深刻認(rèn)識深合區(qū)共商共建體制下的協(xié)同立法

駱偉建

國家推出《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確提出粵澳雙方要共商共建共管共享橫琴深度合作區(qū)，深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確領(lǐng)會《總體方案》，必須要對《總體方案》提出的共商共建體制產(chǎn)生的背景和目的要有一個明確的梳理和認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上推動協(xié)同立法的各項工作。

共商共建體制產(chǎn)生背景和目的

《總體方案》前言即開宗明義，做好橫琴粵澳深度合作區(qū)開發(fā)開放，是為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局。這一目標(biāo)更貫穿《總體方案》的始終，在《總體方案》的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、民生合作等方面得以具體反映和詮釋，並且決定著對《總體方案》條文的理解與落地實施。

第一是落實大灣區(qū)發(fā)展綱要的舉措。三年前國家提出《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中明確提出“推動粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮廣州、深圳、香港、澳門等大灣區(qū)核心城市在創(chuàng)新中的引領(lǐng)作用，構(gòu)築一種創(chuàng)新型的協(xié)同體制。”總體方案提出共商共建共管共享橫琴粵澳深度合作區(qū)，可以看作是對以上綱要精神的具體延伸和落實。

第二是豐富“一國兩制”的實踐。深合區(qū)不同於澳門大學(xué)橫琴校區(qū)，非簡單意義上的範(fàn)圍擴(kuò)大，而是一種全新體制的探索和創(chuàng)新，也就是“一國兩制”的創(chuàng)新實踐，這個創(chuàng)新實踐就是融合管理深合區(qū)，在這個過程中要符合“一國”原則，要保留內(nèi)地有關(guān)管理的機(jī)制，同時要引入澳門的元素，發(fā)揮澳門的優(yōu)勢，即發(fā)揮“兩制”的之長。

第三要為澳門長遠(yuǎn)發(fā)展注入動力。這個動力就是多元，因為澳門自身多元發(fā)展的空間不足，國家支持澳門在橫琴拓展多元發(fā)展空間。要推動澳門的多元發(fā)展就要有一些規(guī)則與澳門銜接，因為澳門是個自由港，自由港政策如何在深合區(qū)實行，如何與澳門對接就是我們要考慮的重要問題。

第四是要讓澳門融入國家發(fā)展。融不是單純內(nèi)地的，也不單純是澳門的，必須是相互結(jié)合的，這樣才是融合。只有準(zhǔn)確理解和認(rèn)識總體方案的實際內(nèi)涵，在遇到具體問題時以此方針政策加以引導(dǎo)和解決，才是處理問題的正確方向。

認(rèn)識《總體方案》出臺的大背景有助於理解和處理深合區(qū)下的“一國”與"兩制"的關(guān)係，以及在協(xié)同立法時什麼條件下考慮澳門因素，什麼情況下考慮內(nèi)地因素。只有把握好大局，才能解決好合作過程中的細(xì)節(jié)性問題。

深合區(qū)面臨的挑戰(zhàn)性問題

《總體方案》第二十六條規(guī)定，“充分發(fā)揮‘一國兩制’制度優(yōu)勢，在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系”。

建立深合區(qū)面臨著以下的挑戰(zhàn)：制度存在差異、管理方式不同，在這種情況下如何共同管理？如何互相銜接？國家《總體方案》已明確了大的方向，合作的原則也已基本確定，關(guān)鍵是如何在共商共建體制下協(xié)同立法，細(xì)化和落實行動準(zhǔn)則，為深度合作區(qū)的實際運(yùn)作提供必要的法治保障。

在協(xié)同立法的過程中要遵循一些基本的原則：一是充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，即兩地各有優(yōu)勢，需要互補(bǔ)發(fā)揮作用;二是遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定，即在憲法和基本法下探討協(xié)同立法，進(jìn)行法治保障。

在以上原則基礎(chǔ)上，粵澳雙方如何開展協(xié)同立法。第一，將來深合區(qū)所有的法律規(guī)則和內(nèi)容，一定要雙方協(xié)商，要在深合區(qū)管委會內(nèi)部由來自內(nèi)地和澳門雙方的公務(wù)人員、法律工作者共同協(xié)商形成;第二是協(xié)商出的內(nèi)容如何轉(zhuǎn)化成法律的規(guī)則，我認(rèn)為按照現(xiàn)在這個《總體方案》來講，是要通過珠海的地方立法來完成，不是隨便拿著澳門的法律就能來用的。

實際協(xié)同立法七、八年前就提出過這個概念，但因為過去一直沒有共管的這樣一個平臺和體制，現(xiàn)在國家提供了橫琴粵澳深度合作區(qū)這個平臺，有了這種體制，就具備了協(xié)同立法的條件。

我們在深合區(qū)協(xié)同立法面臨最大的挑戰(zhàn)應(yīng)該是在兩個領(lǐng)域，一是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。《總體方案》明確在深合區(qū)建立一體化的開放體系，這包括人員出入境體制、跨境金融體制、市場準(zhǔn)入體制、跨境數(shù)據(jù)流動體制等;二是共商共建共管共享的體制。這在中國的憲法歷史上是獨(dú)一無二的，是沒有先例可循的，所以面臨的挑戰(zhàn)會更多。比如深合區(qū)的行政區(qū)劃沒有改變，依然屬於珠海的，深合區(qū)沒有人民代表大會制度，是沒有立法權(quán)的。但深合區(qū)又有部分的行政管理權(quán)，按照國家《總體方案》的行政授權(quán)可制定一些管理措施。深合區(qū)的司法權(quán)也要有廣東省高級人民法院派駐橫琴，這是一個很新穎的體制，非常值得我們研究。我個人認(rèn)為，這是對我們搞公法，特別是搞憲法、搞基本法研究的人面對的一個待開發(fā)的法律富礦。中國的制度創(chuàng)新，如何對人類做出貢獻(xiàn)，這個共管制度一旦成功了就是對人類的貢獻(xiàn)。人家都是一國一制，我們“一國兩制”都能搞出一個共管的甚至能夠推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展制度，這是我們學(xué)者應(yīng)該承擔(dān)的一個社會責(zé)任。

我們怎麼解決協(xié)同立法的挑戰(zhàn)，我認(rèn)為深合區(qū)的《總體方案》有兩條原則，第一條原則是要發(fā)揮“一國兩制”優(yōu)勢，這就是我們通常講的法律源自於政策，是以政策為基礎(chǔ)的，深合區(qū)適用“一國兩制”的政策，需要我們加以充分利用;第二條原則是有個法律框架，再怎麼創(chuàng)新必須是在“一憲”治國的前提下進(jìn)行，不能突破國家《憲法》和《基本法》框架。雙方合作必須明確這種關(guān)系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。

深合區(qū)協(xié)同立法的大方向是明確的，一是民商事的規(guī)則向澳門銜接，向國際規(guī)則銜接。澳門有“兩制”的優(yōu)勢、有自由港的政策、營商政策比較寬松、稅費(fèi)比較低、管理比較寬松，有利於吸引外來投資和發(fā)展。但在這個銜接的過程中也必須面對一個問題，就是澳門有些制度有一定的優(yōu)勢，但也有一些明顯存在著滯後性。澳門的法律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，在博彩業(yè)法律規(guī)範(fàn)管理方面，澳門是比較先進(jìn)的。但民商事法律中，對橫琴要發(fā)展大型的、高科技產(chǎn)業(yè)等的法律法規(guī)是缺少的。所以和澳門的民商事規(guī)則的銜接不能完全理解為和澳門現(xiàn)有的所有民商事規(guī)則的銜接，需要深入分析和取捨，銜接必須掌握精神實質(zhì)，比如自由港的優(yōu)勢方面銜接。在這個銜接過程中，我們澳門自身也要做出檢討，哪些具優(yōu)勢是可以發(fā)揮的，哪些是需要補(bǔ)充修改的，再和深合區(qū)討論如何銜接，在這方面我們必須要有清醒的認(rèn)識，千萬不能簡單化，凡是澳門的我們都銜接，因為澳門人對自己這套法律制度還存在很多疑問和認(rèn)為不足的，怎麼能拿著這些法律在深度合作、高度開放、全新改革的區(qū)域銜接呢！

另外一個屬地管理原則，《總體方案》概括的非常明確，深合區(qū)實行共商共建共管共享原則，如果我們深入理解一下，還有一個很重要的方面，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的深合區(qū)，為什麼黨建、國家安全、社會治安、刑事司法要實行屬地原則，這是我們一國的體制決定的。

對於深合區(qū)綜合性的規(guī)範(fàn)，據(jù)瞭解目前條例已醞釀完成並已進(jìn)入上交國務(wù)院和全國人大常委會審批的階段，這個推進(jìn)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們的預(yù)想，我們希望能盡早看到相關(guān)細(xì)則的出臺。

關(guān)於司法協(xié)助我認(rèn)為不是簡單的對接的問題，實際是重新構(gòu)建的問題，如仲裁制度、調(diào)解制度等實際是雙方如何去重新構(gòu)建的問題。加強(qiáng)粵澳司法交流協(xié)作，建立完善國際商事審判、仲裁、調(diào)解等多元化商事糾紛解決機(jī)制。研究強(qiáng)化拓展橫琴新區(qū)法院職能和作用，為合作區(qū)建設(shè)提供高效便捷的司法服務(wù)和保障，以解決未來面對的糾紛問題。

還有深合區(qū)所有規(guī)則內(nèi)容的協(xié)商最終都是要落在珠海這個地方，當(dāng)然立法過程中一些重大的問題需要上升到中央人大層面來決定，但絕大多數(shù)立法在珠海特區(qū)就可以得到解決。關(guān)鍵是所有的法律、行政法規(guī)、過去的地方性法規(guī)怎麼變通的問題，珠海立法權(quán)關(guān)鍵在變通，要用好珠海這個地方立法的變通權(quán)，這是深合區(qū)法制建設(shè)協(xié)同立法的最後一個關(guān)鍵。很高興看見珠海市人大正在積極、主動、努力地開展這方面的合作。

在與澳門的接觸過程中涉及大灣區(qū)的合作方面有些人往往忽視了珠海，認(rèn)為廣東省在橫琴已派駐了一個辦公室，誤以為管理權(quán)就上升到了廣東省和珠海沒有關(guān)係，但實際上至少在立法權(quán)方面和珠海是有關(guān)係的，如果深合區(qū)和珠海沒做好溝通和協(xié)商，最終的立法是無法解決的。

我認(rèn)為，只要我們樹立起正確的認(rèn)識，建立起一套良好的協(xié)商、溝通管道，困難肯定有，但解決的辦法一定比困難多。

深合區(qū)待清晰的一些法律問題

《總體方案》在設(shè)深合區(qū)管委會之外，另設(shè)廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室，作為廣東省政府的派出機(jī)構(gòu)，履行屬地管理職能。在領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)的設(shè)計上，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即橫琴辦主任，同時擔(dān)任深合區(qū)管委會秘書長。深度合作區(qū)是否屬於《組織法》規(guī)定的省級人民政府派出機(jī)關(guān)？深度合作區(qū)管理委員會與橫琴辦之間存在什麼法律關(guān)係？深度合作區(qū)管理委員會是否具有獨(dú)立的行政主體地位？這些問題直接關(guān)係到管委會在今後做出特定行政行為，如制定某規(guī)範(fàn)、或做出某決定時的合法性。管委會對深合區(qū)的管理是以國務(wù)院授權(quán)為前提，因此管委會的法律地位應(yīng)在深合區(qū)後續(xù)立法中予以明確。

深合區(qū)涉及澳門特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)的參與，在行政權(quán)限的劃分方面也應(yīng)有區(qū)別於一般行政區(qū)域的設(shè)計。從目前深合區(qū)公佈的組織架構(gòu)看，深合區(qū)管委會下設(shè)執(zhí)行委員會，執(zhí)行委員會統(tǒng)領(lǐng)九個局，包括行政事務(wù)局、法律事務(wù)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、金融發(fā)展局、商事服務(wù)局、財政局、統(tǒng)計局、城市規(guī)劃和建設(shè)局、民生局。從職能部門的設(shè)置看，既不完全同於內(nèi)地傳統(tǒng)政府工作部門設(shè)置，也有別於澳門公共部門的設(shè)置。如深合區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局行政職能包含珠海市商務(wù)局、科技創(chuàng)新局等多個部門職能;從職能部門的管理範(fàn)圍看，主要涉及商業(yè)、金融、財政、民生等領(lǐng)域。

同時，《總體方案》明確由橫琴辦負(fù)責(zé)黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。以目前深合區(qū)公佈的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，存在部分領(lǐng)域的行政管理職能空白，如交通運(yùn)輸管理、緊急情況下的應(yīng)急管理、國有資產(chǎn)管理等職能沒有具體歸屬部門，原屬於地方司法局管理範(fàn)疇的律師工作管理目前並不在深合區(qū)執(zhí)委會法律事務(wù)局的職權(quán)範(fàn)圍內(nèi)。這些未涉及到的職權(quán)是屬於省政府派出機(jī)構(gòu)橫琴辦公室、是根據(jù)執(zhí)委會行政管理部門的“兜底條款”由執(zhí)委會個案交辦、還是另設(shè)行政機(jī)構(gòu)管理，目前並不明朗。

此外，中央垂直管理部門即海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等部門以及省以下垂直管理部門，如工商行政管理、品質(zhì)技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等垂直管理機(jī)關(guān)的行政權(quán)在深合區(qū)如何行使，也需進(jìn)一步確定。

在依法行政原則下，做出具體行政行為的行政主體如侵犯了公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，將面臨行政訴訟。如深合區(qū)管委會下屬執(zhí)委會以及多個職能部門，這些機(jī)構(gòu)和職能部門是否都具有獨(dú)立的行政主體資格？目前由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能部門均具有獨(dú)立的行政主體資格。

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