對上海浦東大居工程建設(shè)問題的調(diào)研及對策研究

2012 年，上海市為落實市政府“大集團(tuán)對口大基地”模式[1]，集中推動的一批大型居住社區(qū)保障房項目，實施十年以來，取得了很大成績，同時也存在很多問題。

本文調(diào)研歸納了上海市浦東新區(qū)曹路大居工程建設(shè)實施過程中的復(fù)雜問題。第一，大居導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問題；第二，大居配套建設(shè)規(guī)模和實際不符問題。并且針對以上調(diào)研中問題，展開了找準(zhǔn)問題癥結(jié)，有效解決問題的工作，積極尋找了問題的解決之道。為上海市大型居住社區(qū)保障房建設(shè)提供了事實依據(jù)。

1 浦東曹路大居工程概況

至 2022 年底，上海市浦東新區(qū)共有 5 個基地大居正在建設(shè)。本文主要針對曹路大居展開問題調(diào)研和解決之道的分析。

曹路大居基地南北地塊被凌空路、東靖路、金海路、錦繡路以及浦東運(yùn)河圍繞。總規(guī)劃面積 353 萬 m3。其中，北地塊建設(shè)有 7 個住宅小區(qū)，住宅面積 115 萬 m3，至 2022 年底已有 68 萬 m3竣工交付。開工之初，7 個小區(qū)中有 2 個小區(qū)有動遷需求。南地塊 13 個居住小區(qū)，住宅面積達(dá)到 179.12 萬 m3，規(guī)模比北地塊大了近 1 倍，2021 年底南地塊的 24 萬 m3竣工交付。

2 浦東曹路大居工程建設(shè)中存在的問題

2.1 曹路大居工程導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問題梳理

依據(jù)規(guī)劃，曹路基地北區(qū)規(guī)劃人口 6.8 萬人；曹路大居南擴(kuò)區(qū)規(guī)劃人口 5.98 萬人。

曹路大居社區(qū)導(dǎo)入人口中，楊浦、虹口市區(qū)動遷居民、城鎮(zhèn)中低收入困難家庭的人口占比較大。

通過對曹路大居居民人口特征的梳理，人口特征表現(xiàn)為：第一，居民以上海市戶籍人口為主，但不同社區(qū)人口結(jié)構(gòu)差異大，本市戶籍人口導(dǎo)入，曹路僅有 13.8%；曹路大居社區(qū)外來人口比例高達(dá) 43.5%；第二，人戶分離的人口總體超出六成；第三，老年人口比重相對較高。顯著高于上海市老齡化平均水平、遠(yuǎn)高于郊區(qū)老齡化水平。

2.2 曹路大居工程的配套項目建設(shè)規(guī)模與實際有差距的問題梳理

根據(jù)《關(guān)于曹路南擴(kuò)大型居住社區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)包干使用的批復(fù)》（滬房管財〔2014〕180 號）精神，為加快曹路南擴(kuò)大居建設(shè)，浦東新區(qū)建交委與建設(shè)單位簽訂了《上海市大型居住社區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)包干協(xié)議》，建設(shè)單位秉持的是“分期交付，滾動開發(fā)”的原則，目前建設(shè)情況如下。

（1）配套教育設(shè)施。新建教育配套項目總計 7 個，規(guī)劃總建筑面積約 10.38 萬 m3。目前已建成交付項目 2 個，建筑面積約 2.44 萬 m3。另有 3 個項目已啟動相關(guān)前期設(shè)計工作，建筑面積約 5.01 萬 m3，計劃 2022 年底開工。

（2）配套市政道路。新建市政道路項目總計 7 條道路，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模約 24.83 萬 m3。目前有 3 個路段已啟動前期設(shè)計工作，計劃 2022 年底開工。

（3）其他公建配套項目。1 個社區(qū)文化中心項目，規(guī)劃建筑面積約 1.3 萬 m3。1 個公交首末站項目，規(guī)劃建筑面積約 560 萬 m3。

南擴(kuò)大居配套設(shè)施建設(shè)過程中，存在的主要問題梳理如下。

（1）拆遷騰地問題。

（2）規(guī)劃紅線與現(xiàn)狀保留區(qū)域建筑邊界沖突問題。

（3）部分主干道道路地下管網(wǎng)未按規(guī)劃實施到位問題。

3 曹路大居工程建設(shè)復(fù)雜問題對策研究

3.1 曹路大居工程導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)對策研究

曹路大居目前導(dǎo)入的人口大部分都是老年人和低收入的人群。人口過度同質(zhì)化會造成社會結(jié)構(gòu)脆弱、特定需求人群潮汐現(xiàn)象帶來的交通和就業(yè)問題，人口社會經(jīng)濟(jì)地位的高度一致或?qū)⒆枞丝诹魅搿Ｍ|(zhì)化人口的改善措施如下。

（1）目前正在建設(shè)和導(dǎo)入人口的曹路大居，應(yīng)盡快完善大居公交系統(tǒng)，縮短居民到周邊和市區(qū)附近上班的通勤時間。改善大居內(nèi)部的生活配套設(shè)施，解決居民日常生活息息相關(guān)的事情。

（2）解決大居產(chǎn)業(yè)缺失的問題，引入優(yōu)質(zhì)企業(yè)資源。逐步解決導(dǎo)入人群的就業(yè)問題。

（3）通過代理經(jīng)租等形式加快培育區(qū)域育租賃市場，通過調(diào)整和完善商業(yè)業(yè)態(tài)、改善與周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)的通勤條件等，引入周邊年輕的、較高層次的產(chǎn)業(yè)人群。

（4）在保障房基地中或者周邊地塊設(shè)置一些商品住宅用地，引入購買商品房的人群，改變同質(zhì)化人口的現(xiàn)狀。

3.2 曹路大居工程的配套項目建設(shè)規(guī)模與實際有差距的對策研究

配套設(shè)施滯后和部分配套設(shè)施設(shè)置不合理是在此次走訪、座談和調(diào)研中各方普遍反映的一個問題。其中的配套設(shè)施既包括教育、醫(yī)療、社區(qū)中心等公共配套建筑，也包括大居內(nèi)部的道路、橋梁、信息等基礎(chǔ)設(shè)施。曹路大居正處在建設(shè)過程中，先期竣工交付的大都為住宅，配套公建普遍要滯后 2～4 a。

3.2.1 規(guī)劃、設(shè)計

總體規(guī)劃對大居的發(fā)展起著重要的指導(dǎo)作用；規(guī)劃的水平高低，直接體現(xiàn)了大居發(fā)展水平，對大居未來發(fā)展至關(guān)重要[2]。提出的改善措施如下。

（1）建議適當(dāng)增加商業(yè)的量和檔次：在次要道路兩側(cè)設(shè)置沿街底商，方便居民實際需要的同時，打造健康、和諧、充滿活力的社區(qū)氛圍。增加一些小規(guī)模的集中商業(yè)，結(jié)合實際需要提高商業(yè)的檔次，提升居住品質(zhì)。

（2）控詳規(guī)制定過程中相關(guān)的政府部門，例如教育、衛(wèi)生、電力等部門應(yīng)盡早的介入進(jìn)來，避免后期配套公建實施過程中出現(xiàn)大的原則性的問題。

（3）設(shè)計中適當(dāng)提高住宅小區(qū)的品質(zhì)。小區(qū)主入口是重點(diǎn)的一個區(qū)域，應(yīng)做好人行、車行、非機(jī)動車等分流，地下車庫出入口和小區(qū)出入口盡量遠(yuǎn)離。在小區(qū)出入口出增加景觀小品，設(shè)置通告欄或電子顯示屏；每個小區(qū)入口有著不同的特色和主題。

3.2.2 建 設(shè)

大居的建設(shè)是最關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，也是造成公建配套滯后的最關(guān)鍵的一個因素。提出的改善措施如下。

（1）首先從思想認(rèn)識上，從政府管理部門到建設(shè)施工單位，每個大居參與部門單位和個人，都要認(rèn)識到配套設(shè)施建設(shè)的重要性和緊迫性。相關(guān)政府部門在對大居建設(shè)進(jìn)度考核標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，要把相關(guān)配套設(shè)施的完成情況放在十分重要的位置。

（2）在大居的建設(shè)過程，要提高重點(diǎn)項目審批服務(wù)工作效率。落實區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及大居推進(jìn)辦提出的“三個加強(qiáng)”，加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，采取會議協(xié)調(diào)機(jī)制（例會和專題會議結(jié)合），深化對口審批機(jī)制，區(qū)相關(guān)部門對口審批聯(lián)絡(luò)員，圍繞大居項目跨前服務(wù)，主動審批，暢通大居審批“綠色通道”，壓縮審批時限，優(yōu)化審批流程，使項目建設(shè)提速。

（3）針對配套設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過低問題。首先大居建設(shè)部門應(yīng)通過不斷優(yōu)化項目設(shè)計方案、加強(qiáng)施工管理組織、采用新的施工工藝等方式，在保證工程質(zhì)量的前提下降低工程的造價。其次建設(shè)部門應(yīng)結(jié)合不同項目的實際情況，擬定提高項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建議書，上報給相關(guān)職能部門。相關(guān)部門在聯(lián)合會審、研討之后，可結(jié)合項目實際情況，酌情適當(dāng)提高大居公共建筑配套的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3 動 遷

土地征收（動遷）工作關(guān)系大居建設(shè)全局，直接影響建設(shè)整體推進(jìn)效率。提出的改善措施如下。

（1）在大居的規(guī)劃確立之后，盡快安排和實施拆遷工作，各部門協(xié)調(diào)組織盡早解決。

（2）對于曹路大居一些還未動遷完成的地塊，當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)單位擬定土地前期開發(fā)費(fèi)用的補(bǔ)充協(xié)議，申報相關(guān)市、區(qū)相關(guān)政府部門。適當(dāng)提高征地標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié) 語

本文調(diào)研歸納了浦東新區(qū)曹路大居工程建設(shè)實施過程中的兩項復(fù)雜大問題，并且尋找了問題的解決之道。主要從 2 個方面進(jìn)行了闡述。

（1）導(dǎo)入人口層次結(jié)構(gòu)問題對策與建議。

（2）大居配套項目建設(shè)規(guī)模與實際情況有差距問題對策與建議。

保障房建設(shè)過程中尚有大量問題需要解決。上海市今后的保障房建設(shè)探索之路永不停息，各種先進(jìn)的開發(fā)模式都在試驗當(dāng)中，隨著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府對于“房住不炒”政策的貫徹實施。我國的保障房建設(shè)成效必將顯現(xiàn)。