從“一五”至“十四五”：中國規(guī)劃治理的歷程、經(jīng)驗與優(yōu)勢

李青青

〔摘要〕 編制和實施五年規(guī)劃，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式。從“一五”至“十四五”，中國規(guī)劃治理經(jīng)歷了以“發(fā)展國民經(jīng)濟的五年計劃”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的三個階段，積累了順應(yīng)各個五年時代發(fā)展大勢與尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、以中國共產(chǎn)黨關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的最新認識和理念為指導(dǎo)、保持各個五年規(guī)劃之間連續(xù)性和承接性、不斷完善和創(chuàng)新五年規(guī)劃編制與實施機制等寶貴經(jīng)驗，形成了集中力量辦大事、準確判斷和應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)、與中國特色社會主義發(fā)展相互促進等顯著優(yōu)勢。總結(jié)中國規(guī)劃治理的歷程、經(jīng)驗與優(yōu)勢，對不斷完善五年規(guī)劃制度、實施好“十四五”規(guī)劃以及推進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家意義重大。

〔關(guān)鍵詞〕 五年規(guī)劃;規(guī)劃治理;歷程;優(yōu)勢;經(jīng)驗

〔中圖分類號〕D602 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）01-0052-07

以編制和實施五年規(guī)劃為主要內(nèi)容的規(guī)劃治理，貫穿中國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展歷程，是理解中國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定這“兩大奇跡”的重要鎖鑰，也是“中國式現(xiàn)代化新道路”的顯著特征和特色標識〔1〕。目前，學(xué)界的相關(guān)研究大多是對各個五年規(guī)劃的內(nèi)容〔2〕、指導(dǎo)思想〔3〕、歷史貢獻〔4〕等的論述，也有關(guān)于五年規(guī)劃的制定過程與決策機制〔5〕、計劃轉(zhuǎn)型〔6〕、規(guī)劃取代計劃原因〔7〕、五年規(guī)劃總體變遷制度因素等〔8〕的專門探討，還有圍繞五年規(guī)劃的歷史〔9〕、制度特色和優(yōu)勢的考察〔10〕，等等。總的來講，以上探討與考察主要是將編制和實施五年規(guī)劃作為宏觀調(diào)控的手段來研究，而對規(guī)劃治理主要內(nèi)容所承載的治國理政理念、經(jīng)驗與優(yōu)勢的把握尚顯不足。筆者試圖在充分學(xué)習(xí)和借鑒學(xué)界研究的基礎(chǔ)上，從14個五年規(guī)劃編制和實施的角度，總結(jié)和概括中國規(guī)劃治理的歷程、優(yōu)勢與經(jīng)驗，以期對更好地完善和推進中國規(guī)劃治理及其研究有所裨益。

一、中國規(guī)劃治理的基本歷程

從第一個五年計劃到第十四個五年規(guī)劃，規(guī)劃治理貫穿中國社會主義探索和創(chuàng)新的實踐歷程。每一個五年規(guī)劃都是黨在各個階段分析世情、黨情、國情的基礎(chǔ)上，以馬克思主義中國化最新理論成果為指導(dǎo)，以社會主義建設(shè)的階段性目標為統(tǒng)領(lǐng)，以突出要解決的問題為著力點，所制定和實施的中國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期任務(wù)方案和行動綱領(lǐng)。由于各個五年所處的歷史時期不同，中國共產(chǎn)黨所面臨的處境和需要解決的問題不同，因而各個五年規(guī)劃的目標、內(nèi)容、戰(zhàn)略等均有所不同。總體上，五年規(guī)劃的編制和實施以社會主義建設(shè)的發(fā)展進程為基礎(chǔ)。以名稱之變?yōu)闃酥荆袊?guī)劃治理的歷程經(jīng)歷了分別以“發(fā)展國民經(jīng)濟的五年計劃”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”以及“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的三個階段。

（一）“一五”至“五五”：以“發(fā)展國民經(jīng)濟的五年計劃”統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展階段

從“一五”至“五五”，中國的規(guī)劃治理處于以“發(fā)展國民經(jīng)濟的五年計劃”統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段。由于國內(nèi)外形勢的嚴峻和復(fù)雜，特別是帝國主義侵略戰(zhàn)爭威脅的長時期存在，加之以蘇聯(lián)社會主義建設(shè)為樣本，因此前五個五年規(guī)劃是以社會主義工業(yè)化和“四個現(xiàn)代化”為目標。1953年過渡時期總路線提出后，“一化三改”便成為了“一五”計劃的指導(dǎo)方針。“二五”計劃繼續(xù)堅持和推進以重工業(yè)為重點的經(jīng)濟建設(shè)，但由于黨的八大后冒進思想的影響，加之大躍進運動和反右傾運動的發(fā)動，國民經(jīng)濟主要比例關(guān)系失調(diào)，人民生活困難。1961年黨的八屆九中全會通過了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，由此國民經(jīng)濟開始進入調(diào)整期，并一直持續(xù)到1965年。“三五”計劃從1966年開始，起初雖以解決人們的“吃穿用”為主，后來由于中蘇關(guān)系不斷惡化，蘇聯(lián)、美國等在軍事方面對中國造成的威脅使得國防建設(shè)被提到“三五”計劃的中心地位。按照《關(guān)于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱（草稿）》中的十五年遠景設(shè)想：“三五”計劃把國防工業(yè)初步建設(shè)起來，“四五”計劃大力推行農(nóng)業(yè)機械化，“五五”計劃更加廣泛地發(fā)展科學(xué)技術(shù)，從而實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。〔11〕實際上，“四五”計劃仍然以備戰(zhàn)為指導(dǎo)思想，以大三線戰(zhàn)略后方建設(shè)為重點。處于轉(zhuǎn)折時期的“五五”計劃雖然開始糾正“文化大革命”時期的錯誤，但由于前期目標、任務(wù)規(guī)定得過高，脫離實際、急于求成等傾向仍然存在，因此在1978年之后進入了整頓期。總之，除“一五”計劃編制得較規(guī)范、實施效果也較好外，其余4個五年計劃由于受到政治事件的影響均未正式公布，它們的編制與實施也在不同程度上被干擾或被打斷。在這一階段，規(guī)劃治理的性質(zhì)主要是以行政命令為基礎(chǔ)的指令性計劃，在內(nèi)容上更多強調(diào)經(jīng)濟實物指標的增長，盡管以“發(fā)展國民經(jīng)濟”為名，但也包含以提高人民的物質(zhì)生活和文化生活水平為基礎(chǔ)的多項民生及社會建設(shè)的內(nèi)容。

（二）“六五”至“十五”：以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”指引經(jīng)濟社會發(fā)展階段

從“六五”至“十五”，中國的規(guī)劃治理進入以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃”指引經(jīng)濟社會發(fā)展的階段。黨在總結(jié)新中國成立以來執(zhí)政經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確和平與發(fā)展是時代主題，并以改革開放的偉大決策為起點，開始了有中國特色的社會主義探索和實踐，這一階段五年規(guī)劃的編制和實施也在恢復(fù)中逐步完善。“六五”計劃作為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期的第一個五年計劃，把“以提高經(jīng)濟效益為中心”作為一切經(jīng)濟活動的遵循原則，從而適應(yīng)了新時期黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的重大轉(zhuǎn)變〔12〕。自此“以提高經(jīng)濟效益為中心”也成為了“七五”“八五”“九五”以及“十五”計劃中經(jīng)濟工作的中心。同時，順應(yīng)世界經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展觀的潮流，以及黨對經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義建設(shè)規(guī)律認識的不斷深化，我國將“社會發(fā)展”作為與經(jīng)濟發(fā)展并重的基本內(nèi)容納入規(guī)劃，強調(diào)國民經(jīng)濟與社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從此規(guī)劃治理由前五個五年計劃時期的偏重于經(jīng)濟發(fā)展開始轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟與社會并舉”。“六五”計劃開始專列“社會發(fā)展計劃”章節(jié)，并對人口、勞動、收入消費、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會福利、環(huán)境保護和社會秩序等多方面的內(nèi)容作出規(guī)劃。“七五”計劃的制定要求“更加富有成效地推動經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)全面地健康地向前發(fā)展”〔13〕。“八五”計劃在主要任務(wù)和重要指標中規(guī)定：“在搞好經(jīng)濟建設(shè)的同時，相應(yīng)提高人民生活水平和發(fā)展各項社會事業(yè)，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。”〔14〕74“九五”計劃在制定時更加重視社會發(fā)展部分，提出“必須把社會全面發(fā)展放在重要戰(zhàn)略地位，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”〔15〕。進入新世紀，“十五”計劃繼續(xù)強調(diào)要“正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，推動經(jīng)濟和社會全面進步”〔16〕。與此相適應(yīng)，這一階段的五年規(guī)劃開始突出宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性，實物量指標不斷減少，預(yù)測性、指導(dǎo)性指標逐步增加。中共中央對計劃制定提出明確建議：“計劃工作的重點要放在全社會經(jīng)濟活動的預(yù)測、規(guī)劃、指導(dǎo)和調(diào)控，保持經(jīng)濟總量平衡以及主要比例關(guān)系和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。”〔17〕在制定和頒布規(guī)劃的程序上，由中共中央提出規(guī)劃建議后在全國范圍內(nèi)征求意見，繼而由國務(wù)院制定規(guī)劃草案，最后由全國人大審議通過的模式也固定下來。從“七五”計劃開始，規(guī)劃在制定過程中向社會征求意見的范圍不斷擴大。“七五”計劃的制定組織了有關(guān)部門和專家對經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題進行討論和預(yù)測，同時還征求了各部門、各地方的意見。“八五”計劃在制定過程中則“對重大的政策措施和建設(shè)項目，都要廣泛爭求社會各界，包括有關(guān)方面專家、學(xué)者和企業(yè)的意見，然后認真進行可行性研究和科學(xué)咨詢論證”〔14〕119。“九五”計劃的制定，不僅聽取了各民主黨派、無黨派人士和專家學(xué)者的意見，而且還“通過世界銀行駐華代表處，邀請國外經(jīng)濟學(xué)家對中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供咨詢意見”〔18〕。“十五”計劃更是在制定過程中將參與主體擴展到了普通社會民眾，從而“進一步提高了計劃制定的民主和開放程度，成為了有公眾參與的第一個五年計劃”〔19〕。綜上，這一階段規(guī)劃治理的指導(dǎo)思想、原則、內(nèi)容和方法等得到了不斷調(diào)整、豐富和完善。

（三）“十一五”至“十四五”：以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展階段

從“十一五”至“十四五”，中國的規(guī)劃治理開啟以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段。從“十一五”開始，“五年計劃”改稱“五年規(guī)劃”，這標志著規(guī)劃治理在中國特色社會主義實踐中的進一步完善和轉(zhuǎn)型。改革開放的不斷深化與社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，要求更好地發(fā)揮市場與政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。從“五年計劃”向“五年規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，凸顯了政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，更加注重對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀把握和調(diào)控，而且在職能方面轉(zhuǎn)向了履行社會管理和公共服務(wù)職能〔20〕。 “十一五”規(guī)劃開始在指標上區(qū)分期望達到的預(yù)期性指標和必須實現(xiàn)的約束性指標，以更好地發(fā)揮市場主體和國家的作用，還開始以系統(tǒng)、完整的發(fā)展理念為原則，提出“堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局”〔21〕 。“十二五”規(guī)劃明確以科學(xué)發(fā)展為主題，突出長短結(jié)合，把當(dāng)前和長遠有機結(jié)合起來，“更加明確了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和保障改善民生方面的目標”〔22〕。“十三五”“十四五”規(guī)劃以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為原則，內(nèi)容更全面，更注重規(guī)劃目標與指標的科學(xué)合理性與指導(dǎo)性。“十三五”規(guī)劃堅持目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相統(tǒng)一、國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌、全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)以及戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合，更加具有科學(xué)性〔23〕775。“十四五”規(guī)劃則首次不設(shè)GDP具體量化目標，并新設(shè)糧食綜合生產(chǎn)能力和能源綜合生產(chǎn)能力兩個約束性指標。總之，這一階段的規(guī)劃治理越來越強調(diào)宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，由主要依靠行政手段的指令性計劃轉(zhuǎn)向更多立足于實際和客觀情況的指導(dǎo)性計劃，更加注重順應(yīng)和把握經(jīng)濟社會自身發(fā)展的規(guī)律。而且五年規(guī)劃的編制和實施以一定的發(fā)展理念為指導(dǎo)，進一步規(guī)范化、制度化。在編制的過程中，更加注重開放度，廣泛吸取意見，編制程序更趨于科學(xué)、民主和開放，規(guī)劃體系更加完善，實施機制更加健全，強調(diào)凝聚全社會的智慧力量和積極性，形成規(guī)劃實施的合力。

綜上，以編制和實施五年規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃治理，在改革開放前處于探索和起步階段，尚未形成系統(tǒng)、完備的體制機制。改革開放以來，伴隨著黨和國家各項制度的建立健全，中國規(guī)劃治理開始不斷地調(diào)整、完善和創(chuàng)新。以2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》的頒布為標志，五年規(guī)劃及規(guī)劃治理的制度化建設(shè)進入新的發(fā)展階段。

二、中國規(guī)劃治理的寶貴經(jīng)驗

新中國70多年的發(fā)展與成就充分證明，五年規(guī)劃作為“經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖”和“全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)”，能否編制和實施好，在很大程度上決定著黨和國家的各項事業(yè)能否不斷推進和取得新的勝利。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》把“加快發(fā)展規(guī)劃立法”寫入規(guī)劃，要求“將黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來”〔24〕。總結(jié)中國共產(chǎn)黨在編制和實施14個五年規(guī)劃過程中所積累的寶貴經(jīng)驗，對于繼續(xù)完善五年規(guī)劃制度、更好推進規(guī)劃治理，推動實施好“十四五”規(guī)劃并為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好頭、起好步，有著重要的意義。

（一）順應(yīng)各個五年時代發(fā)展大勢與尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律

堅持實事求是和與時俱進的原則，在既立足中國實際，又順應(yīng)世界歷史潮流的基礎(chǔ)上，準確把握各個五年的時代發(fā)展大勢與正確認識、尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律是科學(xué)合理地制定和實施五年規(guī)劃的基本前提。實事求是和與時俱進，是中國共產(chǎn)黨推進馬克思主義中國化的理論品格，也是其推進中國特色社會主義偉大事業(yè)的實踐品格。毛澤東曾在《改造我們的學(xué)習(xí)》一文中指出：“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯俊Ｎ覀円獜膰鴥?nèi)外、省內(nèi)外、縣內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外的實際情況出發(fā)，從其中引出其固有的而不是臆造的規(guī)律性，即找出周圍事變的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們行動的向?qū)А！薄?5〕100多年來，中國革命、建設(shè)和改革的偉大勝利，離不開黨對不同時期中國具體實際和世界發(fā)展形勢的科學(xué)分析和判斷。就五年規(guī)劃而言，從“一五”至“十四五”，各項具體規(guī)劃的制定和實施，同樣離不開對具體領(lǐng)域情況的具體研究和分析。習(xí)近平總書記在不同場合多次強調(diào)：“弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準。”〔26〕弄清楚從哪兒來、往哪兒去就是要在分析判斷各方面形勢的基礎(chǔ)上，明確歷史方位。只有在準確認識各個五年所處歷史方位和世界格局的前提下，尊重經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，才能明確各個階段中國共產(chǎn)黨的歷史使命、所面臨的問題、需要實現(xiàn)的目標，才能制定正確的五年規(guī)劃目標、方針、政策，并為規(guī)劃的順利實施和勝利完成奠定基礎(chǔ)。

（二）以中國共產(chǎn)黨關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的最新認識和理念為指導(dǎo)

堅持以中國共產(chǎn)黨的最新理論成果，特別是中國共產(chǎn)黨關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的最新認識和理念為指導(dǎo)，是科學(xué)合理制定和實施五年規(guī)劃的思想基礎(chǔ)。馬克思主義中國化最新理論成果，是黨和國家一切事業(yè)的根本遵循。五年規(guī)劃作為落實黨和國家各項工作目標的行動綱領(lǐng)，以中國共產(chǎn)黨的最新理論成果為指導(dǎo)，是確保其從屬和服務(wù)于堅持和發(fā)展中國特色社會主義的根本要求。五年規(guī)劃從本質(zhì)上說，是關(guān)于經(jīng)濟社會在未來五年發(fā)展什么、為什么發(fā)展以及如何發(fā)展的計劃和方案，是中國共產(chǎn)黨的長遠的、根本的目標任務(wù)在各個時段內(nèi)的細化和具體化。系統(tǒng)、完善且不斷創(chuàng)新的發(fā)展理念是五年規(guī)劃的直接指導(dǎo)原則。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。”〔23〕774發(fā)展理念的科學(xué)和創(chuàng)新與否，直接影響著規(guī)劃治理的內(nèi)容、方向與成效。14個五年規(guī)劃的發(fā)展轉(zhuǎn)變既是總體經(jīng)濟社會發(fā)展客觀現(xiàn)實變化的結(jié)果，也是中國共產(chǎn)黨發(fā)展理念轉(zhuǎn)變和更新的結(jié)果。以中國共產(chǎn)黨關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的最新理念指導(dǎo)五年規(guī)劃的編制和實施，是確保規(guī)劃治理遵循正確的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點有效展開的思想基礎(chǔ)。

（三）保持各個五年規(guī)劃之間的連續(xù)性和承接性

五年規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性藍圖，堅持一張藍圖接著一張藍圖干，保持各個五年規(guī)劃之間的連續(xù)性和承接性，是科學(xué)合理地制定和實施五年規(guī)劃的重要因素。馬克思指出，不論是長時段還是短時段，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造”〔27〕。時間和空間的連續(xù)性決定了各個五年規(guī)劃之間是緊密相連、密不可分的。每一個五年規(guī)劃的編制和實施，都是以前一個五年規(guī)劃為直接基礎(chǔ)的。回顧和總結(jié)前一個五年規(guī)劃實施的成就和不足，是制定和實施新的五年規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。每一個五年規(guī)劃的內(nèi)容與結(jié)果也在很大程度上決定和影響著下一個五年規(guī)劃的編制和實施。由于國家各項制度的不完善，加之中國共產(chǎn)黨規(guī)劃治理經(jīng)驗的缺乏，改革開放前編制和實施的前五個五年規(guī)劃未能在時間和內(nèi)容上保持緊密的聯(lián)系和承接。但總的來說，在以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的主題主線之下，新中國成立以來的14個五年規(guī)劃，既各自獨立，又緊密相連，匯合起來就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖。這也是中國共產(chǎn)黨能夠始終確保黨、國家和人民的事業(yè)連續(xù)而不中斷的重要原因所在。實現(xiàn)宏偉藍圖，既需要一代接著一代干，也需要一張接著一張干，這樣才能保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標得到連續(xù)穩(wěn)定和一以貫之的堅持與落實。在編制和實施五年規(guī)劃的過程中，既需要承接上一個五年規(guī)劃，又需要為下一個五年規(guī)劃做鋪墊，發(fā)揮承上啟下的銜接作用。

（四）不斷完善和創(chuàng)新五年規(guī)劃的編制和實施機制

堅持不斷完善和創(chuàng)新五年規(guī)劃編制和實施機制，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，是科學(xué)合理地制定和實施五年規(guī)劃的根本保障。誠如習(xí)近平總書記所說：“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。” 〔28〕制度建設(shè)在黨和國家的事業(yè)發(fā)展中更是具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性意義的問題。不斷推進五年規(guī)劃的制度化和法治化，既是中國共產(chǎn)黨治國理政能力不斷實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要方面，也是五年規(guī)劃不斷適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展需求的內(nèi)在規(guī)律。社會主義革命和建設(shè)時期，由于缺乏經(jīng)驗和系統(tǒng)完備的制度法規(guī)，五年規(guī)劃的編制和實施很容易受到政治運動的影響，特別是“二五”至“四五”計劃的編制和實施，就沒能取得其應(yīng)有的效果。改革開放以來，五年規(guī)劃的制度建設(shè)以及法治建設(shè)在黨和國家各項事業(yè)中的重要性日益凸顯。“十五”計劃提出的創(chuàng)新規(guī)劃實施機制、“十一五”規(guī)劃提出的建立分類指導(dǎo)的規(guī)劃實施機制和健全規(guī)劃管理體制、“十二五”規(guī)劃進一步強調(diào)的完善規(guī)劃編制程序和健全規(guī)劃實施機制、“十四五”規(guī)劃提出的加快發(fā)展規(guī)劃立法，都是編制和實施五年規(guī)劃最可寶貴的經(jīng)驗。通過完善的規(guī)劃制度機制和健全的規(guī)劃法律法規(guī)，確保五年規(guī)劃在編制、實施、監(jiān)測和評估等各個環(huán)節(jié)的科學(xué)性、民主性、組織性和協(xié)調(diào)性，是確保規(guī)劃治理取得良好效果的關(guān)鍵。

三、中國規(guī)劃治理的顯著優(yōu)勢

從“一五”至“十四五”，中國規(guī)劃治理在不斷地總結(jié)規(guī)劃編制和實施的經(jīng)驗教訓(xùn)、完善規(guī)劃制度的過程中，形成了自身的顯著優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定》提出，要“完善國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度”〔29〕。這意味著，五年規(guī)劃已成為中國特色社會主義制度不可或缺的組成部分，立足其優(yōu)勢堅持并不斷完善五年規(guī)劃制度，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從“一五”至“十四五”，中國規(guī)劃治理形成了集中力量辦大事、準確判斷和應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，以及與中國特色社會主義發(fā)展同行同向、相互促進的優(yōu)勢。

（一）統(tǒng)籌安排，集中力量辦大事的優(yōu)勢

統(tǒng)籌安排、集中力量辦大事是中國規(guī)劃治理的首要特色和優(yōu)勢。在馬克思主義語境中，中國規(guī)劃治理本身就包含著與資本主義生產(chǎn)盲目性和混亂性相對的社會主義生產(chǎn)計劃性和組織性的優(yōu)勢。事實上，編制和實施五年規(guī)劃的初衷正在于：在資源極其有限的條件下，通過由國家和政府將資源集中起來統(tǒng)一分配和使用，確保有限的資源發(fā)揮最大的價值。1952年，中共中央在《關(guān)于編制1953年計劃及長期計劃綱要的指示》中指出：“為了加速國家建設(shè)，除應(yīng)動員全國力量，集中全國人力和財力以赴外，必須加強國家建設(shè)的計劃工作，使大規(guī)模建設(shè)能在正確的計劃指導(dǎo)下進行，避免可能發(fā)生的盲目性。”〔30〕在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，編制和實施五年規(guī)劃能夠有效地集中資源，確保資源被用于各個階段黨和國家事業(yè)最需要的領(lǐng)域和方面。特別是社會主義革命和建設(shè)時期的五年規(guī)劃，在生產(chǎn)力落后的情況下，以農(nóng)業(yè)合作化為支撐，將有限的資源投入更具緊迫性和長遠意義的工業(yè)化建設(shè)，調(diào)動全國上下增產(chǎn)節(jié)約，積極投入工業(yè)建設(shè)大潮，用幾十年時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，打下了新中國站起來、富起來并不斷強起來的堅實基礎(chǔ)。盡管集中力量優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)也帶來了一定的負面影響，但其積極影響是主要的、深遠的。改革開放以來，在世界經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變、交互影響日益深刻的全球化浪潮中，以編制和實施五年規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，能夠發(fā)揮規(guī)劃治理統(tǒng)籌安排、集中力量辦大事的優(yōu)勢，既為在市場經(jīng)濟環(huán)境下更好地發(fā)揮國家和市場作用、配置好資源提供了重要制度保證，也為確保國家各項事業(yè)堅持社會主義方向提供了有力支持。集中力量辦大事，不僅是五年規(guī)劃的顯著標志，而且是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要邏輯。

（二）準確判斷和應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的優(yōu)勢

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民所創(chuàng)造的經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定的“兩大奇跡”與規(guī)劃治理密切相關(guān)。規(guī)劃治理中對風(fēng)險挑戰(zhàn)的準確判斷和有效應(yīng)對，確保了經(jīng)濟社會快速、平穩(wěn)的發(fā)展。規(guī)劃本身就內(nèi)含著對所處環(huán)境中潛在風(fēng)險的考量和規(guī)避，能否最大程度地收集信息和確保規(guī)劃編制與實施之間的有效對接，是最為關(guān)鍵的。在前五個五年規(guī)劃時期，五年規(guī)劃的制定更多地是由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的，在規(guī)劃背景的把握和目標的設(shè)定上多著眼于國內(nèi)外大的形勢以及新政權(quán)的鞏固。受到客觀條件落后的限制，加之實行規(guī)劃治理的經(jīng)驗不足，曾發(fā)生過由于計劃指標過高、要求過快等原因造成的經(jīng)濟建設(shè)脫離客觀實際的問題。但改革開放以來，五年規(guī)劃在編制的過程中，堅持頂層設(shè)計與問計于民相結(jié)合，不斷擴大包括專家學(xué)者、群體組織以及普通民眾在內(nèi)的社會參與度和對外開放度，增強了規(guī)劃把握經(jīng)濟社會的發(fā)展形勢、風(fēng)險挑戰(zhàn)、目標任務(wù)等的科學(xué)性和精準性，也實現(xiàn)了黨和國家意志的有效傳播。“決策過程的民主化程度的提高，以及專業(yè)化的增強，有力保證了五年計劃的科學(xué)制定和有效實施。”〔5〕同時，注重建立健全體制機制、完善法律法規(guī)，采取多種措施加強規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)、強化政策協(xié)同等，也確保了規(guī)劃的有效落實。如“十二五”規(guī)劃提出了“完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的編制程序，健全責(zé)任明確、分類實施、有效監(jiān)督的實施機制”〔31〕。“十三五”規(guī)劃在強調(diào)政府和市場主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，提出了調(diào)動全社會積極性，要“最大程度地激發(fā)各類主體的活力和創(chuàng)造力，形成全黨全國各族人民全面建成小康社會的強大合力”〔32〕。“十四五”規(guī)劃更是要求“加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，強化規(guī)劃編制實施的法治保障”〔24〕。總之，不論是規(guī)劃的制定還是實施，都力求實現(xiàn)最大程度的民主化、科學(xué)化、專業(yè)化以及形成有效實施規(guī)劃的合力，從而使得以五年規(guī)劃為統(tǒng)攬的方針政策能夠在最大程度上精準地判斷和有效地應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，進而確保經(jīng)濟社會快速、平穩(wěn)發(fā)展。

（三）與中國特色社會主義發(fā)展同行同向、相互促進的優(yōu)勢

伴隨著新中國社會主義建設(shè)的探索和實踐，規(guī)劃治理已經(jīng)成為中國特色社會主義的有機組成部分，具有與中國特色社會主義發(fā)展同行同向、相互促進的優(yōu)勢。從“一五”至“十四五”，在五年規(guī)劃本身的歷史變遷中，蘊含著促使其能夠始終發(fā)揮重要作用的機理和動力。從歷史制度主義的角度看，五年規(guī)劃的變遷除了有環(huán)境開放帶來的壓力之外，還有觀念更新所形成的引力、黨領(lǐng)導(dǎo)集體的選擇所促成的推力〔8〕。一方面，五年規(guī)劃需要隨著外部環(huán)境的變化不斷進行調(diào)整和揚棄。在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，指令性計劃不利于更好地發(fā)揮市場的資源配置功能，作為計劃經(jīng)濟體制內(nèi)容和結(jié)果的五年規(guī)劃不得不有所轉(zhuǎn)變。另一方面，五年規(guī)劃從一開始就是作為新中國社會主義制度體系的一部分存在并發(fā)展的。中國共產(chǎn)黨作為肩負著實現(xiàn)民族復(fù)興與人民幸福歷史使命的政黨，需要以足夠強的協(xié)調(diào)和控制能力，確保各項政策的落實。規(guī)劃治理與以中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的國家制度是密不可分的，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式和內(nèi)容。盡管五年規(guī)劃的指導(dǎo)理念、目標、內(nèi)容、政策等都在隨著總體的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢而發(fā)生變化，但五年規(guī)劃與以中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主的制度要素的密切聯(lián)結(jié)始終被保存了下來。因此，在以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征的中國特色社會主義建設(shè)中，規(guī)劃治理能夠始終與中國特色社會主義的發(fā)展同行同向、相互促進，在黨帶領(lǐng)人民開創(chuàng)興國、富國、強國大業(yè)并逐步實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的實踐中始終占居重要地位。

四、結(jié)語

以編制和實施五年規(guī)劃為主要內(nèi)容的規(guī)劃治理，是“中國之治”的有機組成部分。規(guī)劃治理之所以能夠促進中國特色社會主義事業(yè)不斷取得新的勝利，不僅在于五年規(guī)劃制度本身的逐步完善，更在于中國特色社會主義制度體系整體的不斷完善以及國家治理體系和治理能力的不斷提升。同樣地，在梳理和總結(jié)中國規(guī)劃治理的基本歷程、寶貴經(jīng)驗和顯著優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅持和不斷完善五年規(guī)劃制度，推動規(guī)劃治理的制度化、法治化，是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是不斷推進中國特色社會主義偉大事業(yè)的必然要求。與此同時，“十四五”規(guī)劃提出“深入實施哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新工程，加強中國特色新型智庫建設(shè)”〔24〕。從編制和實施五年規(guī)劃生動豐富的實踐中提出、構(gòu)建并不斷創(chuàng)新中國特色規(guī)劃治理理論，在理論與實踐的互動中不斷推動規(guī)劃治理的現(xiàn)代化，正當(dāng)其時。這既能為五年規(guī)劃制度的不斷完善提供理論指導(dǎo)，又能為從規(guī)劃治理的角度講好中國故事提供思路，還能為其他國家實行規(guī)劃治理提供中國方案、貢獻中國智慧。

〔參 考 文 獻〕

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