石嘴山市農村產權流轉交易做法、成效及對策建議

董明華

（石嘴山市農村經濟發展服務中心，寧夏 石嘴山 753000）

鄉村振興是做好新時代“三農”工作的總抓手。實現鄉村振興的過程，實際上是城鄉要素雙向流動的過程。發展鄉村產業是推動鄉村全面振興的基礎。目前，鄉村振興制度保障不足，人、地、資本等資源要素潛能亟待激活釋放。2017年，國務院辦公廳印發《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，提出“引導農村產權流轉交易市場健康發展，事關農村改革發展穩定大局，有利于提高農村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農業現代化。”近年來，石嘴山市認真貫徹落實中央、自治區精神，將加快農村產權流轉交易作為破解農村資源要素流動不暢問題的重要抓手，聚焦農村產權的確權賦權、流通放活、支持保護，通過逐步盤活農村土地資源，推動農村豐富土地資源和城市富余資金、技術、人才等資源雙向流動，使農村的資源要素得到優化配置，為鄉村產業振興提供了源源不斷的動力。

1 石嘴山市農村產權流轉交易的主要做法

1.1 重點完成13項農村產權的確權登記

2011年，支持平羅縣爭取到國家級農村改革試驗區，在縣域范圍內封閉開展農村土地經營管理制度改革試點，探索創新土地經營管理機制，完成了農村土地承包經營權、農民集體荒地承包經營權等農村產權的確權登記頒證，積累了豐富的工作經驗，2013年開始，總結平羅經驗向全市推廣，農村產權確權范圍也進一步擴大。到2016年底，全市基本完成了農村土地承包經營權、農村宅基地使用權、農村房屋所有權、農村集體荒地承包經營權、設施農業用地使用權等13項產權的確權登記頒證工作，農村各類產權實現了應確盡確。為了活化農村各類產權，賦予農民更多的財產權利，指導縣級政府出臺了《農村土地承包經營權自愿退出補償暫行辦法》、《農村宅基地使用權流轉交易管理暫行辦法》、《農村產權抵押貸款管理暫行辦法》、《農村集體經濟組織股權管理辦法》等多項政策文件，構建起強有力的政策支撐體系，按照產權性質不同，為已經確權登記的農村各類產權分別賦予有償退出、抵押融資、流轉交易等權能，農民、農村集體經濟組織及其他農業經營主體可憑借手里的土地權屬證書進行相應的市場交易。

1.2 有序推動農村土地制度改革

制定出臺有關工商資本租賃土地從事農業生產經營準入標準，不斷完善經營主體流轉土地風險防范、日常監管、有序退出機制，嚴格規范土地流轉程序，鼓勵發展家庭農場、農民合作社和社會化服務組織，積極推動農村土地適度流轉，到2021年底石嘴山市農村土地流轉面積3.96萬hm2，占全市耕地總面積43.36%，個別城市化率高的村在堅持村民自愿的前提下，還通過整村流轉土地吸引了一批好項目入駐，發展起了蔬菜、制種等特色產業；實施平羅縣兩輪國家級農村宅基地制度改革試點，探索創新了一系列規范農村宅基地管理的經驗做法，為進一步盤活利用農村閑置的宅地資源打下了堅實基礎。在此基礎上，石嘴山市又爭取到自治區農村閑置宅地盤活利用試點，支持空心化率較高的村莊開展宅基地和農房有償退出，整治退出了1470宗閑置宅基地，騰退了333.33多hm2土地，其中，100hm2復墾成為耕地，其余土地或調整為集體經營性建設用地進入農村產權流轉交易市場進行交易，或由村集體經濟組織就地利用發展二三產業。

1.3 搭建農村產權流轉交易服務平臺

石嘴山市由政府推動，依托現有的農經（農村改革）部門，在大武口區、惠農區、平羅縣分別建立農村產權流轉交易服務中心，在全市各個鄉鎮設立農村產權流轉交易服務站，在195個行政村各配備至少一名專（兼）職村級農村產權流轉交易工作人員，建立了農村產權流轉交易縣、鄉、村服務體系，農民及其他農業經營主體可以就近選擇相應的機構辦理信息咨詢、資產評估、產權交易、抵押融資等業務。同時，開通農村產權線上流轉交易平臺，把農村土地承包經營權、農村房屋不動產權等不同種類產權納入線上交易平臺的交易范圍，農民及其他經營主體可以通過手機APP或網站申請、辦理相關業務，滿足了農民和經營主體多元化需要。完善交易規則，制定農村產權流轉交易流程、風險防控等制度，細化了農村產權流轉交易服務標準，確保交易透明、規范、高效、風險可控，破解了農村產權交易信息不暢、私下交易不規范、集體資產流失、矛盾糾紛突出等問題。目前石嘴山市農村產權流轉交易額54億元。

1.4 加大農村金融政策支持和創新力度

完善政策性農業保險，在中央和自治區財政補貼險種的基礎上，市財政強化特色產業支持保護力度，將西瓜和苜蓿2種農作物納入財政補貼保險范圍，全市政策性農業保險覆蓋制種、奶牛肉牛肉羊養殖、瓜菜枸杞飼草種植等主要特色優勢產業，2021年全市政策性農業保險種植業投保面積6.51萬hm2，養殖業投保牲畜42.68萬頭（只），總保費5491.4萬元，賠付金額3962.73萬元，有效保障了農業再生產能力。健全農村金融服務體系，銀行保險機構通過在農村建設營業網點、布設自助機具、提供流動金融服務等方式實現了195個行政村基礎金融服務全覆蓋，切實滿足各類農業經營主體金融需求。銀行機構成立了涉農領域金融服務專業團隊，從授信審批流程、人員配備、考核激勵方面都給予了相應傾斜。政府建立農村產權抵押貸款風險補償基金，支持金融機構加大創新力度，結合實際推出了“奶牛活體貸”“農業機械設施貸”“土地經營權貸”等金融產品，聯合銀行、保險、經營主體推出“訂單農業+金融”試點，吸引更多的金融資本、社會資本和工商資本下鄉進村，目前共發放農村各類產權抵押貸款2.58萬筆，貸出15.65億元，為各類農業經營主體有序生產提供金融保障。

2 石嘴山市農村產權流轉交易開展以來的成效

2.1 促進了鄉村特色產業發展

農村土地經營權等農村產權通過農村產權交易平臺公開流轉交易，土地資源的利用效率得到了極大提升。平羅縣頭閘鎮西永惠村通過流轉村民承包地1000余畝，與制種企業合作發展訂單農業，打造蔬菜制種產業園區，推動頭閘鎮制種產業規模達2萬余畝，西永惠村被列為石嘴山國家農業科技園區制種核心區，制種產業已成為該鎮特色優勢產業。平羅縣高莊鄉東風村依托獨特的地理位置，結合產業發展實際，將集體經營性建設用地入市交易獲得的土地增值收益，用于倉儲物流園和牛羊養殖基地等項目建設，有力推動該村物流產業和養殖業的健康發展。

2.2 增強了農村社會吸引力

通過暢通土地資源要素渠道，放活土地使用權，實現了以地留人，有力推動產業落地、農業轉型及融合發展。寧夏瑞豐源牧業股份有限公司通過農村土地制度改革，獲得農業設施使用權證書，再憑借該證書獲得銀行抵押貸款1500萬元，資金主要用于引進新的智能化擠奶生產線，促進了奶牛養殖業智能化升級，帶動了河東地區現代化奶牛養殖業快速發展。平羅縣軍瑞農副產品流通專業合作社交易取得靈沙鄉靈沙村7733.33m2集體經營性建設用地50年的使用權，合作社有了長期用地保障，先后投資500萬元建設加工車間，購置糧食烘干塔等設施，延伸農村產業鏈條，帶領村民干事創業，促進鄉村產業發展，帶動農民增收致富。

2.3 帶動了農民集體雙增收

通過一系列改革落地見效，農村“死”資源變成“活”資本，農民和村集體享有更多地財產權利，有力促進了農民和村集體雙增收。陶樂鎮廟湖村和紅崖子鄉紅瑞村生態移民區5.32hm2閑置集體建設用地就地入市，村集體獲得了56.24萬元土地增值收益（廟廟湖村30.11萬元、紅瑞村26.13萬元），村集體經濟取得“第一桶金”，同時以土地資源吸引2家服裝加工企業落戶建廠，帶動1500名移民群眾就業，移民年均增收2.5萬元，實現了產業精準扶貧。惠農區紅果子鎮以發展全域旅游為契機，通過對村中閑置房地進行提升改造，引進10家綠色食品加工企業，打造29家特色旅游民宿，豐富了大地天香旅游景區產業業態，位于該鎮產業發展核心區的馬家灣村也成功搭上了致富增收的“順風車”，2021年全村農民人均純收入突破2萬元，村集體經營性收入達到50萬元。

2.4 改善了農村人居環境

通過農村產權交易，優化了土地資源配置，顯化了農村土地資產價值，一定程度上破解了鄉村建設缺乏資金、建設用地的難題。通伏鄉通城村通過集中收儲復墾農田周圍58戶農民的閑置房地，清理騰退土地10.13hm2，將其中2hm2土地通過調整入市的方式出讓給綠康林家庭農場，村集體以獲得的53萬元土地增值收益用于鄉村建設，著力發展稻漁（蟹）產業綜合體，昔日蕭條破敗的“空心”村莊實現了華麗的轉身，如今已發展成為稻菽千重浪的美麗田園。姚伏鎮通過農村宅基地制度改革試點，累計整治退出閑置房地779宗，清理騰退建設用地31.13hm2，重新高標準規劃建設生態宜居村莊，逐步改善農民居住質量和生活水平，努力實現城鄉群眾生活同質化，為“人往哪里去”和“可持續發展”找到了重要出路。

3 石嘴山市農村產權流轉交易存在的問題

3.1 農村產權流轉交易機構人員嚴重不足

石嘴山市只有平羅縣設立了專門的農村產權流轉交易中心，其職能與農經管理機構相分離，有20幾名專職人員負責農村產權流轉交易的相關業務，其他兩個縣區均依托原有農經管理機構成立農村產權流轉交易中心，由農經管理機構工作人員兼職負責相應業務，工作人員十分緊張，一定程度上影響了農村產權流轉交易業務的開展。目前，縣區間農村產權流轉交易發展極為不平衡。三個縣區農村產權流轉交易量存在明顯的差距。據農業農村局統計，到2021年底，全市農村產權流轉交易額為54.21億元，其中，平羅縣農村產權流轉交易額為48.79億元，占全市交易額的90%，其他兩個縣區農村產權流轉交易額為5.42億元，僅占全市交易額的10%。

3.2 交易品種還不夠豐富

石嘴山市已經完成了農村土地承包經營權、宅基地使用權等13種產權的確權登記頒證，但是可以用于農村產權流轉交易的品種只有9種，交易品種還沒有完全實現確權品種的全覆蓋，而且目前交易品種以農村土地承包經營權的流轉交易為主，其他品種交易量較少。以平羅縣為例，農村土地經營權流轉交易量占90%以上，而農村產權抵押貸款、農村產權自愿有償退出轉讓交易量占比不足10%。

3.3 交易體系還不夠健全

石嘴山市雖然構建了三級農村產權流轉交易體系，但是交易市場還不夠成熟，一整套的風險防控機制還不夠健全，農村產權評估缺乏專業性的機構支撐，這些都在一定程度上影響了農村產權的交易，一些農民對此還有一些顧慮，對將農村產權拿到市場上交易還存在觀望的態度。

3.4 交易沒有突破縣域范圍

目前，石嘴山市集體經營性建設用地、宅基地使用權流轉等產權交易還局限于縣域范圍內，尚未突破縣域、市域、省域，土地等資源要素受政策等影響還不能向縣外、省外流動，土地等資源要素上行受到限制，土地價值還不能充分彰顯，影響了農民、村集體流轉交易農村產權，尤其是土地、房屋資源交易的積極性。

4 加快推動石嘴山市農村產權流轉交易的對策建議

4.1 繼續擴大農村產權確權登記范圍

加快推進農村用水權改革和土地權改革，進一步擴大農村產權的確權登記范圍，讓豐富的農村資源取得“身份”，促進農村資產資源權屬明晰化。要聚焦農村宅基地及農村集體經營性建設用地改革，賦予農村產權更多的權利，拓寬農村土地資源要素流通渠道，讓更多的農村土地資源有序進入市場，使價值得以實現。

4.2 完善農村產權流轉交易體系

整合公共資源交易中心資源，盡快建立完善寧夏統一的農村土地交易市場，完善農村產權流轉交易體系。進一步完善農村產權流轉交易辦法，明確交易規則、操作流程，完善資產評估、法律咨詢、產權經紀、抵押融資、風險監控等服務機制，推動農村土地依法依規、自主自愿、公開公平交易。

4.3 積極推進土地指標交易

要用好國家跨省域土地指標交易政策，積極爭取全國農村閑置宅基地退出節余指標跨省域交易試點市早日落地石嘴山市，讓農村產權走向更加廣闊的市場，從而實現省域間土地與資本互換增值。建議自治區有關部門進一步統籌整合寧夏土地指標，完善指標交易管理辦法，盡快推動補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨實現省域交易，讓農村土地指標流向東部沿海大城市，讓大城市豐富的資金流向農村，讓農村獲得更多的第一桶金。

4.4 創新金融服務模式

鼓勵金融機構開發更多適合特色產業發展和農業經營主體需求的信貸、保險產品，推廣“銀行+合作社或龍頭企業+農戶”等模式，擴大農業保險的覆蓋面，滿足現代農業發展多樣化金融需求。推進農村土地經營權、地上附著物產權、林權、農村房屋產權、農業設施產權等產權抵押貸款、流轉交易方式，把農民的死資源變成活資源，讓入場交易的農村產權多起來，推動農村資源要素向城市流通，城市豐富的信息、人次、資金等資源流向農村，進一步激發農村發展的活力。

5 結語

針對農村產權流轉交易中的各類問題，相關工作人員需著重關注，并給予相應的對策及建議，促進農村產權流轉交易以及推動農村資源的有利流動，使農村的資源要素得到優化配置，促進鄉村產業振興工作的高效發展。