國家治理視域下檢察機關不起訴權監督制約機制的優化

何靜 楊欣宇

〔摘要〕 在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，檢察機關作為法治力量的重要組成部分，擔負著重要職責。不起訴權作為檢察機關的一項重要權力，需要依法規范行使，優化監督制約機制有利于防止檢察人員濫用不起訴權、督促檢察人員主動行使不起訴權、防范冤錯案件的發生。針對目前檢察機關不起訴權監督制約機制所存在的不起訴決定程序透明度不夠、檢察機關自我監督的規則模糊、外部制約的實效不足等問題，應通過提升監督制約程序的透明度、增強檢察系統內部監督的可操作性、提高外部制約的實效性等途徑予以優化。

〔關鍵詞〕 國家治理;檢察機關;不起訴權;監督制約

〔中圖分類號〕D926.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）01-0088-05

2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想。習近平總書記在會議上發表重要講話，強調要“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”，“深化司法責任制綜合配套改革，加強司法制約監督”，“加快構建規范高效的制約監督體系”〔1〕。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，進入中國特色社會主義新時代后，黨中央強調必須把權力關進制度的籠子里，依紀依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。在現代國家治理體系中，檢察機關扮演著重要角色，檢察權的規范運行對于實現司法現代化發揮著關鍵作用。因此，作為檢察權重要組成部分的不起訴權，能否得到合理適用，實現其運行的法治化，便具有很高的理論和實踐價值。檢察機關不起訴權的合理適用，離不開有效的監督制約，在奮力推進國家治理現代化的時代背景下，探討檢察機關不起訴權的監督制約問題，仍然具有時代意義。

一、國家治理視域下監督制約檢察機關不起訴權的意義

（一）有利于防止檢察人員濫用不起訴權

有學者指出，部分民眾之所以對公權力懷有疑慮即法律安全感較弱，與刑事公訴權的濫用現象存在很大的關聯性〔2〕。在司法實踐中，部分檢察人員可能會因為私利而濫用公權力，對本該起訴的案件故意不起訴，或者反之對不該起訴的案件卻作出起訴的決定。這種做法并沒有根據案件的實際情況，切實落實“以事實為依據，以法律為準繩”的基本原則，難以實現個案的公正，不起訴權內在的價值也無法彰顯。若有的犯罪嫌疑人為了逃避法律制裁而賄賂檢察人員，誘惑檢察人員因此徇私舞弊，就會導致不起訴權淪為檢察人員謀取私利的工具，滋生司法腐敗現象，極大貶損司法機關在民眾心中的公正權威形象。由此可見，對檢察機關不起訴權的運行予以監督制約，防止其被濫用，既有利于提升檢察機關的公信力，又有助于消解被害人的不滿情緒，維護社會穩定。

（二）有利于督促檢察人員主動行使不起訴權

檢察機關不起訴權的合理適用，有助于優化資源配置，通過調節進入審判階段的案件性質和數量，實現案件的繁簡分流。如果檢察機關態度消極，不敢依法行使不起訴權，則無法發揮不起訴權應有的功能。從某種意義上說，檢察機關“不敢”或“怠于”行使不起訴權，其實也是權力濫用的表現。

在實踐中，由于存在考核壓力，加之檢察機關行使不起訴權的標準在一定程度上較為模糊，有些檢察人員害怕一旦作出不起訴決定，會導致被害人情緒反彈，出于減少麻煩的目的而可能將本應不起訴的案件作出起訴決定。有些檢察人員為了避免遭受社會輿論壓力，“對一些可訴可不訴的案件，會顧慮如果決定不起訴是否會被誤會存在徇私情況，而堅持將案件訴至法院”〔3〕。還有些檢察人員因害怕辦案過程中出錯并因此承擔司法責任，從而表現得過于謹慎，對于一些可訴可不訴的案件，不愿由自己作出不起訴決定，而將案件推給檢察長或檢委會。由于最終作出決定的是檢察長或檢委會，即使出現問題，也會因為是集體決策的結果而導致難以追究司法責任。由此可見，倘若檢察機關不起訴權缺乏有力的監督制約，很可能會出現檢察機關有權不敢用的現象，不但會造成訴訟資源的浪費，無法落實寬嚴相濟的刑事訴訟理念，更遑論彰顯辦案機關的人文關懷。此種現象一旦成為常態，勢必妨礙司法現代化的實現。因此，需要對檢察機關不起訴權的行使予以必要的監督制約，充分落實不起訴權的理念和價值訴求，彰顯不起訴權的預設功能。

（三）有利于防范冤錯案件的發生

在我國刑事訴訟架構下，檢察機關在審前程序中尤其是在審查起訴階段承擔著主導責任。“毫無疑問，起訴階段是檢察機關具有主導地位并發揮主導作用的專屬階段。”〔4〕此種主導作用決定了檢察機關的公訴權具有引導偵查權、制約審判權的重要功能，相應地也對檢察機關合理適用其公訴權提出了要求。檢察機關既要對偵查權把好監督關，同時也要把好案件進入審判階段的入口關，行使不起訴權無疑是檢察機關可以依憑的有效手段。如果檢察機關依法合理適用不起訴權，一方面可以有效地將有冤錯嫌疑的案件過濾掉，使其沒有機會進入審判程序;另一方面可以對偵查權形成壓力，倒逼偵查機關合法行使偵查權，進而防范冤錯案件的發生。

黨的十八大以來，司法機關糾正了張氏叔侄案、聶樹斌案、呼格吉勒圖案等一系列冤錯案件，使民眾感受到了黨中央維護司法公正的堅強決心，但是這種事后糾錯的做法代價非常高昂。如果能對訴訟過程中的各個環節把好關，無疑會大大降低冤錯案件發生的概率。客觀地說，造成冤錯案件的原因很多，但是如果檢察人員可以正確地行使不起訴權，對于案件能夠依法作出準確的判斷，該訴則訴，不該訴則堅決不訴，可訴可不訴的則不訴，那么就會對進入審判階段的案件起到過濾作用，將那些原本不該起訴的案件擋在法院的大門之外，這相當于在審前階段構筑了一道防火墻，從而可以大大降低法院判錯案的概率。遺憾的是，在實踐中，可能存在由于檢察機關對公安機關移送的案件存在認識上的偏差，再加上檢察人員的認知水平以及承受的辦案壓力等，從而導致其作出錯誤的不起訴決定。基于此，對檢察機關不起訴權的適用予以必要的監督制約，有利于降低發生冤假錯案的概率。

二、國家治理視域下檢察機關不起訴權監督制約機制的規范省思

（一）檢察機關不起訴權監督制約機制的規范考察

目前，我國對檢察機關不起訴權的監督制約主要分為內部的自我約束與外部多元主體的制約兩種方式。內部約束屬于檢察機關的自我監督，既包括同一檢察機關內部各部門之間的相互監督，也包括上級檢察機關對下級檢察機關的監督。前者主要表現為作出不起訴的決定需要報部門負責人乃至檢察長或檢委會批準，后者則主要表現為對下級檢察機關作出的錯誤的不起訴決定，應當予以撤銷或責令糾正。外部制約的主體較為多元，主要包括法院、偵查（調查）機關、被害人以及被不起訴人等。具體來說，法院作為審判機關，依據不告不理的基本原則，一般無法直接介入監督程序，但如果被害人提起自訴，即通常所說的“公訴轉自訴”案件，法院可依法受理并作出裁判，這種方式可以被視為對檢察機關不起訴權的一種間接制約。偵查（調查）機關對于不起訴決定，可以要求復議或提請復核。被害人作為與案件有著直接利益關系的主體，可以通過行使法定的申訴權或者起訴權對檢察機關不起訴權形成直接制約。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第180條之規定，被害人對不起訴決定不服的，可以向檢察機關提出申訴，也可以不經申訴直接向法院起訴。此外，現行立法也賦予被不起訴人一定的制約權，當被不起訴人對不起訴決定不服時，享有向檢察機關提出申訴的權利，相較于被害人，被不起訴人沒有向法院提起訴訟的權利。

值得注意的是，在最新修訂的《刑事訴訟法》中，伴隨著認罪認罰從寬制度的入法，一種新型的不起訴制度應運而生，即《刑事訴訟法》第182條針對認罪認罰案件所增設的“特殊不起訴”①。對于此種不起訴決定應否監督、如何制約等問題，理論界尚存在不小的分歧，囿于本文的主題，將不就此展開專門探討，以下討論僅限于傳統的幾種不起訴類型。

（二）目前檢察機關不起訴權監督制約機制存在的問題

第一，不起訴決定程序透明度不夠，導致無法進行有效監督。程序公開是實現司法公正的基本要求，只有程序公開才能保障程序參與主體的知情權，而知情則是保證監督實效的基本條件。然而，在司法實踐中，檢察機關作出不起訴決定時，通常都不會公開進行。雖然有的學者主張起訴與否是檢察機關內部事務不宜公開，但是如果只是由檢察機關單方作出不起訴決定，被害人、被不起訴人以及他們委托的辯護人和訴訟代理人等相關訴訟參與人均無法參與到該過程中，自然很難對不起訴決定進行有效監督。檢察機關作出的不起訴決定具有終止刑事訴訟的法律效力，雖然法律賦予了被害人、被不起訴人等相關的救濟途徑，但是都屬于事后救濟，且推翻原決定還需經歷一系列程序，難度很大。在司法實務中，如果檢察機關在被害人未參與、未被征詢意見的情況下就作出不起訴決定，很可能會引起被害人的不滿，有的被害人甚至因此走上極端。除過程透明之外，最終的不起訴決定尤其是不起訴決定的事實依據和理由（涉及國家秘密等不宜公開的除外）理應向社會公開。然而，通過查看12309中國檢察網中公開的不起訴決定書可以發現，那些社會影響較大的典型案件說理較為充分，其他案件中對不起訴理由的說理則較為簡單粗陋，而且比較格式化，缺乏個案的針對性說理，這就在很大程度上削弱了當事人和社會公眾對不起訴決定的可接受性。

第二，檢察機關自我監督的規則模糊。由于檢察機關上下級之間的領導與被領導關系，本身就是利益相關的整體，因此通常缺乏足夠的監督動力。而且上一級檢察機關對下一級檢察機關的監督，目前多為口頭監督，且針對不起訴決定提出的復查，法律也沒有明確規定期限，這就意味著只要案件沒有超過審查起訴期限，下級檢察機關作出的不起訴決定就存在被上級檢察機關隨時否定的風險。此外，當上級檢察機關審核下級檢察機關作出的不起訴決定時，如果發現確有錯誤，可以通過提出糾正意見或者予以撤銷的方式進行監督，至于如何判斷不起訴決定是否確有錯誤，法律并沒有明確規定，在實踐中也缺乏統一的標準，所以其可操作性并不強，監督的實效性自然大打折扣。

第三，外部制約的實效不足。首先，盡管被不起訴人、被害人、偵查（調查）機關等可以對不起訴決定提出異議，形成一定的制約，但最終仍然是向檢察機關提請復查，也就是說，作出最終處理決定的還是檢察機關，別無其他司法機關進行監督，這使得不起訴權制約機制難以達到預期的目標。其次，對于被害人而言，除了對不起訴決定有權提起申訴外，還有機會向法院提起自訴，即“公訴轉自訴”，這對檢察機關的不起訴權而言是一種制約。但是“公訴轉自訴”案件需要被害人告訴才能啟動，從制約不起訴權的角度來看，具有被動性和時間上的滯后性。就實際操作而言，被害人提起自訴的門檻也明顯過高，被害人作為弱勢群體，取證、舉證都存有困難，而且讓被害人承擔追訴職能，容易造成訴訟結構混亂，“這就造成被害人自我救濟權利被虛置，相應地限制了被害人通過自訴來制約不起訴決定的機會”〔5〕，影響了“公訴轉自訴”的程序設置對于檢察機關不起訴權的制約效果。

三、國家治理視域下檢察機關不起訴權監督制約機制的優化路徑

（一）提升監督制約程序的透明度

第一，擴大不起訴決定公開聽證制度適用范圍。最高人民檢察院于2001年發布了《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》，該規則規定了不起訴聽證制度，然而該制度在實踐中未能發揮應有的作用，因此有必要進行針對性的修改，進一步提升程序的透明度。

關于公開聽證的條件，可以嘗試從權利保障的角度來設計。考慮到不起訴權的行使對被害人的實際影響最大，可以主張賦予被害人聽證申請權，無論案件復雜與否，都使被害人享有申請聽證的權利。當然，考慮到提高訴訟效率的需要和司法資源的有限性，是否啟動聽證程序仍然由檢察機關決定。另外，即使被害人沒有申請聽證或者案件沒有被害人，如果案件社會影響較大，一般也需要公開聽證。至于公開聽證的形式，建議嘗試構建被害人、被追訴人和檢察人員三方參與的“訴訟構造”。承辦案件的檢察人員結合聽證筆錄、案情和證據綜合判斷，提出案件起訴與否的書面意見，上報檢察長或檢委會討論。通過公開聽證作出的決定，無疑更容易被當事人和社會公眾所接受。

第二，公開不起訴決定文書，并且建立面向社會公眾的不起訴決定文書說理制度。進入自媒體時代，司法信息公開程度大大提升，檢察機關的相關決定文書應及時通過檢察系統的官方網站向社會公開，以便公眾隨時查閱，接受外界監督。檢察系統雖然也建立了12309中國檢察網等類似網站，并公開了一定數量的不起訴決定文書，但數量和范圍還遠遠不夠，在這方面完全可以借鑒法院公開生效裁判文書的經驗。

目前，我國的不起訴類型主要包括五種。針對每種不起訴類型，可分別設計出相應的不起訴決定文書模板，檢察機關一旦作出不起訴決定，就要及時將不起訴決定文書在網上進行公開，文書的內容可以根據案件的性質、案情的復雜程度以及不起訴類型而定。對于不起訴決定文書的說理，既要立足于案件事實，又要有明確的法律支撐，“注意理由的充分性，應以法定不起訴條件為標準，從主要方面去闡明理由，但是不能過于繁瑣”〔6〕，并且要有針對性，文書內容須和案件緊密聯系。此外，建議吸收人民法院在裁判文書公開方面總結的經驗，增強信息公開平臺的交互性，為公眾提供通過平臺留言發表意見的機會，平臺的后臺管理人員須及時將留言反饋給辦案的檢察人員，檢察人員應當及時在平臺上予以回復，向公眾釋法說理，這樣不僅可以維護檢察機關的權威形象，也讓民眾對不起訴決定更為信服。

（二）增強檢察系統內部監督的可操作性

檢察機關上下級之間是領導關系，“上級檢察院要充分發揮對下級檢察院的領導和監督作用， 要求下級檢察院嚴格按辦案程序和工作規程辦事”〔7〕。但是，上級檢察機關的監督應保持在合理的限度之內，在下級檢察機關還未作出不起訴決定時，不宜提前介入案件發表意見或指示，妨礙下級檢察機關的獨立判斷。對于上級檢察機關不批準的不起訴案件，下級檢察機關應該撤銷不起訴的決定，但是下級檢察機關后續采取何種措施，上級檢察機關不應干預。概言之，“上級檢察機關對于下級檢察機關享有監督權、復核權、指導權”〔8〕，但是不宜擁有最終決定權。這樣便于出現錯案時的責任追究，以免司法責任制改革成果被虛置。

在監督機制的具體內容上，一方面，法律應明確規定監督的期限。如果在此期間上級檢察機關未提出明確的監督意見，下級檢察機關的不起訴決定即產生效力。如此一來既可以督促上級檢察機關在不起訴決定作出之后立即開展工作，也可以使下級檢察機關在作出不起訴決定之后盡早結束案件的不確定狀態。另一方面，檢察系統內部應當積極采取措施。例如，省級檢察機關可以根據本地區辦案實際情況，制定規范的不起訴案件判定標準，還可以利用信息技術，建立本地區的類案檢索數據庫，便于辦案人員把握，同時也有助于實現司法公正。另外，有些地方檢察機關為了防止不起訴權被濫用，設置了比較嚴格的審批程序，無論案件復雜與否都需要經部門負責人、主管副檢察長、檢察長等層層審批。此種程序設計固然有依次把關的目的，但無疑降低了不起訴權的運行效率，同時也會影響檢察人員適用不起訴權的積極性。因此，在內部監督層面，可以優化審批程序，賦予檢察人員一定的獨立不起訴決定權。具體而言，應“將部分案情簡單無爭議案件的不起訴決定權逐步授予檢察官行使”〔9〕，真正落實司法責任制改革所提倡的權責一致;案件無爭議但具有一定影響力的，需要上報主管副檢察長、檢察長審批;案情復雜或當事人不愿意適用不起訴程序的，需要提交審委會討論決定，決定不起訴后再上報給上一級檢察機關審批。

（三）提高外部制約的實效性

第一，關于被害人的制約問題。對于那些不公開聽證的不起訴案件，必須聽取被害人及其委托的訴訟代理人的意見，并作出針對性的書面回應，對不起訴決定進行釋法說理。針對被害人因不懂法、舉證不力等現實困難無法充分行使自己權利的現實，可以考慮為經濟困難的被害人提供法律援助，讓法律工作者輔助被害人完成申訴或者自訴等相關程序，如此一來既有利于維護被害人的切身利益，又可以避免審判機關、檢察機關之間相互推諉，同時還有助于防范被害人濫用自己的救濟權利。另外，為了充分發揮“公訴轉自訴”預設的制約效果，如果被害人對檢察機關的不起訴決定不服而向法院提起訴訟時，理應適度減輕被害人的舉證責任，其僅需提供初步證據，法院即應立案，案件材料由法院依職權向檢察機關調取。

第二，關于被不起訴人的制約問題。客觀地說，在司法實務中被不起訴人不服不起訴決定的現象較為鮮見，所以筆者認為對于被不起訴人而言，事先的尊重可能比事后的救濟更為重要。因此，在檢察機關作出不起訴決定之前，必須明確告知被不起訴人不起訴決定的法律后果，充分聽取被不起訴人及其辯護人的意見，在此基礎上再作出決定，避免被不起訴人因不滿不起訴決定而頻繁申訴，造成訴訟程序倒流。為了從程序上約束檢察機關的行為，可以規定檢察機關未詢問被不起訴人就作出不起訴決定，那么被不起訴人仍然能夠行使申訴權，這樣的安排也有利于制約檢察機關不起訴權的行使。

〔注 釋〕

①學界對于此種不起訴的稱謂不盡一致，除了“特殊不起訴”外，還有學者用“核準不起訴”“特別不起訴”的概念指稱這種新型的不起訴。就現有研究而言，盡管名稱不同，但內涵上并沒有呈現出顯著差異。基于該種不起訴相較于傳統的幾種不起訴類型，主要適用于認罪認罰這種特殊類型的案件，故本文使用“特殊不起訴”的提法。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.堅定不移走中國特色社會主義法治道路? 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障〔J〕.求是，2021（05）：9-17.

〔2〕周長軍.公訴權濫用論〔J〕.法學家，2011（03）：23-35.

〔3〕呂曉燕，楊新榮.檢察機關行使不起訴權的現狀及完善對策〔J〕.中國檢察官，2014（23）：76.

〔4〕張建偉.檢察機關主導作用論〔J〕.中國刑事法雜志，2019（06）：30-41.

〔5〕田美妍，戚進松.檢察機關不起訴權制約之完善〔J〕.中國青年政治學院學報，2009（05）：91-96.

〔6〕俞永梅，周耀鳳，王 晶.相對不起訴制度的運行與完善——以浙江省寧波市855份相對不起訴文書為分析樣本〔J〕.人民檢察，2018（06）：33-37.

〔7〕郭 亮，黃邦謀.上級院對下級院監督機制之健全探析〔J〕.人民檢察，2010（13）：58-61.

〔8〕李 智，劉 坤.不起訴裁量權的反思與構建——以2012年修改的刑事訴訟法為視角〔J〕.天津法學，2013（01）：96-101.

〔9〕童建明.論不起訴權的合理適用〔J〕.中國刑事法雜志，2019（04）：23-34.

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