碳排放權交易立法的現實困境與推進策略

梅鑫 丁糧柯

〔摘要〕 我國全國性碳排放權交易市場已經正式建立并運行，然而碳排放權交易立法仍然存在立法模式不清晰、立法內容不完整和立法路徑認識不充分等問題。為了推動碳排放權交易有序發展，如期實現2030年碳達峰與2060年碳中和目標，我國亟需采取明確綜合性立法模式、補齊立法內容短板以及統一立法路徑認識等策略，系統推進碳排放權交易立法。

〔關鍵詞〕 碳排放權交易;立法模式;立法內容;立法路徑

〔中圖分類號〕D996.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）01-0082-06

我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出推進碳排放權市場化交易，國家領導人也在公開場合明確表示要力爭按時實現碳達峰、碳中和目標。碳排放權交易市場的有序運行離不開完善的法律制度保障，我國的全國性碳排放權交易市場已于2021年7月正式啟動，相關的碳排放權登記、交易和管理規則也已經初步具備。但是從總體上看，我國的碳排放權交易法律制度仍有諸多不完善之處，國內學界對碳排放權交易立法也尚未形成系統性共識。我國自2009年在哥本哈根氣侯大會上提出碳減排目標以來，國內專家學者對碳排放權交易立法展開了熱烈的討論。針對碳排放權的法律性質，王明遠認為碳排放權區別于傳統民法的用益物權，屬于準物權〔1〕。王慧認為碳排放權屬于典型的行政許可，碳排放權的產生來自行政機關的分配〔2〕。楊澤偉則為了彌補公私法二元論的不足，提出了碳排放權屬于發展權的觀點〔3〕。時至今日，國內學界也未能就碳排放權的法律性質形成統一意見。針對碳排放權交易的具體制度設計，冷羅生認為我國可以參考《京都議定書》和歐盟的經驗，采用總量控制與交易的模式，設定分階段的總量減排目標和交易氣體種類，制定科學的碳排放權分配規則，不斷細化碳排放權的監督管理制度〔4〕。鄧敏貞認為應當完善碳排放權交易法律體系，通過立法或司法解釋將碳排放權納入權利質押范圍〔5〕。李偉芳認為歐盟將航空業納入碳排放權交易制度，是履行《京都議定書》義務的重要手段，我國應當積極應對并承擔共同而又有區別的責任〔6〕。總體來看，國內理論界對碳排放權交易立法的研究主要側重于權利性質的討論和具體制度的設計，缺乏對立法模式、立法內容和推進路徑的總體性討論，不利于形成系統性的碳排放權交易法律體系。為如期實現碳達峰、碳中和目標，亟需對我國碳排放權交易的立法狀況進行梳理，探索確立我國碳排放權交易的立法模式、立法內容和推進路徑。

一、碳排放權交易的理論透視

碳排放權交易是指行政部門依據環境容量制定一定時期的碳排放總量控制目標，然后將這一目標具體分解為碳排放配額，分配給各區域、各領域內的碳排放主體，碳排放主體根據自身的生產需求在市場中交易碳排放配額的活動。經濟學理論認為，為了避免經濟生產活動對生態等外部環境帶來的負外部性，避免因為產權主體不確定和交易制度不完善導致的“公地悲劇”，政府部門有必要采取手段將這一負外部性內部化。對于政府可供采取的手段，有兩種觀點：一種是管理學派的觀點，即可以通過對市場進行干預，制定并實施政策法規和其他管理措施來解決外部不經濟性問題，使某種資源成為稀缺資源。這種觀點認為，只要加強和改善對市場的干預和管理，就可以有效解決外部不經濟性問題。另一種是所有權學派的觀點，其認為可以通過明確環境資源的所有權或財產權來避免資源主體的權利義務不對稱，解決外部不經濟性問題，其主要理論是以科斯定理為核心的產權經濟學〔7〕。美國于20世紀70年代提出排污權交易理論，聯邦環保局也在大氣污染及河流污染管理中引入排污交易制度，并在治理酸雨、減少二氧化硫排放等方面取得了明顯效果〔8〕。碳排放權交易便建立在排污權交易的成功經驗之上。

1997年通過的《京都議定書》第一次以法規的形式規定了限制溫室氣體排放的方式，至2020年共有192個國家和地區成為締約方，有效指導了全球范圍內的碳排放。按照《京都議定書》的規定，碳排放權交易主要有以下特征：第一，碳排放權交易的主體主要為國家和特定企業。國際普遍的做法是將碳排放權交易的主體范圍限定為國家和特定企業，并非所有的企業都有資格或義務參與碳排放權交易。第二，碳排放權交易的客體是特定期限內的碳排放單位排放額度，既包括行政機關分配給碳排放單位的額度，也有碳排放單位通過自愿減排等方式擁有的排放額度?！毒┒甲h定書》確立了四種交易單位：一是締約方根據議定書取得的分配數量單位（AAU）;二是基于土地利用、土地利用變化和林業（LULUCF）活動簽發的清除單位（RMU）;三是基于清潔發展機制的項目活動而簽發的經核證減排量（CER）;四是基于聯合履行機制（JI）簽發的減排單位（ERU）。第三，碳排放權交易配額分配包括免費分配和有償分配兩種類型。目前，各國的碳排放權交易是以無償分配為主、有償分配為輔并逐步提高有償分配的比例。在交易類型上，歐盟成員國、中國等主要國家采取的是強制性交易模式，被納入碳排放重點排放單位的主體必須遵守碳排放的總量控制規定，超過排放限額則必須從市場中購買碳排放額度。而美國未采取統一的全國性強制交易模式，而是在部分州之間達成協定，自愿履行碳減排任務。

二、碳排放權交易立法的現實困境

2011年，我國在北京等7省市開展碳排放權交易試點，國家發改委作為業務主管部門于2014年制定實施了《碳排放權交易管理暫行辦法》。在此基礎上，生態環境部于2021年實施了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法（試行）》），結合試點地區經驗對碳排放權交易的份額分配、結算規則等內容進行了完善。為了迎接2021年7月正式開啟的全國性碳排放權交易市場，生態環境部于2021年5月制定出臺了《碳排放權登記管理規則（試行）》等一系列具體化的規章。中央立法層面目前已經形成了以《管理辦法（試行）》等部門規章為主體，一攬子的碳排放權交易法律規范。在其他低碳發展立法方面，《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國電力法》等多項中央層面單行法律也部分涉及碳減排目標。在地方立法方面，不僅部分試點地區先行開展了碳排放權交易立法，也有不少其他地區專門性地對碳排放權交易進行了立法，如深圳市實施了《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》。但是總體來看，我國碳排放權交易立法仍存在以下幾個方面的現實困境。

（一）立法模式不清晰

在世界范圍內，碳排放權交易立法存在綜合性立法和分立式立法兩種主要立法模式。我國自2011年開展碳排放權交易試點以來，碳排放權交易立法在中央和地方同時推進，立法體系總體兼具綜合性和分立式立法模式的特點，具體呈現出立法模式不清晰的短板〔9〕。

首先，中央立法綜合性程度較低，與政策要求差距較大?！吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）要求“研究制定碳中和專項法律”〔10〕，意在通過專項立法對碳排放權交易制度的各方面內容進行綜合性規定，為碳排放權交易立法指明了方向。但從目前的立法情況看，指導碳排放權交易的中央層級立法主要是生態環境部制定的部門規章《管理辦法（試行）》。但《管理辦法（試行）》的43條規定停留在框架整體建構層面，綜合性程度較低，涉及的碳排放權交易法律規制內容在范圍上較為有限，缺乏對碳排放配額的產權界定和對交易欺詐等行為的規定。參考歐盟碳排放權交易綜合性立法模式，綜合性立法應當包括總量控制和配額計算機制，配額分配與拍賣制度，碳價確定和維持機制，交易監管、報告與認證機制，交易平臺注冊與運行、國際碳排放權交易等內容。據報道，國務院正在組織生態環境部等部門制定《碳排放權交易管理暫行條例》〔11〕，以行政法規的方式規范全國范圍內的碳排放權交易，但目前碳排放權交易中央立法的綜合性較低〔12〕。

其次，部分地方立法完整性程度較高，呈現出分立式立法模式的特點。在中央層面綜合性立法存在較大空白的背景下，部分地方立法在碳排放權交易的規定上進行了全面規定，有些內容填補了中央立法的空白，有些則與《管理辦法（試行）》的規定存在沖突。截至2021年10月，關于碳排放權交易的地方立法包括《天津市碳達峰碳中和促進條例》《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》《南昌市低碳發展促進條例》《石家莊市低碳發展促進條例》等四項地方法規，《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》《上海市碳排放管理試行辦法》等五項地方政府規章。一方面，這些地方立法的綜合性較強，不少規定領先于中央立法規定的步伐，實際上支撐指導了地方的碳排放權交易運行和管理，呈現出分立式立法模式的特點。例如，深圳市人民政府公布實施的《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》，對配額管理、核查履約、碳排放權注冊登記、碳排放權交易、監督管理和法律責任進行了明確的規定，其中不少規定走在了生態環境部《管理辦法（試行）》的前面。該辦法第十一條規定“符合下列條件之一的碳排放單位，實行碳排放配額管理：（一）任意一年的碳排放量達到三千噸二氧化碳當量以上的企業;（二）大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關辦公建筑的業主……”，進一步細化了碳排放權交易的管理對象，突破了《管理辦法（試行）》對交易主體的規定。另一方面，部分立法與《管理辦法（試行）》的規定存在沖突。以未按時足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正加罰款的處罰方式，在罰款幅度上設置了2～3萬元的處罰額度。但是，《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》等地方政府規章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》，在第四十九條規定中采取了倍比罰金加最高罰款額度的方式。

（二）立法內容不完整

《管理辦法（試行）》明確了碳排放權交易的立法目標是“在應對氣候變化和促進綠色低碳發展中充分發揮市場機制作用，推動溫室氣體減排，規范全國碳排放權交易及相關活動”，提供高水平的法治保障。盡管《管理辦法（試行）》有效解決了碳排放權交易無法可依的問題，但仍然存在立法內容的不完整：一是未明確界定碳排放權的產權性質。碳排放權交易立法需明確碳排放份額的產權地位。碳排放權交易的理論基礎源于科斯定理，科斯定理認為在交易成本客觀存在的前提下，產權界定與歸屬的法律配置是產權交易流轉的前提和基礎，更是決定產權效率的重要初始條件。世界各國普遍將碳排放權配額認定為財產權或準物權，《管理辦法（試行）》仍停留在對碳排放權交易的行政管理層面，未明確碳排放權交易的產權性質。二是缺乏對市場化定價、抵押質押融資、法律懲戒等內容的全面規定〔11〕。完善的碳排放權交易立法需要對碳排放權占有、使用、收益和處分的法律效果予以規定，交易管理制度需要對碳價穩定、產權實現機制和法律救濟保障制度進行全面規定，涉及市場化定價、抵押質押融資、計稅規則、金融化配置機制與權利救濟機制等內容。例如，參考域外碳排放權交易的實踐案例，未來可能發生碳排放配額盜竊、欺詐案件，而《管理辦法（試行）》暫時欠缺相關規定。三是缺乏與行業立法、地方立法的銜接性規定。部分行業和部分地方已經先行開展了碳排放權交易立法，其中部分立法存在與《管理辦法（試行）》相沖突的風險，《管理辦法（試行）》未對沖突性規定的法律效果進行回應?？傮w來看，《管理辦法（試行）》是從服務政府部門管理的角度對碳排放權交易進行法律規定，缺乏基于產權交易的制度考量。導致這一現象的直接原因是《管理辦法（試行）》是部門規章而非法律或者行政法規，難以基于立法權限對產權交易和不同種類立法的規定沖突進行詳細規定。

（三）立法路徑認識不充分

碳達峰與碳中和目標的實現不可能一蹴而就，碳排放權交易立法是一個長期性的立法過程，需要結合實踐發展的現實基礎與客觀需要。以歐盟碳排放權交易體系（以下簡稱EU ETS）為例，EU ETS根據碳排放權交易的實踐規律，劃定了2005-2007年、2008-2012年、2013-2020年、2021-2030年等若干階段，逐步完善碳排放權交易立法。反觀我國的碳排放權交易立法，存在缺乏科學的立法時間規劃、對立法推進路徑認識不足等問題。

首先，缺乏明確統一的立法制定修訂計劃。如何為碳排放權交易和碳達峰、碳中和提供完善的法治保障，需要充分考慮制定公布明確統一的立法制定修訂計劃，協調不同立法需求。中共中央、國務院發布的《工作意見》指出，要“研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性”〔10〕。從時間順序上看，碳排放權交易領域已經先后制定實施了《管理辦法（試行）》等一系列部門規章，未來我國還將推進《碳排放權交易管理暫行條例》等行政法規的制定實施。與此同時，不同專家學者圍繞加快推進《低碳發展促進法》《應對氣候變化法》等頂層框架性立法存在不同意見〔13〕。這反映了我國學界對碳排放權交易立法和應對氣候變化立法的關系，以及兩者立法的先后順序的認識不統一，碳排放權交易立法制定修訂計劃有待進一步完善。

其次，缺乏對分階段推進重點行業立法的認識。世界碳排放權交易的主流做法是先將電力能源行業納入碳排放權交易，再逐步擴大交易的行業范圍，我國也不例外。從我國碳排放權交易管理的行業看，《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》包括2 225家重點排放單位，其中絕大部分為發電企業。生態環境部部長黃潤秋也表示，目前碳排放權交易管理主要是以發電行業為突破口，開展碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索。但是，隨著我國碳排放權交易實踐的不斷完善，未來勢必涉及交通運輸、冶煉化工等行業的碳排放權交易，僅靠生態環境部制定的部門規章，既難以承擔制定碳排放權交易行業推進時間表的重要職責，暫時也難以對各個重點行業實行全面的碳排放權交易監督管理。針對如何確保中央綜合性立法與行業重點立法的有效銜接，逐步擴大交通運輸、冶煉化工等行業的碳排放權交易立法等問題，立法實踐和理論研究仍然缺乏完整統一的認識。

再次，對碳排放權交易的區域性差異認識不足。我國東西部之間、沿海與內陸之間的經濟發展水平差距較大，不同區域的碳排放權交易需求與能力水平差異明顯，物質生產條件的差異決定了東西部等區域的碳排放權交易立法規定應當各有側重，《工作意見》提出了重視京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略實施中的綠色低碳發展導向和任務要求〔10〕，并未正面回應我國東西部、沿海與內陸“大區域”間的碳排放權交易差異性制度落實思路，也未細化京津冀、粵港澳等“小區域”間的碳排放權交易等減碳具體措施的落實方式，這也制約著我國碳排放權交易立法的快速推進。

三、碳排放權交易立法的推進策略

（一）明確綜合性立法模式

鑒于我國經濟發展的東西部、沿海與內陸之間差異較大，我國應構建碳排放權交易中央立法與部分區域立法相結合的綜合性立法體系。

中央層面，首先，應加快碳排放權交易專項立法，強化中央立法綜合性指導。從歐盟的經驗看，歐盟是世界上最大的碳排放權交易市場，成立于2005年的EU ETS是世界上第一個國際性的碳排放權交易體系。EU ETS采取了綜合性立法模式，2003/87/EC號指令作為歐盟碳排放權交易的支柱性法律規范，其本身綜合涵蓋了碳排放權交易制度的各個環節;同時，其作為歐盟碳排放權交易的頂層設計法律，也為EU ETS的后續完善奠定了堅實的基礎?！毒┒甲h定書》生效之后，歐盟迅速開展了碳排放權交易的立法工作，最終使得2003/87/EC號指令的內容涵蓋了碳排放權交易的對象、溫室氣體排放許可、碳排放配額的分配、配額登記監測與認證等多個方面，對碳排放權交易制度進行了全面綜合的規定。目前僅靠生態環境部制定的《管理辦法（試行）》等少數行政規章難以有效支撐起碳排放權交易管理制度體系，考慮到目前階段直接制定“碳排放權交易法”等專項法律的立法條件并不成熟，加快制定《碳排放權交易管理暫行條例》等行政法規是較為可行的立法思路。其次，應完善碳排放權交易管理的綜合性規定。專項立法不對碳排放配額發放和交易作過度詳細的規定，而是以原則和基礎性規則為指導，引導生態環境部門和地方制定符合實際的實施性立法。再次，應統籌碳排放權交易法律體系制定與修訂。應根據碳排放權交易單項法律，及時修訂《中華人民共和國節約能源法》等相關法律，形成內容全面、結構清晰、運行順暢的碳排放權交易法律體系。

行業立法和地方立法層面，首先，應根據專項法律拓展行業立法。以美國為例，成立于2005年的RGGI是美國第一個對電力行業實施碳排放總量控制和市場化交易的計劃，涵蓋了康涅狄格州等11個美國經濟發達的東北部州，RGGI致力于在州層面對電力行業二氧化碳排放權進行市場化交易和總量控制。對此，我國可以借鑒美國立法經驗，在電力行業碳排放權交易管理立法基礎上，著手對交通運輸、冶煉化工等行業的碳排放權交易制定部門規章。其次，應加強地方碳排放權交易立法審查。地方碳排放權交易立法是在專項法律框架下作出實施性的規定，因此，地方碳排放權交易立法的管理對象、管理方式和監管處罰等內容不得超出中央綜合性立法規定的種類與幅度?？梢蕴剿鹘⑻寂欧艡嘟灰琢⒎▽彶闄C制，中央立法機關應加強對地方立法規定的審查，避免地方立法出現與中央立法相沖突的規定，強化碳排放權交易管理立法的體系性。再次，應鼓勵地方立法探索。對于中央專項法律沒有涉及的立法空白領域，鼓勵地方進行探索性立法，其中的有益經驗可以納入中央綜合性立法。具體而言，一方面，支持各省依據中央分配的碳排放權總量，制定本省的碳排放配額分配實施細則與交易規定。另一方面，支持經濟發展程度相近或產業互補的部分省之間制定碳排放權區域性交易協議，在全國性碳排放權交易市場框架下開展碳排放權交易合作。譬如，京津冀、長三角和粵港澳大灣區未來可以探索制定區域性的碳排放權交易協議。

（二）補齊立法內容短板

首先，應明確碳排放權的產權地位。建議在我國法律條文中增加對碳排放權配額產權性質的規定。鑒于目前學界對碳排放權法律性質究竟屬于用益物權、行政許可抑或發展性人權仍然存在爭議，未來碳排放權交易立法可以廣泛征集意見，待經過深入的理論研究后，對碳排放權的法律性質進行具體規定。

其次，應完善碳排放權市場化交易法律規定。可以借鑒EU ETS和美國的立法經驗，對碳排放權交易市場化定價、抵押質押融資、計稅規則、金融化配置機制與權利救濟機制等方面內容進行補充和細化規定。比如，可以借鑒歐盟穩定碳價的實踐經驗，設定具體的碳排放權交易參考價格，當碳價波動超出一定范圍時，采用參考價格進行交易，在市場化交易的同時避免碳價大幅度波動。再如，在碳排放權交易金融化方面，可以借鑒發達國家經驗，引入碳金融衍生品交易制度，實現碳價格與市場風險掛鉤，促進碳價格發揮市場化功效，為碳質押、碳回購等業務的開展及碳交易收入的會計和稅務處理提供現實依據。

再次，應補齊中央立法與行業立法、地方立法的銜接性規定。鼓勵生態環境部門和各地區根據自身發展需要，在綜合性立法的框架下作出具體的實施性規定;對于行業立法、地方立法與中央立法規定沖突，行業立法與地方立法沖突等情形，建議由中央立法機關根據實際情況審查判斷究竟是補充修改中央立法規定還是修改行業立法、地方立法的具體規定。

（三）統一立法路徑認識

首先，應分階段推進碳排放權交易中央立法。碳排放權交易立法的第一階段是2011年碳排放權交易試點至2021年全國碳排放權交易市場建立運行，《管理辦法（試行）》等部門規章解決了碳排放權交易短期內“無法可依”的問題。第二階段是2022年至2030年碳排放總量達峰，這一階段應制定實施《碳排放權交易管理暫行條例》等行政法規，進一步完善碳排放權交易部門規章與實施細則。同時根據專項立法，推進《中華人民共和國節約能源法》等相關法律修訂。第三階段是2031年至2060年達到碳中和目標，這一階段碳排放權交易的法律體系已經基本完整，可以考慮總結立法經驗，制定《低碳發展促進法》《應對氣候變化法》等應對氣候變化的框架性立法，形成完善的應對氣候變化的法律體系，保障2060年碳中和目標如期達成。

其次，應分階段推進碳排放重點行業立法。我國碳排放權交易行業立法的第一階段是2011年碳排放權交易試點至2021年全國碳排放權交易市場建立運行，這一階段我國借鑒EU ETS和美國RGGI的經驗，以發電行業為突破口，重點開展了碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動的制度摸索，并形成了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》等實施性規定。第二階段是2022年至2030年碳排放總量達峰，這一階段應部署擴大碳排放權交易的行業范圍，探索制定交通運輸、航空、冶煉化工等領域碳排放權交易立法，擴大碳排放權交易的行業范圍。第三階段是2031年至2060年達到碳中和目標，這一階段交易立法應涵蓋社會經濟的主要行業，將絕大多數高排放單位納入碳排放權交易市場。

再次，應逐步推進不同區域碳排放權交易立法。我國東西省份、沿海內陸省份的碳排放權總量差異較大，推動碳排放權交易立法與實踐的積極性不一，碳排放權交易立法應當考慮不同區域推進碳排放權交易的效果與難度。在2030年碳達峰之前，我國可以借鑒美國RGGI的實施經驗，優先鼓勵東部碳排放總量較大的地區開展碳排放權交易立法與實踐，支持京津冀地區、粵港澳大灣區等重點區域在中央碳排放權交易綜合性立法框架下開展碳配額交易互換互認、碳排放權質押融資區域性協作等機制探索。在2031-2060年碳中和目標實現期間，逐步推動中西部省份的碳排放權交易實施性規定。具體而言，應結合我國中西部各省能源結構和分布特點，因地制宜優先進行發電、金屬冶煉等行業的碳排放權交易立法，鼓勵中西部省份借鑒東部區域碳排放權交易實踐經驗，與相鄰省份開展區域性的碳排放權交易。在此過程中逐步形成全國性碳排放權交易法律體系，推動高質量碳排放權交易市場的運行與發展。

〔參 考 文 獻〕

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