黨內法規制度建設評估指標體系化研究

李 璐，韓蘇蕓

（1.華東師范大學 馬克思主義學院，上海 201100；2.湖州師范學院 學生處，浙江 湖州 313000）

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。這標志著我國全面從嚴治黨、依規治黨邁入高質量發展新階段。在新階段進一步加強黨內法規制度體系建設離不開對黨內法規制度的評估，而高效的評估工作需要建構科學、有效、操作性強的評估指標體系。

一、研究梳理與學理支持

（一）相關研究梳理

目前，黨內法規制度建設的相關評估沒有特定的、具體的、清晰的評估指標體系，學界對此進行了相關的研究和探索，提出了若干思路。主要包括以下幾個方面：第一，從基本框架與技術路徑出發進行評估。學者陳家剛從合法性、完備性、實效性、責任性這四個維度勾畫出黨內法規制度建設的評估框架，探索技術路徑，具有重要的理論和實踐意義。第二，從黨內法規制度的執行力出發進行評估。學者劉長秋等將制度執行力歸納為執規守責性、執規嚴格性、執規公正性、執規規范性和執規實效性，從這五個維度進行了分析。第三，從黨內法規制度實施后的效果出發進行評估。學者李志強將黨內法規制度的實施效果分為黨的自身建設影響和黨的領導建設影響這兩個一級指標，一級指標下共有十二個二級指標。第四，從黨內法規可操作性層面進行評估。汪全勝、黃蘭松認為在借鑒立法評估一般理論的基礎上，有必要對黨內法規的可操作性評估進行系統性構建。第五，從其他相關層面出發進行評估。有學者提出“三分法”（立規前、立規中、立規后評估）、“兩分法”（事前、事后評估）、“不分法”（實施后評估）等觀點，對評估環節各有側重。

從研究的具體情況來看，關于黨內法規制度建設的評估還有進一步研究的空間。第一，不同評估方面的具體指標不夠完善；第二，關于黨內法規制度實施效果的評估指標趨于重復化、簡單化；第三，對評估的主體和對象存在不同的認知與理解。這些方面都值得學界深入研究。

（二）評估指標建構的學理支持

為了使黨內法規評估指標的建構更有質量，必須筑牢理論基礎，其中離不開相關學理支撐，如制度理論、應用法學理論、系統論、政治系統理論。適當借助上述理論構建黨內法規制度的評估指標有助于提高評估的科學性、合理性和規范性。

一是制度理論。制度是一套規則體系，制度理論認為具有某種制度特征的組織必會做出某種行動的選擇。黨內法規作為規則體系，是中國共產黨針對依法治國、依規治黨所作出的行為決策。包括《中國共產黨章程》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》，等等。因此，制度理論適用于黨內法規制度的構建。

二是應用法學理論。應用法學通常指研究現行法律、法規并注重將研究成果在實際中加以運用的法學分支學科。應用法學相對而言指向更為具體，對社會實踐動態施與，與理論法學相比則更具實踐效能。黨內法規屬于“法”的范疇，不僅推動黨的建設和發展的自我審視與檢測，而且和應用法學一樣注重社會實踐與治理成效。

三是系統論。系統論的創始人貝塔朗菲認為：“系統是處于相互聯系中并與環境發生關系的各個組成部分（要素）的總體（集）?！保?］系統論是一個科學名詞，是研究系統的結構、特點、行為、動態、原則、規律以及系統間的聯系的科學，主要思想是把研究和處理的對象看作一個整體系統。黨內法規同樣也可以看作一個系統，2017年6月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》發布，其中指出完善以“1＋4”為基本框架的黨內法規制度體系，可見，黨內法規體系涵蓋全方位、各層級、各領域，具備一個系統的特點和性質。

四是政治系統理論。這是美國政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）提出的，他在政治學研究中使用系統剖析方法，將政治過程定義為不斷持續、相互關聯的一系列行為?！罢蜗到y”是社會系統的一個亞系統，其功能是作出具有集體約束力的決策［2］。黨內法規制度建設不僅是持續不斷的行為，也是一種具有黨員集體約束力的決策，因此，可借助政治系統理論來闡釋黨內法規制度的發展情況，理解黨內法規制度建設的持續性、約束性等特質。

二、黨內法規制度建設評估的價值訴求

“黨內法規具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統一規范功能”［3］，其中，鮮明的價值導向在黨內法規制度建設評估實踐中具有高度的導向作用，體現為指導構建科學、合理、完備、有效的評估價值標準。

一是科學性?？茖W性不僅是對黨內法規制定的要求，也是黨內法規制度建設評估工作的價值訴求。堅持科學性不僅可以厘清黨內法規制度中存在的一些問題，還能根據制度建設的周期性規律，驗證制度規范是否存在脫離實際、約束不夠的問題，用以指導黨內法規修訂完善；并且，黨內法規制度的評估堅持科學性，能夠促進制度更具有活力和穩定性。

二是合理性。合理性是黨內法規評估的重要標準，是確保黨內各項法規制度落實的重要評估因素。嚴格的合理性標準能夠在黨內法規制度評估的過程中讓人感受到制度的公平正義，并且使黨內法規制度向著合理的體系化前進，也能在一定程度上促進評估結果的合理性，推動黨內法規制度建設的長期有效發展。

三是完備性。黨內法規“要系統完備、銜接配套。要立治有體、施治有序、零打碎敲不行，碎片化修補也不行”［4］。同樣，對黨內法規制度建設的評估也需要形成完備的指標體系、評估流程與具體的評估方法，從而得出科學有效的評估結果。

四是有效性。黨內法規制度的有效運行離不開黨內法規制度評估的有效性，科學的評估內容、流暢的評估程序和完善的評估體系都能夠提升黨內法規制度評估的有效性。評估體系的有效性價值訴求可以進一步推進從嚴治黨向縱深發展，實現黨內監督和人民群眾監督的有機結合，促進黨內法規制度的規范功能與治理功能的協調，推進黨內法規制度的有效建設。

三、黨內法規制度建設評估指標體系化構建

（一）評估原則

一是堅持黨領導立法原則。黨內法規制度建設的評估要始終堅持黨領導立法的原則，確保將執政黨的主張落到實處。在評估中不僅要重視黨內法規制度建設的具體內容，也需要反映黨領導立法在黨建工作中的引領作用。

二是相關性原則。在評估的過程中，須明確審視評估設計、計劃和內容的相關性，若制度的制定和實施發生變化，那么評估主體就需要與制度實施部門以及監管部門協商，重新明確其相關性，通過相關性原則，清晰勾畫出黨內法規制度評估的具體目標和戰略決策。

三是獨立性原則。在黨內法規制度評估中要始終貫徹獨立性原則，即要求評估的機構獨立、評估的行為獨立，以免受到外來干擾。

四是公正性原則。所謂公正性，即要求評估過程公平公正，在評估對象、評估范圍、評估主體和評估方法的選擇與確定中，以及對黨內法規制度的評估與具體問題的分析報告中沒有主觀偏見。

（二）評估維度

一是從黨內法規制度建設的相關環節出發?？偟膩碚f，需要對黨內法規制度的制定環節、執行環節、實施環節、效果環節和監督環節進行評估。習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上指出：“制度制定很重要，制度執行更重要。”其實，不僅黨內法規制度的制定、執行很重要，制度的實施、效果和監督也很重要。從不同的環節出發進行評估，要充分考慮他們的內在關系和實際的發展狀況，強化黨內法規制度的制定力、執行力、實施力、效果力以及監督力，以此提高黨內法規制度評估的完整性與全面性。

二是從黨內法規制度文本維度和“行為者”的維度出發。對黨內法規制度的評估，“既包括對黨內法規制定質量、文本質量的評估，也包括對評估制度建設過程中各方行為者的認知和態度的評估”［5］。為了獲得客觀的評估結果，要充分考慮將主觀因素與客觀因素相結合，因此，不僅存在制度文本的評估，同時也需要對不同行為者進行評估。

（三）評估框架

評估框架可定義為一個幫助評估設計的組織工具。構建黨內法規制度建設評估框架在于組織和完善好評估目的和具體內容，并保證評估內容（或評估問題）與合適的評估指標相匹配。評估框架主要包括兩部分，一是評估維度，二是具體的評估指標和方法。在對黨內法規制度的制定、執行、實施、效果和監督各環節具體內容的分析以及對每個環節包括相互關系的認知、指標的選取過程中，都將以評估框架為依據。黨內法規制度建設評估框架如圖1所示。

圖1 黨內法規制度建設評估框架

圖1簡要地展示了黨內法規制度建設評估的框架，主要包括黨領導立法的兩個不同維度（黨內法規制度文本和行為者），以及黨內法規制度的制定、執行、實施、效果、監督五個環節?！皥猿贮h領導立法就是堅持一切立法工作由黨統領”［6］。將黨領導立法原則貫穿于黨內法規制度建設評估當中，有利于提升黨內法規制度思想基礎和價值內核。從黨內法規制度本身（即文本內容）和“相關者”的不同維度出發進行評估，并在評估過程中堅持以黨領導立法為核心，以促進黨內法規制度建設。

（四）評估指標

評估指標是對關鍵評估問題的進一步細化，其功能主要包括四個方面：一是關鍵的評估問題包含多項評估內容，需要若干評估指標加以區分；二是評估指標能夠體現主要問題特征；三是針對評估指標可準確收集回答關鍵問題的信息；四是評估指標能夠直觀地分析關鍵的評估問題，得出評估結果。在指標設計時，按照一般的評價體系設計程序，以實現從嚴治黨新成效、提高黨內法規制度建設水平、增強黨內法規制度建設質量作為評估活動的總目標，并借鑒一般評估體系的分類框架，遵循合法性、合理性、協調性、實效性、規范性等原則要求，進一步對黨內法規制度建設各環節中具體的相關因素進行篩選和分類；同時，借鑒《國家“十二五”規劃綱要實施監測評估指標及評估方法》的相關內容，提煉出約束性和預期性指標屬性，以此對黨內法規制度建設評估指標進行設計。評估指標共分為5個一級指標，每個一級指標下有6個二級指標，共30個具體指標。內容見表1。

表1 黨內法規制度建設評估指標體系

續表1

一是黨內法規制度制定。黨內法規制度的制定是指“具有立法權的黨組織在其職權范圍內依照規定程序對黨內法規進行規劃、起草、審批、發布等程序的活動”［7］。黨內法規制度制定直接影響著黨內法規制度的建設。在此一級指標下，主要選取立法技術是否合理、程序設計是否遵守法定步驟和順序、法理考量是否合理等6個具體指標，這6個二級指標是從黨內法規制定的技術、程序、法理、前瞻、文本等不同方面進行設計，各指標都是圍繞著黨內法規制度制定的狀況和具體過程來選擇，指標屬性分別為4個約束性和2個預期性。

二是黨內法規制度執行。習近平總書記在內蒙古考察時指出：“黨內法規不少，主要問題在于執行不力，有的是缺乏執行能力，有的是缺乏執行底氣。”黨內法規制度的執行，是全面從嚴治黨的必然要求，在此一級指標下主要選取6種執行上可能會發生的情況提煉為二級指標，具體包括：選擇式執行（選擇黨內法規中容易的執行）、表現式執行（執行黨內法規帶有“被看見”的目的）、學習式執行（用讀文本的形式代替真實的執行）、痕跡式執行（不注重黨內法規執行的實效性）、隱藏式執行（具體的執行情況沒有被關注到）、滯后式執行（法規的執行中有拖延滯后的傾向）。這6個具體指標的屬性都屬于約束性。

三是黨內法規制度實施。黨內法規制度的實施是指“各級黨組織、全體黨員及其他主體通過一定的方式使黨內法規的要求和規定在實踐中得以貫徹和實現的活動，是將黨內法規具體落實到實踐中的整個運行過程”［8］。此一級指標下主要選取制度宣傳教育責任、制度傳播、制度實施力、制度實施責任、制度實施效率等6個方面的二級指標，指標屬性都為預期性。

四是黨內法規制度效果。黨內法規制度效果即黨內法規制度實施后在黨的治理工作中所體現出的具體效果以及在社會中產生的影響。主要包括預期目的、規范效果、不良現象發生率、管黨治黨、資源的有效配置等6個方面的二級指標，指標屬性都是預期性。

五是黨內法規制度監督。習近平總書記指出：“沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化。”［9］缺乏有效的黨內法規制度監督，黨內法規制度建設會大打折扣。根據新時代中國全面從嚴治黨和依規治黨的現實需求，界定出黨內法規制度監督一級指標下的二級指標共6個，指標屬性分別為5個約束性和1個預期性。

上述評估指標僅僅是從黨內法規制度建設相關環節的宏觀角度確立的初步框架，其中選取了五個環節當中一些關鍵性的因素作為衡量標準，由于不同的環節中涉及的具體內容很多，在黨內法規制度建設評估的過程中會面臨各種情況，每個評估指標因環境的不同、人的主觀原因以及政府、各機構執行力的不同也會發生某些變化，因此，在評估的過程中要注重不同的指標之間的不穩定因素，具體情況具體分析，盡可能得出科學、客觀的評估結論。

（五）評估方法

在評估體系構建的同時需要提供一些專業的評估方法，選擇合適的評估方法將有利于評估工作的開展。以下幾種評估方法可以作為參考。

一是層次分析法。層次分析法（Analyt?ical Hierarchy Proess，簡稱AHP）是20世紀70年代末美國運籌學家賽惕所提出，是一種將人們的主觀判斷與定性、定量相結合的評估方式。將其運用于黨內法規制度的評估。首先，可以按照各指標之間的隸屬關系和關聯程度進行分組，把黨內法規制度中復雜的評估問題層次化。其次，根據評估問題的性質和要達到的目標分解為不同的制度因素，同時在層次結構中，通過層次的遞階關系可以持續性的評估、選擇和決策，以此計算出各個可供黨內法規制度評估的方案對最高發展目標的排序。層次分析法符合人的思維規律，簡單有效且適應性強，同時應用范圍很廣，不僅應用于方案的選擇和優化，對確定指標權重也有獨到之處，是一種常用的評估方法。

二是文獻調查法。文獻調查法并不僅是一種收集資料的重要方法，也是一種專門的評估方法，主要是搜集和分析各種有關黨內法規的相關文獻資料，從中選取需要的信息。在評估活動中，通過文獻調查，評估者可以收集到一些用其他方法難以收集到的相關資料，另外在撰寫評估報告的時候也需要利用文獻調查法進行拾遺補闕。該方法主要有三個步驟：文獻搜集、鑒別整合和分析評估。

三是專家訪談法。專家訪談法是指評估行為者根據評估活動的需要，通過與研究黨內法規的專家學者進行談話，從專家給出的數據及看法中，深入地了解評估對象，收集更深層次信息。專家訪談法可以確保收集到評估相關數據的數量和質量。專家訪談法的優點有兩個方面。一是可以使評估者了解到黨內法規的思想來源以及黨內法規制度建設的目標、計劃、進展動態、影響及意義等，評估者可以根據訪談結果寫出更具學術性的評估報告。二是專家訪談法允許受訪專家自由發表自己的看法，讓評估者更深入地理解黨內法規制度建設在發展戰略等方面存在的問題。相比其他一些方法（如問卷調查等），專家訪談法具有調研針對性強、范圍小、效率高、可操作性強的特點。

四是社會網絡法。社會網絡法是考察分析不同社會單位，包括個體、群體或組織所構成的關系結構及其屬性的方法。借助社會網絡分析不僅可以把黨員以及各領導干部相互之間的關系、黨內法規制度構成的網絡、黨內組織機構與黨內法規體系的宏觀結構耦合起來，也可以為黨內法規制度的分析提供依據，比如通過不同評估者之間的資源和信息的共享，判斷黨內法規制度評估的行為與結果等。

四、總 結

本文將黨內法規制度建設的評估指標按照原則—維度—框架—方法四個層面進行構建，根據黨內制度建設相關的五個環節設置5個一級指標、30個二級指標，初步形成一個較為完整的評估指標體系。由于黨內法規制度建設是一個具有內在邏輯和體系的制度構建過程，因此黨內法規制度建設評估既有助于增強制度實效，掌握制度建設的周期性規律，也有利于執政黨完善黨內法規制度建設。與此同時，對黨內法規制度建設評估工作的研究也是一個理論性與實踐性并存的領域，如何構建一個科學、有效、規范的黨內法規制度建設評估體系是一項紛繁復雜的工作，不僅需要借鑒已有的相關評估經驗，也需要學術界的廣大研究者從不同角度來深入研究。