷史演進呈現出不同的治理面向。

2.1 計劃經濟時期：以政治面向為主的鄉村公共文化治理

新中國成立以后，國家進入計劃經濟時期，確立了以合作化、集體化為特征的集體所有制經濟體系，形成了一元化的鄉村治理結構及價值體系，集體主義、愛國主義成為主流價值標準，鄉村社會主義倫理道德新格局逐步形成，但囿于經濟發展落后以及鄉村社會的封閉性，“鄉土中國”的特征未得到有效改變，鄉村傳統道德規范“在相當程度上仍然是大多數農村居民的基本道德原則”[32]，鄉村道德觀念仍然處于“鄉土倫理”的范疇之中[33]109-113。從制度設計來看，經過互助組、初級社的轉變，高級農業生產合作社成為農村公共產品與服務供給的法定責任主體，農村公共文化服務供給主要依托農村集體經濟或村民的成本分擔機制進行[34]1-9，未納入政府的財政預算，其實質是一種“制度外供給”①機制。

20世紀50年代，中國逐步建立了比較完備的國家文化事業體系，包括文化藝術系統、文物系統、廣播電視電影系統、新聞出版系統等，在國家宏觀層面上形成了一種以“同權分割”為組織原則、以“樹結構”為基本形態的事業體制，這種事業體制一直延續到21世紀初期[35]。受計劃經濟體制的影響，這一時期的文化事業體系是在“行政型政府”建設背景下，主要由人民公社和生產隊在農村地區開展以精英文化和主流文化為核心的公共文化治理工作，旨在通過公共文化的輿論引導及教化功能，實現意識形態與文化領導權。以廣播電視事業為例，這一時期我國廣播電視文化事業總體上實行的是“四級辦廣播、兩級辦電視、分級覆蓋”的發展方針。1949年12月21日，中央人民政府新聞總署廣播事業局成立，負責領導全國各地的人民廣播電臺、普及人民廣播事業、指導和管理各地私營廣播電臺等。1956年2月，國務院發出《關于農村廣播網管理機構和領導關系的通知》，規定廣播事業局要設立機構負責建立農村廣播網，內容主要包括新聞節目、知識性節目和文藝節目，用以對群眾進行宣傳教育，緩解報紙不足、文盲眾多的社會矛盾。1977—1978年，中央電臺在《學習》節目中舉辦了《黨的建設》等18期理論講座，完整宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想的基本原理和知識成為這一時期中央電臺和地方電臺的重要任務[36]。在農村地區，農村廣播電視、文化館②等承擔了政治宣傳、識字教育、組織文藝活動、普及科學知識等文化職能，成為新中國成立初期國家在農村地區開展政治治理的重要文化陣地。

總體而言，人民公社時期的鄉村公共文化治理是置于國家“全能主義”政權建設的背景之下進行的。為了鞏固新生的人民政權，適應“政社合一”的政治體制，國家增強了對農村居民的控制和動員能力，宗族、宗教組織等傳統文化網絡被掃除，農村居民的精神文化生活表現出極強的一統化傾向，鄉村社會傳統的“權利文化網絡”不復存在，國家轉而在鄉村逐漸培育起符合國家政權建設的社會主義、馬克思主義和唯物主義價值觀。顯然，這一時期的鄉村公共文化治理實質上是人民公社通過“組織軍事化，生活集體化，行動戰斗化”，控制了農村居民的道德規范、價值信仰和文化生活，鄉村公共文化體現出極強的政治屬性，是國家經由鄉村公共文化達成政治治理的實踐過程。

2.2 市場經濟時期：以經濟面向為主的鄉村公共文化治理

改革開放以后，市場經濟的發展促使鄉鎮企業異軍突起，“工業化的技術要求，培養了具有現代市場意識和經濟理性的農民企業家，也使越來越多的農村工人實現了身份的轉換”[37]。農民工群體的出現使得現代價值觀念與文化生活意識流入鄉村，雖然增強了鄉村公共文化的開放性，但同時滋生了個人主義、拜金主義、倫理失序等不良文化風氣，產生“人格衰退、精神衰退、道德衰退”[38]的社會現象。與鄉村私性文化發展態勢不同的是，鄉村的公共文化在陷落倒退[39]，而這一巨大的文化反差，與改革開放后國家對鄉村文化發展實施的“輕文化，重經濟”“只輸入，不培育”[40]治理策略不無關系。

改革開放初期，“城市形成了以財政分級包干為主的公共文化供給機制，即一級政府負責建設和管理本級公共文化設施；而農村卻因為家庭聯產承包責任制的推行，削弱了原有的集體經濟保障基礎”[34]1-9，農村公共文化服務供給缺乏體系化制度保障，供給內容比較單一，“制度外供給”仍然是較長時期內農村公共文化供給的主要經濟來源。電視機和VCD成為農民家庭最常見的私性文化設備，電腦也開始出現在部分農村家庭。農民的私性文化較為豐富，寺廟、教堂成為農村最受歡迎的場所，政府供給的公共文化資源嚴重不足，且主要停留在鄉鎮或鄉鎮以上，很少下沉到村莊內部，經濟治理成為該時期鄉村公共文化治理的重要面向。以廣播電視事業為例，與改革開放前不同，這一時期我國廣播電視事業實行的是“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的發展方針。1978年12月18日—22日，黨的第十一屆三中全會在京召開。會議否定了廣播是“階級斗爭工具”的錯誤提法，指出廣播電視是“宣傳教育工具”，“無條件地為黨和人民的利益服務”是我國廣播電視宣傳的唯一宗旨，其中心任務是“為經濟建設服務，為實現四個現代化服務”。為此，1992年8月31日，我國首檔旨在普及科技知識、促進經濟發展的經濟新聞節目《經濟信息聯播》正式開播，節目內容豐富，信息量大，對經濟發展起到了積極作用[41]。

1990年代初期，國家逐漸開始通過公共財政并以專項建設的方式增加農村公共文化服務供給，先后實施了文化扶貧戰略、“三下鄉”活動。為幫助農村貧困地區發展經濟，這一時期的公共文化治理工作與農村經濟發展緊密聯系起來，肇始于1993年的文化扶貧戰略涵蓋了“萬村書庫”工程、“手拉手”工程、電視扶貧工程、為農村兒童送戲工程等多個項目，其主要目的在于提升貧困地區農村居民的科技文化素養以帶動經濟發展。而后，1997年國家又啟動了文化科技衛生三下鄉活動，意在促進農村公共文化建設，改善社會風氣，為促進農村經濟發展發揮了積極作用。自此，鄉村公共文化治理的“制度外供給”問題盡管有了轉變的跡象，但并未對鄉村公共文化生態構成實質性改善。

原因在于，無論制度內財力是否充足，基層政府始終有甩“包袱”的卸責沖動。一方面，政治激勵是促使地方政府承擔鄉村公共物品供給職能的有效方式；另一方面，處于趕超型發展戰略時期，經濟指標是地方政府的主要考核標準，導致地方政府的核心任務在于發展地方經濟而非提供公共服務，即便提供公共服務也傾向于一些有助于自身利益最大化的“硬服務”和“面子工程”。與此同時，“在行政集權體制沒有發生根本改變的條件下，由于絕對的權力優勢，上級政府在動員下級政府完成任務時，往往不需要提供必需的配套資源”[42]，而是將財權下放，順帶下放的還包括對基層政府“制度外籌資”行為的默許，以緩解地方政府公共服務供給過程中財權與事權不符的矛盾。為提升“制度外籌資”的有效性，“鄉鎮村治”時期的鄉村公共文化治理注重汲取鄉村的地方性知識，開始關注并逐漸恢復鄉村社會傳統的“權利文化網絡”[43]，不僅提升了國家政權的合法性基礎，地方也獲得了更多的自主權與自治權。

2.3 文化強國時期：兼顧“政治—經濟—文化”面向的鄉村公共文化治理

改革開放以來，我國經濟發展水平取得了長足進步，農村居民的物質生活水平有了很大提升，但其公共文化生活并不“富裕”。與此同時，加速推進的城鎮化促使我國鄉村社會經歷了價值觀念從一元向多元交織演變、道德觀念從“鄉土倫理”向市場倫理演變、習俗觀念從“鄉土本色”向現代性多元演變的過程[33]109-113。勞動力特別是有文化、懂技術的文化人才的轉移，使得農村缺少文化精英，造成農村“文化空心化”[44]。為解決全國人民尤其是農村居民物質生活與精神生活不同步的問題，國家于20世紀末先后實施了一系列“文化惠民工程”③，用以滿足農村居民基本公共文化服務需求，保障其基本文化權益。與前一階段經濟治理不同的是，現階段的鄉村公共文化治理主要是為化解“最后一公里”難題，“文化惠民工程”重點向村一級下沉延伸。

2005年10 月，中共十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，正式提出“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”，由此，公共文化服務體系建設成為國家文化戰略部署并開始啟動[45]。2013年，財政部、文化部共同出臺文件④，要求按照“中央補助、地方配套”的辦法開展“三館一站”⑤免費開放工作。2015年，國務院辦公廳出臺文件⑥要求依照“向城鄉群眾提供基本公共文化服務、整合各級各類面向基層的公共文化資源、開展基層黨員教育工作、配合做好其他公共服務的功能定位”，推進基層綜合性文化服務中心建設。此后，國家相繼出臺了《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》，農村公共文化服務供給被納入國家制度保障，農村公共文化服務在這一時期才具備真正意義上的“公共屬性”與“服務屬性”，長期以來鄉村公共文化治理過程中存在的“制度外供給”難題才得以解決，“制度內供給”成為助推鄉村公共文化服務事業發展的財力保障，為建設文化強國以及實施鄉村文化振興戰略提供了制度支持。隨著鄉村公共文化治理的不斷深化，農村基本公共文化服務體系建設、鄉村優秀傳統文化資源的創造性轉化與創新性發展、鄉村文旅融合發展、鄉風文明建設等成為新時期鄉村文化治理的重要內容。基于構建“服務型政府”的時代背景，基層政府被要求主動引入市場、社會力量參與鄉村文化治理環節，以更好地回應農村居民的文化訴求，提升鄉村公共文化治理成效。

與計劃經濟和市場經濟時期鄉村公共文化治理過程中所呈現的單一面向不同，如今文化強國建設背景下的鄉村公共文化治理糅合了政治、經濟與文化三重面向，更加注重發揮鄉村公共文化的復合治理功能。一方面，新時期我國鄉村公共文化治理工作堅持以社會主義核心價值觀引領鄉村文化建設，更加注重黨的領導和社會主義精神文明建設，通過一以貫之地運用“意識形態前置和共識凝聚”工具，提升民眾整體文化素養、道德認知等價值感知水準[46]，體現出極強的政治治理面向；另一方面，近年來脫貧攻堅工作成為各鄉村治理工作的重中之重，文化扶貧被再次納入新時期鄉村扶貧的策略體系，通過精神扶貧和文化產業扶貧為鄉村扶貧工作注入新的活力，鄉村公共文化又具備了極強的經濟治理面向。

表1 鄉村公共文化治理面向比較

自新中國成立以來，鄉村公共文化治理經歷了計劃經濟建設時期、市場經濟建設時期、文化強國建設時期的強政治面向、中經濟面向、弱文化面向三個階段。在具體的治理實踐中，三種治理樣態往往交融混雜在一起，依據每一階段的社會發展情景而做出相應的面向調整，以促進鄉村社會發展。由此，新中國成立至改革開放前夕，鄉村公共文化治理的主要功能在于把控農村居民意識形態與文化領導權，以“制度外供給”作為經濟支撐，借由圖書館、文化館等文化平臺不斷開展思想政治教育工作，通過輿論引導實現鄉村社會的“政治治理”，鄉村社會傳統的“權利文化網絡”不復存在；改革開放以后，與市場經濟體制相伴而生的農村家庭聯產承包責任制的推行，并未有效推動鄉村公共文化治理，“鄉鎮村治”模式下的鄉村公共文化治理仍舊沿襲了人民公社時期的“制度外供給”體制，盡管后期國家將農村公共文化服務選擇性地納入財政體制，以項目的形式下沉至農村，但其文化扶貧的“經濟屬性”遠大于“文化屬性”，旨在借由鄉村公共文化的經濟治理促進鄉村經濟發展。與人民公社時期不同，“鄉鎮村治”時期的鄉村公共文化治理開始關注并逐漸恢復鄉村社會傳統的“權利文化網絡”，并以此為基礎構建國家政權的合法性基礎；與取消農業稅幾乎同步發生的是，隨著2005年構建“公共文化服務體系”要求的提出，農村公共文化服務供給⑦被正式納入財政預算體制，開啟了鄉村公共文化治理的“制度內供給”之路。在國家大力推行“服務型政府”建設的背景下，公共文化服務成為該時期鄉村公共文化治理的重要任務。與此同時，該時期的鄉村公共文化治理依然保留了計劃經濟時期的政治治理面向與市場經濟時期的經濟治理面向，不再單純凸顯鄉村公共文化的某一種面向，而是兼顧政治、經濟與文化面向的復合體。

表2 不同時期鄉村公共文化治理面向的強度

3 新時期鄉村公共文化治理的價值取向

鄉村振興戰略實施背景下的鄉村公共文化治理目標既不同于計劃經濟時期的“意識形態與文化領導權”控制，也不同于市場經濟時期的“文化搭臺、經濟唱戲”，而是回歸到以實現鄉風文明為價值取向的治理模式上來。踐行鄉風文明的實質是農村居民文化素養、集體意識與公共精神的培育，要以培養現代社會的合格公民為重心，使農村居民具備共同的道德素養和價值觀，有較高的公民素質和修養，對中華民族優秀文化有充分認知，增強文化自覺，堅定文化自信。

3.1 培育共同道德素養和價值觀

鄉村文化治理的首要價值取向在于農村居民共同道德素養和價值觀的培育。公民道德規范是一種底線規范、基本規范，適用于所有公民而不是專門群體，表現為一種明達的常識理性，一種基本、健康的但又不是高不可攀的價值觀[47]。鄉村文化治理就是要通過文化的“治理性”，向農村居民傳達社會主義核心價值體系的道德觀和價值標準，為農村居民的社會實踐和人際關系交往提供善的、積極向上的、有利于社會主義和諧社會構建的價值引導，從而在全社會形成一種共通的主流道德和價值體系。

在社會發展的不同時期，道德所依附的社會結構不盡相同，其賴以發揮道德規范作用的方式也各有側重。傳統道德（鄉規民約）是建立在穩定、內聚、相對封閉的地方性熟人社群的基礎之上的，但是在新的歷史條件下，傳統的“鄉規民約”在當今社會結構逐漸走向陌生化、離散化的過程中，不可避免地走向式微和轉型，并催生了一種新道德——公民道德[48]。作為行為規范和準則，公民道德主要規定了農村居民不能做什么的消極義務，而非必須做什么的“道德綁架”。公民道德建設既要重視對農村居民自由、平等、政治參與等權利的維護和尊重，又要重視由公民資格所賦予的對國家、對社會、對他人的道德義務和道德使命以及對他自身行為后果的善惡的承擔[49]。

以公民道德為出發點，鄉村文化治理的首要價值取向，即在培育共同道德素養和價值觀的過程中，一方面應當堅持“底線”原則，將鄉村文化治理的禁止事項納入農村居民基本道德規范和價值觀培育的環節之中，明確社會主義核心價值觀的主要內涵和優越性，逐步使農村居民形成處理個體與社會公共事務關系的正確價值判斷，提高其辨別、回避消極價值誤導的能力；另一方面，要培養農村居民勇于維護社會主義核心價值體系和中華民族優秀文化地位的信心和決心，確保農村居民的道德和價值觀契合于社會主義主流價值體系。

3.2 培育公民素質，提升公民修養

盧梭曾指出：“作為主權權威的參與者，就叫作公民，作為國家法律的服從者，就叫作臣民。”[50]因此，是否享有政治權利和自由，能否參與政治過程成為評判公民身份的重要標尺。而公民素質則是指公民作為社會政治生活的主體，為參與政治和社會生活所應具備的價值理念和行為能力，其實質是公民資格的問題[51]。公民素質和公民修養所要討論的是作為合格公民在參與政治和社會生活的過程中，應當具備的基本品格、道德、觀念和能力等。被社會所倡導的公民素質和公民修養應當包含愛國、敬業、誠信、友善等善的方面，與愚昧野蠻、偷奸耍滑等惡的方面相對，而鄉村文化治理的價值取向顯然是要促進公民素質和公民修養向善向美。

在鄉村文化治理過程中，培育公民社會，擴大政治參與，發展不同類型的社會組織是培育公民素質、提升公民修養的有效探索路徑。在公民社會中，“身份和利益各不相同的社會單元，由于對國家保持獨立性，不僅能夠限制統治者的武斷專橫行為，而且有助于造就更好的公民：他們對別人的偏好有更深的了解，對他們自己的行為更加自信，在為了公共福祉而情愿奉獻方面更加具有文明的心靈”[52]。而公民社會的推進很大程度上依賴于社會組織的培育，“民間組織對社會政治參與的程度要遠遠高于普通的公民，特別是在農村和城市的基層”[53]，而且對提升民眾的權利意識、平等意識、寬容意識、公共責任意識，以及社會參與技能具有正向效應[54]。

因此，鄉村文化治理在遵從培育農村居民素質，提高農村居民修養的價值取向時，也應當注重發揮社會組織參與鄉村文化治理的獨特優勢和潛力，在鄉村文化治理決策過程中吸納農村居民及社會組織的意愿和訴求，構建社會力量參與鄉村文化治理決策乃至政策制定的有效機制，緩解政府作為鄉村文化治理“責任人”的治理壓力。

3.3 增強文化自覺，堅定文化自信

2014年2月24 日，習近平總書記在中央政治局第十三次集體學習中提出要“增強文化自信和價值觀自信”。在2014年10月15日的文藝工作座談會上，習近平總書記進一步指出：“增強文化自覺和文化自信，是堅定道路自信、理論自信、制度自信的題中應有之義。”黨和國家高度重視文化建設任務，“文化自信”被納入“三個自信”體系，建設社會主義文化強國、弘揚社會主義先進文化被提升為國家戰略。在2016年5月17日哲學社會科學工作座談會和2016年7月1日慶祝中國共產黨成立95周年大會上，習近平總書記進一步指出：“文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”“文化自信，是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。”由此，文化自信成為新時期我國文化強國建設不可逾越的國民情愫，要實現文化強國的目標，必須堅定文化自信，進而鞏固道路自信、理論自信和制度自信，而這些目標的實現，都應當以文化自覺為前提。

“文化自覺”一詞最早出自費孝通先生。他認為，每個人都生存在與其不可分離的文化之中，應首先對自己的文化有一個自覺，即“各美其美”；有了這種自覺才能“美人之美”，體會、理解其他民族的文化；最后是“美美與共，天下大同”，多元文化和諧共處[55]。概言之，文化自覺只是指生活在一定文化中的人對其文化有“自知之明”，明白它的來歷、形成過程、所具的特色和發展趨向，不帶任何“文化回歸”的意思，不是要“復舊”，同時也不主張“全盤西化”或“全盤他化”。自知之明是為了加強對文化轉型的自主能力，取得決定適應新環境、新時代文化選擇的自主地位[56]。可見，文化自覺就是要對自己民族的文化有深入的理解和堅守，并非人云亦云，也非故步自封，就此止步不前，而是在批判性吸取的過程中，將本民族的優秀文化繼續發揚光大，這也是構成文化自信的基本前提和落腳點。

在我國文化強國建設背景下，鄉村公共文化治理的重要價值取向必然聚焦于文化自覺與文化自信培育層面。以文化自覺的角度審視鄉村公共文化治理實踐，就是要明確鄉村公共文化治理所應當承載的文化內涵，以“各美其美，美人之美”的開闊視野對待多元文化的殊異性，尤其要正確處理鄉村優秀傳統文化資源的傳承弘揚與創新問題，促成鄉村文化“美美與共，天下大同”的多元文化互通和交融，實現高度的文化自覺。建立在高度文化自覺基礎之上的文化自信，既有助于克服文化獨尊和盲目文化自傲，也有助于克服文化自卑和文化盲從[57]，從而實現不忘本來、吸收外來、著眼將來的真正的文化自信。

4 基于“元治理”的鄉村公共文化治理

治理理論的興起源自對國家失靈和市場失靈的反思與替代，其所主張的治理理念為多元主體共同參與社會事務治理提供了理論基礎，也在一定程度上克服了單純依賴國家或市場而造成的“失靈危機”。然而，對治理理論的極度推崇，卻不可避免地忽略了治理本身的“失靈問題”，其重要原因在于：“在中國現代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱。”[58]對于治理理論適用性問題的反思與討論，催生了意圖調和政府、市場與社會之間力量對比及組合機制的新的“元治理”理論的興起。“元治理”（metagovernance）的實質在于通過有效發揮政府的資源和制度優勢（設置治理規則、化解治理沖突、優化治理網絡、宏觀組織能力等），為政府、市場、社會三種治理模式創建一種靈活互動的治理機制，消除各治理模式之間存在的失調、對立與沖突[59]，達到三種治理模式協同互補的效果。

新中國成立以來，我國鄉村公共文化治理經歷了以政治治理面向為主的計劃經濟建設時期、以經濟治理面向為主的市場經濟建設時期、兼顧“政治—經濟—文化”治理三重面向的文化強國建設時期三個階段。實踐中三種面向不僅共同作用于鄉村公共文化場域，而且會不可避免地出現治理失調與沖突，需要引入“元治理”理論重新探討三種治理面向的協同機制。

圖1 “元治理”視角下的鄉村公共文化治理結構

4.1 作為“元治理”主體的基層政府職責

在元治理體系中，政府仍然是不可或缺的角色，其在治理體系中的積極作用并未消解其他治理形式或力量，相反，元治理有利于為多中心治理提供穩定的制度環境[60]。關鍵之處在于政府要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力，重新發揮政府在多元治理體系中的主導作用，在治理網絡中承擔起平衡網絡運作、維護公共精神、實現民主價值的責任。

首先，打造強政府，優化政府的內部元治理。政府要勇于主動承擔鄉村公共文化治理的責任，既要發揮多元主體的治理優勢，也要施展自身作為“元治理”主體的特長，通過完善治理體制機制，優化內部治理結構，整合治理資源，明確各治理主體的權利范圍，為鄉村公共文化治理營造資源共享、互惠互利、規范有序的合作治理環境。其次，培育強社會，優化市場與社會的外部元治理。政府要主動放權讓利，有意識地培育市場與社會力量，為政府“松綁”做好準備。再次，確保信息透明，加強服務型政府建設。共同利益及治理目標是元治理得以成功實現的重要基礎，唯有在信息透明的前提下開展多元主體的合作治理，元治理主體目標才能一致。這在客觀上要求加快元治理中的服務型政府建設，為多元主體協同共治搭建信息共享平臺，使各治理方明確彼此的立場，及時調和不一致甚至沖突的治理目標，形成治理合力。

4.2 鄉村公共文化治理的面向沖突與調適

如前所述，如今的鄉村公共文化治理是糅合了政治治理、經濟治理與文化治理三種治理面向的混合治理體系，也是應對鄉村公共文化生態復雜性、多變性的必然選擇。但與此同時，三種治理面向在實踐中不時會出現矛盾等不可調和的問題，如何恰當地協調各治理面向的時間節點與治理力度，以達成優勢互補的良好態勢是政府作為“元治理”主體的重要職責。

不可否認，政治治理始終是鄉村公共文化治理的重要治理面向，其把控“意識形態與文化領導權”的治理目標為鄉村公共文化治理提供了有益的價值規范，新時期的“意識形態與文化領導權”已轉變為以培育和踐行社會主義核心價值觀為中心的文化治理工作，是穩步實現鄉風文明的重要政治基石；經濟治理作為鄉村公共文化治理的經濟面向，是國家文化扶貧戰略的重要治理手段，為農村貧困地區提供了“扶貧先扶智”的新思路；文化治理作為現代國家治理轉型的必然結果，是促進鄉風文明建設，提升農村居民文化自信的重要治理途徑。政治治理能夠對鄉村封建迷信活動、鄉村“混混”等黑惡勢力、低俗民風民俗等不良文化現象進行有效治理，但如果治理力度把控不當，就有可能對經濟治理與文化治理形成強勢干預；經濟治理利于發展鄉村經濟，但容易產生盲目的“逐利”心理，勢必會影響鄉村社會的公共性；文化治理的目標在于實現鄉風文明，注重多元力量參與，也增強了服務的“回應性”，但在民意被少數人操控的情況下，這種“回應性”本身的績效難以衡量。

在鄉村公共文化治理資源有限的前提下，合理調適各治理面向的搭配結構顯得尤為重要。這不僅要求政府有明確的職責定位，而且應當具備平衡社會利益博弈的能力。參照鄉村公共文化生態的發展情況，合理權衡政治治理、經濟治理與文化治理的權重比例，連接三種治理面向并協調好它們之間的“關聯”，維持好三種治理面向的“開合”，避免社會階層利益沖突對治理造成的損害，建構完善的鄉村公共文化治理體制與規則。

5 結語

“文化治理”一詞作為“舶來品”，自國內學者引入以來已經在中文語境中產生了較為豐富的本土化學術成果，成為繼“政治治理”“經濟治理”之后新的研究熱點。在經歷了計劃經濟建設時期的強政治治理面向，市場經濟建設時期的強經濟治理面向后，鄉村公共文化治理工作已經進入到兼顧政治、經濟與文化面向的新階段，這一階段的鄉村公共文化治理價值取向在于實現鄉風文明，而實質在于以培養現代社會的合格公民為重心，使農村居民具備共同的道德素養和價值觀，有較高的公民素質和修養，對中華民族優秀文化有自知之明，增強文化自覺，堅定文化自信。鄉村公共文化治理實踐中三種治理面向往往交織糅合在一起，從而共同作用于鄉村文化場域，而治理目標差異容易造成治理失效，“元治理”便成為調和不同治理面向間矛盾甚至沖突的必然選擇，政府在治理過程中的主導作用及其權威優勢被重提日程，但顯然已不能與傳統意義上的“全能主義政府”同日而語。

（來稿時間：2021年8月）

注釋：

1.“制度外供給”是指財政制度之外的公共物品供給形式，包括公共物品的制度外財政供給（鄉鎮企業上繳利潤、管理費；鄉鎮統籌；各種集資、捐款收入；各種罰沒收入）和民間供給（民間的捐款、集資、攤派等）。

2.新中國成立初期的文化館是人民政府在對國民政府時期“民眾教育館”改造的基礎上建立的，是無產階級領導下的群眾文化事業機構。

3.“文化惠民工程”包括送戲下鄉工程、廣播電視村村通工程、農村電影放映工程、全國文化信息資源共享工程、農家書屋工程等。

4.2013年6 月7日，財政部以財教〔2013〕98號印發《中央補助地方美術館公共圖書館文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》。

5.“三館一站”為美術館、圖書館、文化館及鄉鎮綜合文化站。

6.2015年10 月2日，國務院辦公廳以國辦發〔2015〕74號印發《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》。

7.農村公共文化服務內容包括書報刊閱讀、宣傳教育、文藝娛樂、科普培訓、信息服務、體育健身等。